快速城镇化下的群体性突发事件预警机制构建

【摘要】在快速城镇化的背景下，因失地农民利益纠纷引发的群体性事件成为群体性事件的主体。文章以乌坎事件为切入点，着重从矛盾源头去追寻此类群体性突发事件的发生机理，在对事件深度剖析的基础上甄别快速城镇化背景下群体性事件的困境所在，并在此基础上提出适应快速城镇化的群体性事件预警机制的建设思路。

【关键词】乌坎事件 群体性事件 预警机制 城镇化

在快速城镇化的背景下，因失地农民利益纠纷引发的群体性事件占据了群体性事件中的绝大部分比例。政府在真正处理这类危机时，往往忽略危机的事前预警机制，使得本来能够扼杀在摇篮里的群体性事件越发膨胀，对之处置的代价往往要比事前的预防耗费更多的人力和财力。鉴于此，从群体性事件的个案出发去探索规律，以期给事件的解决提供帮助，具有很大的现实意义。

快速城镇化背景下的乌坎事件

事件起因与过程。快速城镇化下，乌坎村集体土地被政府私自贩卖，而补助款很少，居民多次上访无果，贩卖行为依旧而引发居民不满。在正常上访无效的情况下，居民从开始的打砸村委会、派出所，利用网络发帖、打标语致使事件反复，到有组织者策划的数百人聚集活动，最后事件得到政府的有效平息。整个过程冲突与平息反复，参与人由少到多，形式由简到繁，由散到整，夹杂利益关系、矛盾主体博弈激烈，可谓典型的群体性突发事件。

政府在事件中的反应。乌坎事件经历了矛盾长期积累而未能依法得到解决的过程。政府在最初没能合理对待村民诉求、依法解决问题，事件爆发后，各级政府调查村民提出的问题，没有结果。事件反复升级过程中，地方政府又召开新闻发布会，将其错误定性为敏感事件，此时乌坎村进入无政府状态，事态再次升级。事件最后由市政府做出补偿决定，保障了农民的基本权益而基本平息。总体来说，乌坎事件的发生很大程度上源于政府在危机爆发前的预警工作没有做好，而事件的初步解决证明只有将矛盾及时控制在预警期才能真正杜绝群体性事件的爆发。

快速城镇化背景下群体性突发事件的发生机理

政策性障碍。政策本身的不完善加上博弈双方对政策制定的影响力不均使征地制度的出台往往倾向于单方意志的表达。目前政策性诱因主要是土地制度的不合理，如征地政策中补偿标准过低，忽略了土地的其他功能带来的利益损失，且政策划定的统一标准未考虑到地区性经济差异；其次是征地程序缺少监督，补偿政策漏洞明显而农民缺乏话语权，致使农民经济损失严重。

农民合法利益诉求受阻。利益诉求的表达机制能确保民意诉求畅通，农民呼声被传达，从而使问题得到合理及时的解决。目前农民合法利益诉求受阻受两个因素影响：一是我国理性化的沟通渠道与机制少，农民缺乏真正有效的下情上达渠道，在利益分歧处只能被动服从；二是官僚主义盛行，使得民意的呼声不能及时反映到相关部门，利益诉求渠道成了摆设。

部分农民法律意识淡薄。普法教育虽开展多年，但地区接受能力参差不齐，农村的法制教育尤其缺乏，群众的政治参与能力相对较弱。当群众与政府出现利益偏差时，一部分人缺乏法律意识，不懂得使用法律手段，以为选用制度外的聚众闹事能吸引政府注意，博得关注，促进问题的解决，另一部分人虽有法律意识，但法律意识淡薄，因群体性事件传导性强，一旦有人因共同利益聚集，他们便会去效仿，此时“法不责众”的侥幸心理会冲淡内心的法律底线，导致聚群庞大，致使事件恶化。

法律法规缺失与不完善。法制建设的困境首先表现在法律建设的滞后，快速城镇化背景下的许多矛盾在法律框架内找不到解决依据；其次是执法不严导致地方官员的腐败破坏了整个社会公正、公平秩序和信用程度，而腐败又使干群关系紧张，人们对基层政府的信任逐步流失，制度外的解决方式往往趁虚而入。

乌坎事件反映出群体性突发事件预警存在的问题

处理过程偏重事中忽略事前预警。在应急管理中，政府重在强调危机发生后的有效处理，对预警阶段缺乏系统的评估与考察，不能从源头及本质上把握事件走向，往往花费大量成本被动应战。在乌坎事件发生之初，事件的源头如土地、财政等是可控的，警示信号也很明显，但是政府忽略了预警阶段的重要性，失去了预防事件演变的最佳时机。

