陕西民生幸福工程的战略研究

【摘要】陕西省自2008年起推出“民生八大工程”，期望在五年内在扩大公共服务、改善民生方面实现“四个明显改善”，达到“四个显著提高”。文章对陕西推出的“民生八大工程”实施效果进行评价，展示实施“民生八大工程”的成果，揭示在推进“民生八大工程”建设过程中存在的问题，并提出推进民生工程战略的针对性对策。

【关键词】民生幸福 民生八大工程 陕西

“民为贵，社稷次之，君为轻。”民生问题历来都是国家、社会和公众十分关注的重大社会问题。本文旨在通过实证研究，较系统地梳理陕西“民生八大工程”的社会效应和公众对“民生八大工程”的评价，发现“民生八大工程”在实施过程中存在的问题和困难，从而提出完善“民生八大工程”的政策建议。

实施民生工程战略的背景和主要目的

2008年1月，在陕西省十一届人大一次会议上，时任省长袁纯清在《政府工作报告》中指出，今后五年陕西省将整体上推进和实施教育、公共卫生、就业和再就业、住房保障、社会保障、公益性文化体育设施、农村基础设施、城乡社区服务体系建设等民生八个方面的系列大工程。这项确定实施的工程共包含项目40项，在2008年度就已经全部启动，且按照原有安排有序良好进行。截至到2008年6月底，全省总共安排实施民生八大工程直接相关的工程项目2.5万个，执行下达投资计划完成144亿元，占到项目总资金的66.4%、项目总投资比例的53.7%。

民生八大工程建设的总体目标是：五年内，通过民生八大工程建设，确保全省在扩大公共服务、改善民生方面实现“四个明显改善”：即实现社会保障明显改善、城乡就业状况明显改善、文化体育设施明显改善、基础设施明显改善；要全面地达到“四个显著提高”：全面达到公共卫生服务水平显著提高、低收入群众住房保障水平显著提高、城乡基础教育和职业教育水平显著提高、社区服务水平显著提高。

实施民生工程战略，民众幸福感显著增强

社会保障工程让更多的社会弱势群体看到了希望。在2008年春节到来临之际，铜川市五一路滑塌区改造一期工程正式建成。居民李先生高兴地说：“今天心里高兴，原来住的房子根本不行，一下雨，漏雨，住不成人，现在新房子一盖好，人心里面肯定高兴，谢谢政府。”

农村里的农民是民生工程实施后得到实惠的主要群体。在农村实施的就业工程与再就业工程，其主要就是针对农民，为农民的长远的发展提供了保障。调查中一位农民工说：“希望把劳动力市场能够规范一下，让活路多一些，可靠一些。”

民生八大工程计划生育项目的实施，使广大计划生育家庭从中受益。咸阳市武功县苏坊镇李村双女户王女士在接受计生免费查体后，兴高采烈地走出新建的镇计划生育服务站，当有人问起计划生育带来的好处时，王女士笑逐颜开，连声说好。

新型农村合作医疗在陕西省运行，使好多农民在身体健康和医疗就医方面得到了大的实惠。在未实施合作医疗前，农民有病无钱看，不敢看，往往小病在最后成了大病，有的甚至在最后看不了了，而现在，有了合作医疗可以报销费用，去医院看病的农民明显比原来多了，而且表现为在全省的各级医院里，无论是门诊还是住院的人都多了起来，据统计数字看比例增加30%多人次。宁强县汉源镇二道河村67岁的农民赵老太太高兴地说：“我一次住院共计花费10000多元，实际自己只掏了4000多元，现在的合作医疗政策真好！”

安全饮水工程的实施，使得农村饮用水条件得到改善，农民的生活方式逐渐向城市看齐。在旬邑，农村自来水入户率达到了86%，有条件的农户有了卫生间，用上了水冲厕所，摆上了洗衣机，20%的农户能洗上热水澡。陇县东南镇板桥村边女士一家，以前养了两头奶牛，遇到天旱，奶牛吃水都成问题。村里通了自来水，家里赶紧新添了两头奶牛，4头牛日产奶80公斤，一个月能收入4000来块钱。这些因水而获益的例子，也让政府收获了日益上升的百姓满意度。

几年来陕西省的实践充分证明，在全省实施的民生八大工程，是省委、省政府把民生需求放在首位，重视民生、改善民生、切实解决人民群众生活中存在的现实问题的一个重大创举，是切合陕西省实际的。这一工程的实施确确实实解决了人民群众一些最要紧、最关切的问题和困难，改善了人民群众的生产与现实的生活条件，受到了社会各界的广泛赞誉和广大人民群众的一致好评与热烈的欢迎。

实施民生工程战略面临的主要挑战

配套资金落实率较低。项目下达后，市县配套资金落实到位率较低。据有关资料统计，全省有4个市配套资金落实超过了50%，两个市超过35%，其他5个市（区）低于30%，这是制约项目建设进度的一个重要原因。

