新型城镇化虚实

今年元旦过后，我在河北省宁晋县、广东省高州市、安徽省五河县和山东省垦利县等地调研，当地干部群众对我说，中央提出新型城镇化有一段时间了，但各种各样的声音都有，有些明显是跑偏的。他们特别想有个说法，讲明白新型城镇化究竟“新”在哪里？与新农村建设有什么关系？坦率地说，这些疑惑也是我最近一直苦苦思索的。为了找到答案，我把自己关起来，对新型城镇化的各种意见进行了一次集中的逻辑梳理。

新型城镇化要闯过深水区

在这样一个近乎面壁修佛的过程中，我告诫自己一定要回归常识，努力把真相和全貌搞清楚，把本质和规律弄准确，把思路和对策想透彻。我注意到这样一件事，早在十多年前，胡锦涛、温家宝等领导人就反复强调要搞“城镇化”，要搞大中小城市和小城镇协调发展的“城镇化”。但具体操作层面的官员更喜欢推行自己的“城市化”，而且是特大城市、国际城市、区域中心城市和城市群之类的“城市化”。一字之差，后果完全不同。于是大家就看到了，中央经济工作会议明确指出新型城镇化要“趋利避害”。但究竟避什么害？为什么避害？害到了什么程度？

2012年12月17日晚，我应中央电视台《新闻1+1》节目之邀，解读当天结束的中央经济工作会议。我当时说，所谓“避害”，就是要避287个地级以上城市（三沙市属特殊情况）新一轮扩张之害，要重点改造这些城市的老城区、棚户区和城中村，把累积的历史遗留问题清理干净，提升生活质量和幸福指数。从面上看，这些城市都在透支国家的土地、水资源承载能力，三次产业结构中二产占大头，二产中又以钢铁、石化和建材为代表的资源型落后产能占大头，并同时陷入交通、环境和就业等多重困境。这就意味着，必须有针对性的举措闯过深水区，不宜一拖再拖直至没有退路。

新型城镇化敢碰真问题

当代中国，恐怕没有一个词像“城镇化”这样歧义百出，公说公有理，婆说婆有理。很多人都在似是而非的概念上绕圈子，有时甚至脱离了公认的普遍规律。调子高到天上去了，就是不着边际，不敢面对已经存在的尖锐矛盾。近平、克强同志都说空谈误国、实干兴邦，但一些人却自有另一类的空话、套话，前几年的“城市化”发言也居然拿到现在用。如此没有针对性，新型城镇化还怎么深入讨论下去？在我看来，有责任感的知识分子要敢于谈真问题，要有一股勇往直前的劲头，要有把自己的见识、主张，尤其是逆耳忠言说出来的勇气。

既然叫新型城镇化，那就是与当前正在推进的城镇化不同，而且这个城镇化一定是撞到南墙了，否则就没必要提什么“新型”的。其实，2010年就有专家对我说，当前的城镇化是“伪城镇化”、“半截子城镇化”或“不完全的城镇化”，过激的观点甚至认为是“病态城镇化”或“畸形城镇化”。我一直注意倾听这方面的批评意见，从中学习、借鉴和体会了很多真知灼见。我把这些意见综合起来，可以大体上梳理出当前城镇化的十大积弊：

一、制造了城镇化率的数字泡沫；二、放大了户籍壁垒的制度缺陷；三、暗藏了土地财政的隐性风险；四、侵蚀了耕地资源的保护红线；五、引发了攀比冒进的失控开发；六、催生了商业贿赂的高发多发；七、扭曲了干部考核的评价导向；八、漠视了城市自身的弱势群体；九、割裂了文化遗产的历史传承；十、恶化了生存发展的环境空间。

新型城镇化要先调研后决策

记得小时候种地，长辈总是先把地里的石头、树根和杂草清理干净，然后再播种。我想，治国与种地是一个道理。新型城镇化能不能成为未来30年的经济主载，关键在于能不能把这些批评意见暴露的问题一一加以解决，以苦干续写中国辉煌，用实干托起中国梦想。明白了这一点，就能正本清源，就能矫枉纠偏。我建议在全党、全国范围内进行一次大调研，对当前的城镇化进行全面彻底反思，采取不破不立、边破边立和先破后立的思维方式和工作方法，看准了的就下决心干，明摆着是错的就赶快改，不能总是在深水区里“摸石头”。

上世纪60年代初，为了度过当时国民经济的严重困难，全党就一些重大问题同时开展调研，很快就形成了解决经济社会问题的正确决策。我听到消息说，由国家发改委牵头编制的《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》已基本定稿，今年上半年可能正式出台。从我个人角度看，心急吃不了热豆腐。这个规划应经过深入调研、反复论证后再公布，特别要增加对新型城镇化的最新理解和认识。包括破解新型城镇化钱从哪里来、人往哪里去和地向哪里用三大难题，拿出几条看得见、摸得着和感受得到的可操作性实施意见。

新型城镇化要盘活三农全局

从国际经验看，很多国家在城镇化过程中，都出现过农民贫困、农业凋敝和农村没落的现象。我这些年来一直在呼吁，农民富则国家盛，农业丰则基础强，农村稳则社会安。新型城镇化不应当造成新一轮农村环境的大破坏，农民更不应当成为整个社会最底层的贱民，成为往返于城乡之间的流民群体。如果新型城镇化以牺牲农民、农业和农村为代价，就会成为经济风险的重要根源，成为社会稳定的主要引爆点。一个国家的城镇化走向，对农民保持应有的尊重，必须对农业保持应有的敬畏，对农村保持应有的清醒。

