我国环境公益诉讼程序规则的立法完善

【摘要】从各国实践经验来看，环境公益诉讼制度对于保护公共环境和公民环境权益起着重要的作用。近年来，我国在环境公益诉讼领域也开始进行尝试，其中颇有一些有益的探索，但建立环境公益诉讼制度还存在一系列障碍。文章重点围绕原告资格、举证责任、费用承担、诉讼时效等方面，具体探讨环境公益诉讼规则的立法完善。

【关键词】公益诉讼 程序规则 证据规则

环境公益诉讼制度有效地推进了公民环境权利的实现和公共环境资源的保护，这是众多已经建立环境公益诉讼制度国家通过本国司法实践验证的结论。通过环境公益诉讼，包括普通公民个人、法人、社会组织、团体在内的社会公众，在自身环境权利或环境资源受到或可能受到污染和破坏的情形下，有权利针对有关侵权责任主体向法院提起民事或行政诉讼，从而维护环境公共利益不受损害。

我国环境公益诉讼制度存在的缺陷

近年来，我国在环境公益诉讼领域也开始进行尝试，其中颇有一些有益的探索。例如，贵阳市中级法院设立了环境保护审判庭；无锡市中级法院和市检察院联合发布了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，这是我国首个关于环境公益诉讼制度的地方规定，其中引入了很多具有创新性的程序设计。但同时，我们也不得不看到，我国在建立环境公益诉讼制度中还存在一系列障碍。

过于狭窄的原告资格不利于启动诉讼。环境权的起诉主体范围过窄是困扰我国环境公益诉讼制度的主要因素之一。现行民事诉讼法第一百零八条将原告资格限定为：“与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”；行政诉讼法第二条规定：“认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益”的公民、法人或其他组织，方有权依照本法向人民法院提起诉讼。依照上述规定，我国环境公益诉讼制度排除了为他人或组织的利益，或公共利益提起诉讼的可能性。

传统举证规则不适用于环境公益诉讼。传统诉讼举证原则是“谁主张，谁举证”，而环境公益诉讼的原告很难按照该举证责任分担方式承担有效的举证。原告举证能力主要受到以下几个原因的限制：一是环境损害的因素是复杂的，损害表现常常是潜伏的，原告方作为权利主体，无法有效地证明损害行为与结果之间具有法律上所要求的因果关系；二是由于受害人缺乏收集证据的技术手段，无法有力地证明损害的确已发生，即便证明有相应的污染出现，也很难证明确已侵害了自己的环境权；三是由于环境保护的专业性，一般人难以证明某种污染必然、或可能造成某种危害（包括潜在的损害风险）。环境侵权纠纷需要科学知识和大规模的科学调查，不适宜规定为普通公众的举证义务。

诉讼费用的承担方式不利于环境公益诉讼的发展。2007年国务院发布的《诉讼费交纳办法》第四十五条和第四十六条规定了诉讼费的减免情况，但是公益诉讼类的案件却没有被收入其中。另外，《诉讼费交纳办法》和其他现行的其他法律规范都没有对环境公益诉讼律师费由败诉方承担的明确规定，也没有涉及律师代理此类案件的收费标准问题。这对标的额较大的环境公益诉讼案件的起诉，以及提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说，都是不利的。

传统诉讼时效的规定不能适用于环境权利的救济。众所周知，环境污染和破坏因为潜伏性、间接性、复合性等限制，很难在诉讼之时举证证明损害行为与危害事实之间的因果关系。同时，由于专业性、技术性等因素的限制，环境损害结果很难在短时间内做到精确的计算和认定。虽然我国目前环境保护法中已经考虑到环境损害的特点，特意将因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间延长为三年，时效从当事人知道或者应该知道受污染损害时起算。但是由于环境污染所涉及的问题广泛而复杂，这种诉讼时效的简单延展可能并不足以有针对性地解决环境公益诉讼中举证的问题。

国外成功立法对我国的启示

很多数国家在宪法上规定了公民的环境权，为环境公益诉讼的存在提供了法律基础。英美国家在复兴古罗马公益诉讼法律传统的基础上大胆地突破了传统诉权理论的桎梏，拓宽了原告的资格限制；扩大了“损害”的范围，从传统诉讼中的经济或物质的损害扩大到了“美学、自然保护和娱乐价值”的降低或丧失；“损害”不再做程度的要求，只要有损害即可起诉，甚至只是一种损害的危险。我国环境公益诉讼制度的设立，可以参考美国环境公益诉讼史上的经典案例Storm King案中所体现出的立法精神，其对该制度的运行和完善也有很好的启示。