项目进展不平衡。在已下达计划的建设项目中，还有少数项目由于主、客观原因进展缓慢，加上还有部分项目投资计划仍未下达，使项目不能及时开工建设，造成整体推进不平衡。如在农村寄宿制学校和教师周转房建设、城市社区卫生服务体系建设等项目实施中，曾出现总体方案中项目投资变更但具体职能部门却不知晓的情况，影响了项目的开工建设和顺利实施。教育、卫生和农村基础设施发展滞后。

前期工作准备不充分。部分项目在项目统筹方面进行全面分析不够，有多头投资、重复投资的情况。一些项目前期论证和准备工作还不够充分，特别是征地、拆迁、规划定点、初步设计审批、建设方案实施等环节存在分歧，进展缓慢，周期较长，从而影响了项目进展。部分项目计划下达滞后，各种手续办理进程缓慢，导致了项目不能按时开工。

部门之间配合不够协调。部分单位和部门由于对民生八大工程的理解和领导重视程度不同，导致相互之间的协调配合不够充分。由于项目具体实施过程可预见的重重困难如队伍不健全，经费、环境无保障等因素，导致一些单位在项目争取和实施中还存在畏难情绪和观望态度，在一定程度上也影响了民生工程的顺利开展。

资金落实衔接不到位。由于民生工程资金来源渠道较多，业务管理部门与资金协调部门不同步，单位或部门之间在项目对接、资金安排等方面的衔接还不到位，资金短缺的矛盾依然十分突出，个别项目出现资金缺口现象。有些项目投资计划已下达，但由于种种原因导致资金不能及时拨付到位，不少项目单位存在“拿到计划等资金”等问题，影响了项目实施进度。

项目管理不够规范。项目建设中的管理涉及面广，项目数量多，管理部门多，在实施管理方面缺乏科学规范的系统管理方法，部分项目建设不按规划实施，擅自提高标准或扩大面积，随意性较大；个别项目建设缺乏管理，实施中未按基本建设程序执行，建设质量存在隐患；项目监管机制尚未健全，有些建设项目不能及时督促检查指导。

项目与原有项目对接不顺。国家和省上对民生八大工程的投入与各地实施的原有项目对接不顺；受汶川地震灾害的影响，对原定的部分建设计划进行重新调整，有些建设项目在数量上进行增减或时间上的推移，影响到原有建设计划的进展。

推进民生工程战略的对策

加强组织领导，明确各部门责任。首先，进一步提高各级政府对实施民生八大工程重大意义的认识。陕西省实施的民生八大工程既是发展该省的工程、给人民群众得实惠的工程，又是建立社会各阶层和谐的工程、建立政府威信为民服务的德政工程，对进一步改善该省底层人民群众的生活水平、加强该省各项社会事业建设、实现该省方方面面又好又快发展具有统领全局的作用，这项工程不仅是我们构建和谐陕西的应有之义，更是该省各级政府施政过程中的主要职责所在。各级各部门要坚定不移地把民生八大工程项目作为重点工作和大事去考虑抓出成效，长期巩固抓好。

其次，明确各级政府、各部门职责。省政府应实行部门联席会议制度，明确责任主体，加强各部门之间的沟通，正确处理好各方面关系，加强与各市县的衔接。省一级主要是在规划与统筹安排上做好工作，市一级的主要工作则是协调指导下一级，而县及其以下的乡镇则是具体实施的单位，就显得更为重要了。各级的任务明确，年终要进行目标考核各自的工作情况。各市、县政府要主动承担项目实施的主体责任，将八大民生工程建设项目作为工作重点，落实目标任务，把责任分解到每个人，以保证每年度的目标按规定时间实现。领导小组里的各成员单位要在确保完成今年任务的同时，早点讨论来年的主要工作任务，根据目标细化方案，落实到人，确保实施完成。

统筹安排好项目规划，进一步加快推进速度。第一，抓好项目的统筹安排。在原有项目实施的基础上，根据实际情况统一规划好，把资金落实好，千万不能搞烂尾工程，在项目实施的过程中要做好统筹安排，注重加强各部门沟通，把未来两年国家将要实施的民生工程统一纳入陕西省民生八大工程年度实施方案，统筹规划，统一实施。

第二，进一步加快推进速度。以农村综合改革为主线，全力促进民生八大工程建设。建立起这样的一种机制，首先进行调研，然后进行规划，主要是征求群众的意见看急需解决的问题是什么，不要出现工作与需要两张皮现象。比如在灾后重建时就要进一步细化重建规划，加快灾后恢复重建项目实施，确保灾区公共服务设施早日建成使用，使群众生活水平明显提高、生产条件进一步改善、生态环境得到进一步优化。

加强项目与资金的衔接，积极落实建设资金。首先，加强项目与资金的衔接。各有关部门对尚未对接的项目和资金要加强协调沟通，使每个项目和资金都能一一对接，并会同省财政厅下达中省补助资金，加快预算执行进度，确保完成全年项目建设任务。紧紧抓住贯彻落实中央扩大内需的有利时机，积极做好中央争取工作，加强与国家各部委的衔接，在国家新增投资方面各部门要分渠道汇报，分层次争取，能要项目的要项目，能要政策的要政策，能要资金的要资金，争取国家更多支持。把灾后恢复重建资金与民生八大工程相关的资金整合起来，统筹考虑，并优先安排受灾地区的项目建设，做到不重、不漏，确保民生八大工程与灾后重建工作两不误、两促进。