我在农村调研时发现，大量耕地被抛荒，很多村庄的房屋常年无人居住，断壁残垣，荒草丛生，拆又不能拆，卖又卖不出，土地资源浪费严重。山东省乳山市樗树崖村约有600处宅基地，其中荒废多年的房子有200多处。除了正常生育之外，村里的人口几乎只出不进逐年减少，加上人口自然死亡，空置的房子越来越多。湖北省阳新县姜福村现有耕地3，169亩，人均耕地不足1亩，村民用打工挣来的钱建新房，每年减少耕地十几亩。2002-2005年，这个村减少耕地170多亩，相当于一个村民小组的耕地面积。

这种由人口空心化演变的涉及人口、土地、产业和基础设施的农村地域空心化现象，是推进新型城镇化的难点，但也是希望所在，承载着13亿中国人对美好生活的憧憬，蕴涵着这个国家一步步走向梦想的信心与能力。我的综合测算表明，按照分别推进新型城镇化的情景，全国空心村综合整治潜力1.5亿～3亿亩。再加上打谷场、村边林、取土坑塘等村庄附属用地，保守估计可有效利用耕地4.5亿亩以上。这本帐算清楚了，就可以找到新型城镇化开门的钥匙，形成农村宅基地的退出与盘活机制，破解建设农村新型社区的土地供需矛盾，促进城乡协调发展。

新型城镇化要有时间表和路线图

按照我的理解，新型城镇化是未来30年的一次制度革命。为什么这样讲呢？1982年家庭联产承包责任制按当时的人口分配耕地，增人不增地、减人不减地，造成了3.5亿农民从一出生就没有土地，其中2.5亿像候鸟一样在城乡之间大迁徙大流动。1992年社会主义市场经济体制改革没有触及农村产权制度，占人口总数65%以上的农民不是自己宅基地和承包地（林地、牧场）的所有者。新型城镇化所承接的，是过去30年留下的最难啃的硬骨头，“老百姓越来越难管”，“维稳成本高”，所有的改革议题都充满着分歧甚至严重对立。正是从这个意义上来讲，新型城镇化就是要实现一种革命性的超越，并以这种超越体现历史进步。

过去十年，我始终抱着一个坚定的信念，相信新型城镇化一定是一个可持续的国家战略，能够把国家的梦转化为全体人民的“就业梦”、“上学梦”和“安居梦”……但我也时时刻刻地感受到，当前城镇化的推动者与改革的对象多数情况下是同一个主体，他们在城镇化中获得了巨大利益，并已经从容地掌握了话语权。每当夜深人静的时候，我就会问自己：早就暴露的土地制度、户籍制度和财税制度积弊，为什么一直推不动、改不了？新型城镇化所呼唤的所有改革内容，既得利益者在经历短暂的观望后会作出什么样的反应？面对他们的集体阻挠又该如何破局？

比如特别敏感的农村土地制度改革，100年前孙中山先生已经想到了“平均地权、涨价归公”，有些人是装傻还是真不知道呢？日本、韩国实行土地私有制，但增值部分都要拿出来分享，我们国有、集体土地的增值怎么被少数人装进腰包了呢？今天的矛盾，有一多半都是土地带来的，群体事件也有一多半是因为土地纠纷导致的，贪腐也大多跟土地连在一起。我主张，新型城镇化先从土地制度入手，现在就动手下狠刀，逼地方政府下决心放弃倒卖土地的财政。当然，大家都会觉得疼，但现在不动，越晚动越疼。农村土地增值的主要收益，从道义上必须归进城的农民工和外来人口。在农村土地制度改革上突破了，农民进城的信心就有了，既得利益者就不得不让步。没有这一条，新型城镇化就是白扯。

从人类历史长河俯瞰，类似于新型城镇化这样重大的社会变革，都是由最早感受到危机的知识分子首先表达诉求，最终由明智而有能力的执政者下决心形成改革的时间表和路线图。这样一个上下呼应的过程，其实也是一个阻断革命的过程。我最近看到许多反对革命的文章。但问题是，没有革命的压力，新型城镇化的动力从何而来？谁愿意在没有压力的情况下推动新型城镇化？关键的问题是，近平、克强同志在获得应有的权力后，如何把可能的革命压力变成现实的改革动力，从而引领历史走向代价较小的新型城镇化之路。有人说，新型城镇化一旦推进，就会触动既得利益的守护者，这种情况下还有可能达成共识吗？但一个国家总要有一些人超越自己的既得利益，否则城乡两极分化到最后就是社会撕裂，谁的既得利益也保不住。

我仔细分析了最近三个多月来的新型城镇化讨论，整体上虚的多、实的少，看不到究竟怎么干的思路。我很担心这样的高谈阔论，不利于中央下最后的决心。人们通常说，十八大开启了新10年。我的看法是，把十八大看作是新30年的开端应当具有更高的立意。今天所做的，是我所能做的初步尝试。我努力把零散的观点系统化，把粗浅的认识深刻化，期待与所有关心新型城镇化的人们共同思考。

（作者为中国人民大学教授）