房产税长短策

自2003年以来，中国房地产市场经历了“十年九调、屡调屡涨”的发展历程。在2011年开始实施的以限购和限贷为标志的需求管理政策调控下，2011年和2012年的住房投机行为受到遏制，基本住房需求成为主流，住房价格涨幅明显回落。但从2012年第4季度开始，热点城市的住房价格又重新快速上扬，房地产市场调控面临着新考验。为此，国务院办公厅于2013年2月26日下发了《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（简称“国五条”）。“国五条”究竟有哪些新的调控政策？这些新政策如何才能做到有效实施？如何尽快形成稳定房地产市场的长效机制？这些都是社会各界广泛关注问题。

“国五条”与原有调控政策的主要差异

总体上看，“国五条”延续了近年形成的调控思路，即从需求管理入手，通过信贷、税收和限制购买等政策，重点满足居民基本住房需求，抑制投机和投资需求，同时加大普通商品住房和保障性住房的有效供给，加强市场监管和预期管理。但与原有调控政策相比，“国五条”对中国住房市场的阶段性特征进行了更为准确、客观的判断，并据此做出了许多政策调整。主要体现在：

1.强化了部分原有政策。一是限购政策升级，要求限购区域覆盖城市全部行政区域，把二手住房也纳入限购范围，住房供需矛盾突出、房价上涨压力较大的城市要制定更严格的限购措施；二是要求房价上涨过快的城市，进一步提高第二套住房贷款的首付款比例和贷款利率；三是调整出售自有住房个人所得税征收办法，依法严格按转让所得的20%计征。

2.提出了新的工作要求。一是要求总结个人住房房产税改革试点经验，加快推进扩大试点工作；二是稳步推进商品房预售制度改革；三是大力推进城镇个人住房信息系统建设，所有地级以上城市在“十二五”期末实现联网；四是加快建立和完善引导房地产市场健康发展的长效机制；五是完善稳定房价的工作机制，要求主要城市制定本地区年度新建商品住房价格控制目标并及时向社会公布，存在住房供过于求等情况的城市要采取有效措施保持市场稳定。

个人住房转让所得征收所得税是主要实施难点

要求个人住房转让“应依法严格按转让所得的20%计征”，是“国五条”颁布后社会反响最大、争议最多的政策。

根据《中国人民共和国个人所得税法》的规定，财产转让所得应缴纳个人所得税。个人住房转让涉及土地使用权和建筑物转让，属于财产转让行为，应按一次转让财产的收入额减除购建费用和其他合理费用后的余额，按照20%的比例税率计算纳税。为促进住房市场的发展，同时受征管能力和条件的限制，国家税务总局在《关于个人住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》（国税发 〔2006〕 108号）中，规定可以采用核定征税方式，即按纳税人住房转让收入的1%-3%核定应纳个人所得税额。实践中，各地则普遍按转让收入的1%的计征。

2006年以前房价年均涨幅较低，按转让收入的1%-3%或按转让所得的20%计征的差异不大。但从2006年1月到2012年12月，全国40个主要城市的房价平均上涨了1.5倍，个别热点城市的房价平均上涨了3倍多，此时两种计税方式的税负差异就变得非常大了。目前，社会各界普遍担心这一税收是否会转嫁到购房者身上从而推高房价，是否会打击合理改善住房和变更居住地点的需要，是否会抑制二手房市场的发展从而增加新建商品住房市场的供求压力。

上述担心是有道理的，因此政策执行前要进一步细化政策，尽量减少或避免该政策的负面效应。

首先是税负转移问题。国外学者在研究物业税时，有很多涉及税负在业主和租客间的转移问题，其基本结论是，如果当地市场是卖方市场则大部分税负会转嫁给租客，如果是买方市场则基本不能转嫁，如果是比较均衡的市场则在租赁双方之间分担。鉴于过去中国二手房市场上，尤其是住房供不应求的城市，卖方出价普遍是净价，由买方承担本来应该由卖方承担的营业税、所得税等税负，中介费用也几乎由买方承担，因此这些城市除了要努力增加新建普通商品住房有效供应外，有必要通过规范卖方或中介机构二手房报价内涵，与其他个人所得合并征收以分离转让和纳税时点等措施，改善买卖双方信息不对称状态和交易的公平性。

其次是如何避免伤及无辜。根据家庭条件不断改善住房质量，或由于工作地点变更等原因调整居住地点，是家庭住房选择的基本权利。因此，个人所得税不能阻碍家庭合理调整住房的需要。英、美、德等国家对个人住房转让征收资本利得税（Capital Gains Tax），税率依所得额水平分别为18%和28%，但有许多宽免规定。其基本思路是，用最低持有和居住年限来区分自住与投资，对主要自用住房转让免除全部或部分税额以支持其改善住房或变更住所的需要，对第二住房和投资型住房转让全额征收所得税。

