后危机时代金融监管的理念变革与模式创新

【摘要】次贷危机表明现行金融监管理念和模式仍然存在不少问题，促使各国进一步创新金融监管理念与金融监管模式。后危机时代的金融监管更注重金融自由与安全、金融创新与稳定、金融业发展与消费者保护之间的动态平衡。要实现这一监管理念，需要采取正确处理金融机构审慎监管、金融系统稳定、消费者保护之间关系的统合监管模式。

【关键词】金融监管 理念变革 模式创新

为顺应全球金融业日益融合的趋势和金融自由化浪潮，促进本国金融市场发展，提高本国金融业的国际竞争力，自20世纪80年代以来各国纷纷进行金融监管改革和金融法律改革，并初步确立了与混业经营相适应的金融监管理念和模式。但是，次贷危机表明现行金融监管理念和模式仍然存在不少问题，促使各国进一步变革金融监管理念和创新金融监管模式。

从个体到系统的审慎监管

危机之前，对于金融风险的防范和金融稳定的维持，不论采用哪种监管模式都是重金融机构个体的微观审慎监管而轻金融系统的宏观监管。传统个体式微观审慎监管将监管的对象设定为单个的金融机构（主要是银行），关注单家银行机构的稳健性运行。其监管逻辑是，只要严格监管体系中的每家银行，并保证他们都健康运行，那么整个银行体系乃至金融网络就会稳定健康。但是，微观审慎监管功能的实现并不能保证金融系统的稳定。次贷危机发生的一个重要原因就是大型金融机构的资产证券化衍生金融品创新活动长期游离于微观审慎监管之外。正是基于这一考虑，后危机时代各国都从审慎监管理念和制度机制上进行监管改革和重塑。在此，笔者主要以金融危机的策源地美国和金融大爆炸的发祥地英国的审慎监管改造为例进行阐述。

美国审慎监管的改革与重塑。后危机时代，美国确立了“无盲区，无缝隙”的全面审慎监管理念，并在协调与制衡的基础上，加强了对金融市场系统的宏观审慎监管和对场外市场的微观审慎监管。2008年3月31日，美国财政部公布了《金融改革蓝图》。该计划提出，短期要针对次贷危机暴露出来的问题改变监管机构职能，中期要消除美国监管制度中的重叠，提高监管的有效性，长期则要解决美国现行银行、保险、证券以及期货业分别设置监管者的模式，向着以目标为导向的监管模式转变。但是，由于次贷危机进一步深化而演变为金融危机，该计划确定的金融监管体制改革的目标未能实现。奥巴马上任后，美国财政部于2009年3月26日发布了新的《金融改革框架》。该框架将防范系统性风险确定为金融改革的首要任务。2009年6月17日，奥巴马政府正式公布了《金融监管改革：新的基础》这一全面金融监管改革方案，并提交众参两院审议。经过长达一年多的审议，美国众议院和参议院分别于2010年6月和7月通过了以参议员银行委员会主席多德和众议院金融服务委员会主席弗兰克的名字命名的金融改革法案，即《多德—弗兰克法》（Dodd-Frank Act）。该法标志着美国金融监管实现了从个体微观审慎监管向系统宏观审慎监管的转型。首先，确立了“无盲区，无缝隙”的全面审慎监管理念，扩大了监管范围。其次，建立了大型金融机构的风险处置机制。第三，建立了分工明确、制衡有力的金融监管体制。

英国审慎监管的改革与重塑。次贷危机发生后，英国金融监管部门也对其金融运行模式、理论和制度进行了反思，并加强了审慎监管。这集中体现在英国《2009年银行法》（Bank Act 2009，英议会于2009年2月12日通过）和《2010年金融服务法》（Financial Services Act 2010，英议会于2010年4月8日通过）的有关规定上。《2009年银行法》明确规定英格兰银行作为中央银行在金融稳定中的法定职责和所处的核心地位，并强化了相关的金融稳定政策工具和权限。①为了弥补《2008年银行法》对银行破产程序规定的不足，加强对破产银行的持续性管理，完善银行救助机制，该法还授权监管机构依“特别处理机制”（Special Resolution Regime）所赋予的三项稳定性权力在银行破产之前对其进行事先干预；对金融服务补偿计划进行改革，设立意外准备金以补充赔偿款项来源，提高赔偿效率，保障存款人利益，促进银行的持续性经营；规范银行清算程序和对“剩余银行”的管理程序，加强对破产银行的管理。《2010年金融服务法》将维护金融稳定确定为金融服务局的监管目标之一，并在《2000年金融服务与市场法》规定的“确保市场高效公平有序”、“保护消费者获得公平交易”和“提高英国金融市场的质量和效率”三个政策目标之外，增加了“应对危机—保持金融体系稳定和加强金融监管”这一政策目标。②为此，该法还扩大了金融服务局的权力和职责，即为达到金融稳定的新目标，金融服务局有权制定规则，有权要求金融机构提供资料，对其不当行为进行惩罚，并且还制定了一系列保障其权力得以实现的措施。