预警信息机制不完善。有效信息是管理者做预警决策的基础。预警信息机制的不完善有两点，一是预警信息不对称，无论是纵向的官僚等级传播方式，还是横向的部门间规章制度的传递，都会由于层级节点过多或部门间的竞争而导致信息过滤或冲突，最终到达上级的信息面目全非；二是预警信息处理指标缺失，如信息监测、搜集、传递、识别等方面，政府官员无法将自己所获得的信息与真正的信息对照，也就不能得到群体性事件是否爆发的判断结果。

预警机制运行失灵，事件处理保守迟滞。预警机制的失效主要体现在：预警机构不统一，我国预警模式是不同的危机按照属性归属不同的部门、行业管理。缺乏统一的管理机构，容易导致各部门、行业之间相互争功诿过等，影响到预警和应急效率；预警系统不完善，加之主观上预警人员的消极懈怠往往使事件处理保守迟滞。

预警机制法律不健全。我国应急预案偏重于事后处置，对事前预防和控制的研究匮乏。且现有的所谓预警法规，只是一些针对具体事故应急出台的，对重大群体性事件适用性差，滞后性强。从形式上来看，应急法规多以条例出现，层次不高，在出现重大危机事件时，很难顺利地协调各方；从内容上看，应急法规条例多分散在法律制度中，内容抽象，对于利益相关者的权利义务、预警机构、预警程序等没有详细的规定，可操性不强，严重阻碍了群体性事件预警机制的建设。

快速城镇化背景下群体性突发事件预警机制构建

快速城镇化下的群体性事件虽不可复制，但因其发生机理、原因等存在共性与个性的联系，将群体性事件的预警研究上升到规律层面则更具实践意义。

建立群体性事件预警制度机制。一是建立预警管理系统，如设预警常设机关，包括政府主动维权机构及专门预警部门；二是建立教育培训机制，加强官员干部洞察危机信息能力、分析制定对策的能力，提高民众的预警意识及应急能力；三是建立社会风险评估机制，利用信息化设备对潜在风险进行全程跟踪评估，实现对风险源的动态监控；四是建立矛盾排查机制，健全政策制定中的利益均衡机制，确保政策双方就利益分配达成共识，畅通权益冲突协商机制；五是设立利益矛盾基层村镇“安全阀”缓冲机制，通过发挥社会中介组织的作用，缓冲矛盾，避免冲突爆发；六是强化预警责任机制，从源头上规范地方政府行为，明确各部门、人员权责，奖惩分明，使预警工作更具规范性、严密性。

加强信息舆情机制。首先是建立畅通的信息采集系统，采集专门的预警指标，为群体性突发事件预警监测指标体系服务；其次是建立群体性事件诱发信息数据库，由新闻工作人员针对各种社会问题对各种信息进行深度扫描，发现主要问题，分析潜在危险信息，汇总信息并上报。最后要重视舆情演示系统，一方面要利用主流媒体开辟预警专栏，突出正面宣传，把握事件节奏导向，将信息公开与教育群众相结合，另一方面领导者要挖掘电子技术带来的预警便利，利用警情演示系统判断预警事件运行态势，适度调整决策。

强化预警保障机制。政府要有意识地培养高素质的预警人才。可通过建立不同层次培训基地，在大中院校开设预警专业课程，培养专业人才，同时注意吸纳具有社会学、心理学、管理学等学科背景的人才，充分发挥专家学者交流会商的积极作用，提高群策能力；另外，充分的物资储备能有效降低群体性事件发生的可能性。预警展开之前，要保证及时有效的物资供给与储备，并合理分配资源，确保预警顺利进行；同时，政府要重视预警基金保障，并交由专门机构负责，专款专用，以适应群体性事件预警的需要。

完善预警法律机制。群体性事件预警机制需要在法制的轨道上运行才能真正切实有效，因此，应加强专门立法活动，借鉴国外发达国家的预警法律举措，健全与预警内容配套的法律法规保障体系，如维护社会秩序法、群体性事件处置法，同时通过完善和补充经济法制立法、完善劳动法等与群众生活密切相关的经济法规，切实保护各利益群体的合法利益，尤其是弱势群体，有力缓解社会矛盾，真正将群体性事件的预警上升到制度层面。

（作者分别为天津师范大学政治与行政学院硕士研究生，天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院教授；本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“社会转型期群体性事件的预警与阻断机制研究”和天津市教委社会科学重大项目“社会转型期群体性公共危机的预警机制研究”研究成果的一部分，项目编号分别为：12YJA630141，2011ZD022）

责编/张蕾