例如，英国相关法律规定：（1）居民处置个人拥有的住房时，如果该住房是其唯一住房或主要住所，就可以依“私人住宅宽免”的相关规定，免除全部或部分资本利得税；（2）如果该唯一住宅的占地面积超过5000平方米，或将住房的一部分用于商业用途，或购买的主要目的是为了短期转售获利，则不能申请全额宽免；（3）购买住房用于投资目的、用于度假或季节性使用的第二住宅等，需要缴纳资本利得税。美国出售住房征收资本利得税的规定则是：（1）出售持有期超过5年、累计居住2年以上的家庭主要住房，在转让所得中扣除25万美元（单亲家庭）或50万美元（双亲家庭）宽免额后的余额，按15%的税率（1997年前税率曾为28%）计征，但如果该家庭一般所得税适用的最高税级为15%或10%，则资本利得税税率为0%；（2）非家庭主要住房，全额征收资本利得税。德国、瑞士等国家规定，如果是唯一住房且居住时间超过10年，则可以免征资本利得税。上述国家对居民主要住房转让免税或设置免税额的目的，是为了支持其改善住房或变更居住地点的需要；设置最低持有和居住年限的目的，是为了区分自住还是投资。总的原则是，自住者获得支持，投资者合理纳税。

因此，中国在制定相关征管细则时，一定要参照国际相关经验，使之既能避免伤及无辜、保护弱者，又能打击投机、调节收入分配、共享增值收益、促进社会公平。建议除严格执行“国税发 〔2006〕108号”文件中，“对个人转让自用5年以上，并且是家庭唯一生活用房取得的所得，免征个人所得税”的规定外，还要进一步完善该文件中的相关规定。例如，受住房制度历史沿革的影响，中国城镇居民住房来源多元，2010年城市居民住房中，已购公有住房、经济适用住房、拆迁安置住房和自建住房分别占住房总量的17.3%、5.1%、4.5%和16.4%，如果均按“国税发 〔2006〕108号”规定的房屋原值计算办法估算，显然会剥夺家庭在房改中所获得的部分利益补偿，存在明显的不合理。因此，至少需要将这些房屋的原值调整到其购入时点的市场价值，而不是采用历史成本。此外，对“唯一生活用房”也要给出合理界定。国际上之所以叫“家庭主要住房”，一是意味着每个家庭都可以有一套住房获得税收宽免，其二则意味着该住房为家庭自住住房。

最后是对住房市场效率与结构的影响。从长期来看，买卖是流动，租赁也是流动，将住房卖出或租出都形成市场供应，都可以满足市场上的住房需求，所以只可能对流动或供应方式与结构产生影响。从短期看，可能出现政策实施前的加速流动和实施初期的鲜有流动等现象，还可能在短期内将住房需求转移到新建商品住房市场，影响新建商品住房市场的稳定。因此，在住房供给短缺的城市，政府应采取增加土地供应等手段，切实增加新建普通商品住房的有效供应，以促进住房市场的稳定。

房产税改革试点扩围应有统一的改革指导方案

房地产税收涉及开发、交易、持有各个环节，“研究推进房地产税改革”是“十二五”期间的一个重要任务。房地产税改革的总体思路，是通过对现有功能相近的房地产税收的归并、征收范围的拓展和征管办法的完善，建立以房地产保有环节税收为核心的房地产税收制度，使之成为推动地方财税收入体制改革、调节个人财富分配和贫富差距、促进房地产资源优化配置与有效利用、提高房地产市场运行效率与稳定性的一项长期制度。从这个意义上来说，依住房价值在持有环节征收“房产税”或“物业税”的改革，是这项长期制度建设的重要内容。

增加持有环节的税收，从保持社会总体税负基本稳定的要求出发，就应该简化交易环节的税制、减轻交易环节的税费。个人住房相关的房地产税改革理想目标是：（1）在住房转让环节征收契税和个人所得税，并根据房屋属性和交易特征设计梯级税率，其中契税由现有的契税、印花税、营业税合并而来，个人所得税由现有的个人所得税和土地增值税归并而来；（2）在持有环节从价计征房产税或物业税，由现有的房产税和城镇土地使用税合并而来。其中，转让环节的税收政策可以根据市场条件的变化进行短期调整，持有环节的税收政策则保持基本稳定，不与当前的市场状况保持密切关联。

重庆和上海自2011年初开始对部分个人住房征收房产税，是房地产税改革历程中的重要进展，两个城市的房产税改革试点，在引导住房合理消费、抑制投资投机型购房方面产生了积极的作用，为在个人住房领域从价计征房产税探索了经验。此次“国五条”提出要扩大试点范围，但在扩围的过程中，一定要尽快就改革目标和实施路径达成共识，并在此基础上出台全国统一的房产税改革方案，以便各地在统一、规范的政策指导下，推动各地的房产税改革，降低改革成本，同时也为未来在正式全面实施房产税奠定基础。