然而，从实践上看，英国金融监管改革并不到位，其体制、机制和制度在一定程度上不能适应有效审慎监管的需要。这主要体现在以下两个方面：一是虽然《2010年金融服务法》增加了金融稳定的监管目标，并赋予金融服务局更大的监管职责和权力，但没有赋予其与之相匹配的监管工具和手段；二是未能按照监管目标和功能建立起有效的审慎监管体制和机制。《2010年金融服务法》并没有真正解决自“北岩银行流动性危机”所暴露出的英国金融三方监管机构信息沟通不畅、协调不灵以及由此引起的宏观审慎监管缺失、危机应对效率低下的监管体制和机制问题。

针对上述问题，英国财政部于2010年7月发布了《金融监管改革的新方法：判断、焦点及稳定性》的建议报告，旨在建立有效的宏、微观审慎监管体制和机制。根据该建议报告，改革后英国将形成由财政部和英格兰银行“两架马车”统领的“一行一会两局”的审慎监管体制和机制。英国的金融监管模式吸收了“双峰监管”和“目标监管”的先进理念，体现出与澳大利亚双峰监管模式合流之势。这种金融监管模式立足于宏观审慎监管，兼顾消费者保护、金融市场建设和金融危机管理，从而能较好地处理金融机构审慎监管、金融系统稳定、金融产品监管及中央银行相关职能之间的关系，有利于实现监管目标。

从投资者保护到消费者保护的转型

金融自由化的一个直接后果是金融产品和金融业务的创新不断加快，这不仅提高了金融衍生产品的复杂性，加剧了金融市场上的信息不对称性，而且使消费者难以理解、评估金融产品的构造、特征和风险，从而只能被动依赖于外部独立评级机构提供的信用评级做出交易决策。针对金融消费者这种市场弱势地位，后危机时代欧美各国金融监管改革的另一个重点便是加强对金融消费者的保护，并从建立独立金融消费者保护机构、加大金融产品信息披露义务、加大信用评级机构监管力度、完善金融消费者救济机制等方面实现了从投资者保护向消费者保护的转型。

建立独立的金融消费者机构。比如，为避免多头监管造成的监管重叠、监管竞次、监管真空等漏洞，加强对金融消费者权益保护监管权的统一，各金融市场发达国家纷纷通过立法建立起统一的金融消费者保护机构即金融消费者保护局。

加大金融产品提供商的信息披露义务和责任。金融产品的多元性和复杂性，加剧了金融服务者和消费者之间的信息不对称，因此，后危机时代，各国在传统的金融服务者信息披露义务和责任的基础上，进一步强化了金融服务者的产品说明和风险揭示义务和责任，即金融服务者在销售金融商品时须向客户充分说明推荐理由，揭示产品特性，提示产品风险等。

进一步完善和加强金融消费者的救济机制。凡有权利必有救济。为加强对金融消费者保护，各金融市场发达国家都进一步完善金融消费者救济机制。比如，英国《改革金融市场》中提出多种金融消费者保护机制：一是进一步强化“金融申诉专员服务计划”，以更快捷有效地解决金融消费者纠纷；二是进一步强化“金融服务赔偿计划”的事前融资制度，以保障金融消费者因金融机构破产而遭受的损失得到充分赔偿；三是建立消费者代表诉讼制度，以便于金融消费者寻求司法救济。

从分别立法到综合立法的转变

与金融混业经营和统合监管的实践相适应，自英国1986年《金融服务法》颁布之后，挪威、德国、瑞典、比利时、芬兰、奥地利、匈牙利、爱尔兰等欧洲国家，以及日本、韩国等亚洲国家都纷纷仿效英国相继制定了统一调整各类金融投资业、金融投资商品和客户的金融服务法。如日本2006年的《金融商品交易法》、韩国2007年的《关于金融投资及资本市场法》等。

综合金融立法最显著的特点有二：一是打破了传统民商法上有价证券的概念，以金融投资商品统合股票、债券、期货、期权及其各种金融衍生商品，并予以统一的法律调整；二是改变了传统金融法律以“对象商品”或“金融机构”的概念形态或种类为基础的商品类、机构类规制的做法，而代之以按照“经济实质相同的金融功能”原则实行统一规制，即对金融投资业、金融投资商品、客户按经济实质进行功能分类，并对金融功能相同的对象适用同一的进入、健全性、营业行为规制。

（作者分别为贵州财经大学讲师，贵州财经大学教授）

【注释】

①李扬，胡滨：《金融危机背景下的全球金融监管改革》，北京：社会科学文献出版社，2010年，第58页、第68页。

②啜佳佳：“英国《2000金融服务与市场法》研究”，郭锋编：《金融服务法评论》（第2卷），北京：法律出版社，2011年，第329页。

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