另外，世界上为数不少的国家已经建立了环境公益诉讼制度，该制度的有效运行在预防和救济对公共利益包括生态环境的损害方面，取得了比较理想的效果。在美国、欧盟、日本等发达国家和地区，对环境公益诉讼的理论研究和实践活动都已蓬勃发展，他们从环境权基本理论、公共信托理论等多方面为环境公益诉讼制度的理论支持和实践运作都进行了有益的尝试，在司法实践中也出现了很多具有参考价值的典型案例，并在此基础上逐渐形成了各具特色的环境公益诉讼形式。例如美国的公民诉讼、德国的团体诉讼、日本的公害审判环境保护诉讼等，都对我国的立法具有参考、借鉴价值。

完善我国环境公益诉讼制度立法的建议

适当扩大原告资格的范围。环境公益诉讼制度中确定起诉主体资格时，应当考虑三方面的因素：首先，原告资格的确定应当能够充分发挥社会公众的主观能动性，参与环境公益诉讼制度，真正实现并促进该制度在环保领域的巨大作用；其次，便于司法机关及时发现违法行为；再次，要平衡各方诉讼参与人的诉讼负担。

任何一类主体单独承担环境公益诉讼原告资格都受到一定的限制，都不能有效地推进环境公益诉讼制度的健康发展。因而我们不应当过多地纠结于谁是适格原告，因为在该诉讼制度中，原告的价值就在于对环境侵害行为及时启动有效的司法救济程序。而该诉讼制度一旦启动，应当由全社会的积极动员，以实现及时防范、治理环境侵权行为，不仅要救济权益损害，更要防止环境侵权严重后果的出现。具体的制度设计可以是：由公民个人及时向有关的环保团体（可以是非政府环保组织）投诉；由接到投诉的组织或团体代表公众启动有效的环境侵害纠纷解决机制，首先适用调解协商等低成本的解决方式。在这类调解过程中，可以允许、也鼓励环保行政主管部门居中介入协商、调解过程，通过行政监管权力的运用，对确属侵权的违法行为做出行政处理。若行政方式不能有效救济环境权益，受委托的团体可以协助公民或自己直接作为环境公益诉讼的原告，代表公众提起环境公益诉讼。我们也应看到，目前我国环保组织尚处于萌芽成长阶段，尤其是民间环保组织更是势单力薄。通过立法赋予民间社会团体环境公益诉讼的起诉权，是我国发展环境公益诉讼制度的必然选择。只有认可此类组织、团体能够接受有环境利益受损人的委托，行使环境公益诉讼的起诉权，才能取得良好的社会效果，无论是推动环境保护，还是促进民间环保组织的发展壮大，都是多有裨益的。

有限制地适用举证责任倒置。证明污染和破坏的存在以必要的技术手段为支撑，其间因果关系的认定更需要以高科技知识为基础。这对于普通公民是很困难的，甚至是不可能的。环境侵权案件的特殊性、专业性都决定了，环境公益诉讼制度的举证责任的分配应当采取举证责任倒置或部分倒置。当然，不同主体担当原告，所应承担的证明责任也不应当完全相同。依照我国司法实践现有的尝试，检察机关、环境事务主管行政机关和普通公民、社会团体都可以担当公益诉讼的原告。而这三类主体在诉讼能力和举证能力上存在着较大的差距。普通公民或社会团体作为原告时，适宜适用举证责任倒置；国家公诉机关和法律监督机关自身拥有较为专业的工作人员，同时还拥有丰富的诉讼资源，其举证能力较强，因此不适于适用举证责任倒置。

应减轻原告环境公益诉讼的费用承担。环境公益诉讼的发展前提是鼓励“任何人”向法院起诉。而按照目前的诉讼费用交纳规则，原告首先必须负担较高的诉讼成本。社会公众，特别是环境权益的受害者作为弱势群体，没有获得赔偿之前就支付律师费等相关费用，诉讼成本的提高必然增加公众启动司法救济的选择，导致降低对环境的受害者和公众诉讼的积极性。从长远来看，将导致公众对公共环境利益的冷漠，其结果是放任环境侵权行为的延续。环境公益诉讼立法的建立，也就没有了社会意义，失去了公益诉讼的目的。因此适宜应在立法中明确界定，对原告减少诉讼费用，以确保环境公益诉讼的本原目的，体现社会正义。

相应延长诉讼时效。权利人在法定期限内启动司法救济程序是诉讼时效的本质，因而诉讼时效属于消灭时效。超过限制，相关当事人将失去请求法院保护其利益的请求权。程序法的行动限制具有十分重要的意义，它有利于人民法院来解决争端，并提高工作效率；保护当事人的合法权利和其他诉讼参与利益；帮助确保协调的诉讼法律关系的主体之间的行为，以确保诉讼的顺利进行。笔者认为，提供一个较长的时效期限可以更合理且有效地保护受害人的合法权益。建议延长诉讼时效，根据不同类型的环境损害的特点，从而给社会公众一种更全面的保护环境公益的可能性。

（作者单位：中国石油大学（华东）；本文系中国石油大学（华东）自主创新项目“我国环境公益诉讼制度实证研究”阶段性成果）

责编/ 许国荣（实习）