稳定房地产市场需尽快完善长效机制

稳定房地产市场的长效机制，主要包括土地、金融、税收和住房政策四个方面。前面已经就如何通过房地产税改革建立房地产税收长效机制进行了阐述，因此下文有关长效机制建立的讨论，主要集中在土地、金融和住房政策三个方面。

1.建立土地供应和房地产金融长效机制。土地和金融，是房地产市场的两大要素，土地短缺或过量供给，金融支持不足或过度支持，都会损害房地产市场的稳定。

在中国目前的土地制度安排下，新增土地供给由政府垄断，土地市场存在明显的垄断性结构特征。作为土地市场上的垄断供应者，地方政府一方面追逐土地出让净收益及其在财政收入中的比重，一方面缺乏成本控制的动力而不断提高土地储备与开发的成本，加之土地供应数量完全由地方政府决定，这就很容易形成土地价格单边上涨的局面，而土地供应数量和价格的信号，又会通过“信号-预期”机制向房地产市场传导，最终影响房地产市场价格。因此，稳定房地产市场的长效机制，有必要弱化地方财政对土地出让收入的依赖、打破新增土地供给的垄断格局、或者至少是建立土地供应计划的事前评估和事后考核问责机制，形成稳定土地市场的长效机制。

对各国出现的历次房地产市场泡沫破灭的观察表明，金融过度参与，是导致房地产市场畸形发展的重要原因之一。当然，受房地产市场崩溃影响直接损失最大的，往往也是金融行业。2008年美国次贷危机导致的金融危机就是离我们最近的案例。从促进房地产市场稳定目标出发，如何建立起金融业尤其是商业银行参与房地产市场状况的监测体系，完善有关房地产开发贷款、个人住房抵押贷款发放条件、贷款结构和风险水平等监管指标与标准，拓展房地产直接融资渠道并实现有效的监管，从而形成清晰稳定的房地产金融环境，也是稳定房地产市场长效机制建立的关键。

2.建立长效稳定的住房政策。住房是人的基本权利，保证所有居民获得适当的住房，是凝聚了广泛共识的全球发展目标。长效稳定的住房政策，可为房地产市场尤其是住房市场运行提供一个清晰的住房制度框架和住房政策边界，也是稳定房地产市场的重要基础。

理想的住房政策，就是要为每个居民如何实现合理住房需求提供路径指引和渠道安排，同时为保证这些渠道的畅通有效和所提供住房的可进入和可支付，要有配套的土地、金融、财政、税收等政策工具供独立或组合使用，使低收入家庭住房得到保障、中等收入家庭住房得到支持、高收入家庭住房受到合理约束，为全体居民提供公平的住房机会。

当然，由于信息不完备不对称、住房市场供需间存在时滞、政府和市场之间的边界难以有效划分等因素的影响，要完全实现理想住房政策的目标非常困难。但是，清晰描述住房制度的目标和政策框架，让每个居民建立起获取基本住房的信心，住房相关的土地、金融、财政和税收政策都朝着住房政策所设立的目标努力，就能逐步形成起长效稳定的住房政策。

3.完善信息为长效机制建立提供基础。信息完备，是当代社会管理工作的基础。2010年“国发〔2010〕10号”文件要求“加快个人住房信息系统”，此后国家“十二五”规划纲要和多个政策文件反复强调要加快推进个人住房信息系统建设，完善信息发布制度。此次“国五条”又明确提出了要在“十二五”期末，基本实现地级以上城市的全国联网的工作目标。此外，2013年国务院机构改革和职能转变方案中提出建立不动产统一登记制度，也是完善房地产信息的重要基础性工作，其工作成果除了有利于保障不动产交易安全、有效保护不动产权利人的合法财产权外，也有利于为房地产税收、金融、市场规制等制度和政策的有效落实提供条件。因此，不论是此前建立的房地产市场监测与预警系统，还是最近强调的个人住房信息系统联网和不动产统一登记制度建立，都应该考虑建立稳定房地产市场长效机制及其有效运行的迫切需要，加大投入力度，尽快发挥作用。

4.促进部分短期政策向长效机制的转变。目前中国住房市场的短期调控政策中，有包括限购政策、在商品房预售许可管理环节引导房地产开发企业理性定价、制定本地区新建商品住房价格控制目标等许多措施属于“最后的办法”。既然不是最好的办法，就意味着这些措施未必科学并符合规律，可能会有负面效应。因此，要注意从这些“最后的办法”中，发现和掌握规律性的内容，使部分短期政策转变为长效机制。对于负面效应过大的短期政策，要及时退出或用其他更好的措施替代。例如，限购是存在许多争议的政策，但对限购政策的效果进行评估就可以发现，像北京和上海这样的明星城市，如果不采取限购措施，其人口和房价压力将变得不可承受，而许多中等城市本来希望吸纳人口和投资但被限购政策所阻碍。所以，从长期来看，限购的动力主要是来自地方的需要而不是中央的压力。类似规律的总结，无疑会对稳定房地产市场长效机制的建立做出贡献。

（作者为清华大学恒隆房地产研究中心主任、教授）