其次，积极落实项目建设资金。各级政府要按照民生八大工程建设要求，及时调整财政支出结构，在中期和年度预算中优先安排、重点保障，确保民生八大工程建设资金落实到位。市、县政府要切实承担起筹措资金的主体责任，足额落实本级项目建设资金，特别是落实较慢的市要限期落实，尽快拨付资金，不得拖欠、截留、克扣、挪用，不得变相加重群众负担，也不得将市、县配套资金压到项目单位。同时拓宽资金投入渠道，充分发挥市场机制鼓励和引导社会力量举办民生事业，增加民生投入。对贫困地区实行政策倾斜，加大资金投入。

加快项目前期工作进度，加强项目管理和监督。第一，加快项目前期工作进度。各级各部门要采取有力措施加快项目前期工作进度，明确部门责任和工作时限，加强协调配合。进一步完善各项工作机制，优化整合前期工作环节，简化审批程序，采取一站式集中服务，设立项目“绿色通道”，提高审批环节效率。加强对市县的指导和督促，使未开工项目尽快具备启动条件，确保及时开工，提高资金效益；对列入计划、投资尚未下达的民生项目，要加强沟通，积极争取到尽早下达；对已经规划好但还未审批的项目，这时候就要抓紧催促争取早日审批完结。对已经审批却未开工的项目则尽快完善开工条件，责任到人，落实解决各项任务，完善项目建设条件，争取早日开工建设。

第二，加强项目管理。以项目为抓手，创新工作机制，加大工作力度，狠抓工作落实。在项目计划下达后，严格按项目运作程序组织实施，规范项目管理，严格执行基本建设程序，务必坚持“四制”管理，即“项目法人责任制、招投标制、监理制、合同制”，切实提高项目建设质量；加强项目资金管理，设立专户，专款专用，确保所到位资金的安全性；加强对所到位的资金的合理科学节约使用，不得挪用，不得转移、不得扣留，若有调整则严格按照审批程序，坚决杜绝项目随意改变。

第三，加强对实施项目的监管力度。加强对所有实施的项目进行全方位、全时段的监督与管理，建立健全一整套的、行之有效的监督制约机制。在整个项目的实施进行过程中都要规范程序，严格执行项目责任制、招标与投标要规范合理科学，杜绝漏洞，加强合同管理制和工程监理制。加强对工程建设质量和资金安全的监管，组织开展对项目建设的稽察、审计和监督，一定要保证工程建设的进度安排有计划、保证工程的质量和工程使用资金的安全。建立起工程实施整个过程的监督机制，采取专项检查、重点稽察、定期抽查、突击检查、群众有反映或被举报的项目必查相结合的办法，对项目进展、工程质量和资金使用情况进行检查，严把资金投向关、使用效益关，确保资金高效安全运行、各类项目顺利推进。

强化目标责任考核，创新激励约束机制。首先，建立健全目标责任考核机制。省、市、县（区）三级将民生八大工程纳入目标责任考核，排定项目建设推进时间表，召开专项推进工作会议，建立动态跟踪检查督促通报制度，每月通报项目建设进度和资金落实情况，并在媒体上公布，接受社会各界和群众的监督，特别是可以通过网络平台的渠道，建立民生工程的网络“问计于民”长效管理机制。各市、各部门每月要向省民生八大工程项目办公室和资金办公室上报上月建设项目实施进度。市、县要根据项目具体情况，不定期组织召开专项推进工作会议，协调解决项目推进中的重大问题。

其次，建立创新激励约束机制。对在加快推进项目建设中业绩突出、成效显著的地区和行业，在年度项目计划安排、资金分配、土地指标、建材供应等方面予以倾斜，在项目和资金安排上予以优先保障。对项目建设推动不力，在项目审批、核准、备案过程中无故延迟、侵占、截留、挪用项目建设资金等阻碍项目建设的行为，依法依纪从严处理。对于质量不合格的项目，要追究有关单位和负责人的责任。

最后，严格落实项目建设责任制。加强各级、各单位、各部门的检查、考核，建立目标考核制、建立工程项目责任终身负责制、建立奖励与惩罚制度、鼓励新闻媒体监督、定期通报项目进度。保证各项目按时保质保量完成，使百姓最关注、社会最迫切、影响面最大、经济社会关联度最高的民生工程普惠三秦大地，让老百姓得到真正的看得见摸得着的实惠。

（作者分别为陕西广播电视大学组织宣教处长、经济学副教授，陕西省社会科学院副研究员；本文系2009年度陕西省哲学社会科学规划课题“陕西实施改善民生八大工程的跟踪研究与成效研究”的研究成果，项目编号：09H001）

责编/许国荣（实习）