关于进一步完善我国公务员聘任制的对策建议

【摘要】公务员聘任制的实施对改变公务员的官本位意识、提高责任意识和公共管理水平起到了促进作用，但从各地试点的实际情况看，其还存在着诸多亟待解决的问题，反应出在聘任制制度设计中还存在不足。因此，公务员聘任制的进一步发展还应完善相关立法，加强配套制度的建设。

【关键词】公务员 聘任制 公务员法

根据2006年1月1日开始实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），公务员聘任制是指：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，按照平等自愿、协商一致的原则，对专业性较强的职务，与应聘人员签订一定期限的聘任合同，确定双方权利义务的一种公务员任用制度。”公务员聘任制，实施的目的是使公务员真正成为一种人力资源，将公务员由原来的靠身份管理转化为灵活的靠绩效评估进行管理，促使公务员提供高效的公共服务。但从各地实践来看，公务员聘任制还存在诸多问题，还需进一步完善。

我国聘任制产生的原因及发展阶段

我国公务员聘任制产生的原因分析。一是市场经济的发展与传统公务员制度的弊端。随着我国市场经济的发展，政府管理理念与运作方式不断创新，而传统公务员制度的新陈代谢机制不畅、官僚主义严重、人浮于事不能适应市场机制的要求，为我国公务员聘任制的改革提出了现实要求①。

二是西方国家政府雇员的实践，为我国公务员聘任制提供了蓝本。在信息化、全球化和政府活动日益复杂化的新形势下，西方各国都实行了合同制雇员，许多国家的政府根据政府工作中遇到的特殊情况，大量聘用临时人员。西方国家雇员制度的普遍推广，为我国公务员聘任制的改革提供了思路。

三是20世80年代西方国家兴起的新公共管理、新公共服务、委托—代理等理论，经过几十年的发展逐渐成熟。这些新的思想所提倡的引入市场机制、树立公共服务的精神等理念，经过中西思想的交流，逐渐为我国政府认同，为我国公务员聘任制提供了理论基础。

我国聘任制公务员的发展阶段。从2002年吉林省率先实施政府雇员制开始，我国公务员聘任制主要经过了以下几个阶段：

第一阶段是基本界定公务员聘任制。2006年开始实施的《公务员法》对聘任制公务员的适用范围、聘用方式、管理方式以及纠纷解决机制等进行了原则性规定，奠定了公务员聘任制的法律基础。《公务员法》的一个突出的亮点就是增加了“职位聘任”的规定，使得公务员聘任制具有了明确的法律地位。

第二个阶段是试点阶段。在《公务员法》实施一年后，原国家人事部决定在浦东和深圳试点公务员聘任制，通过试点总结经验。在总结试点经验的基础上，2011年1月28日，中共中央组织部与人力资源社会保障部联合发布《聘任制公务员管理试点办法》，将《公务员法》中对公务员聘任制的一般法律规定进一步细化为具有可操作性的细则，进一步扩大了试点的范围，在实践中使公务员聘任制度不断完善。

2007年深圳率先实行公务员聘任制，此后全国许多省市也开始推行公务员聘任制的试点工作。比如，2012年3月，江苏省制定《江苏省聘任制公务员管理试点办法》（试行）；上海2010年招聘5个聘任制公务员职位，皆是金融类专业性较强岗位；北京于2012年3月初步计划在交通部门和科委专业性较强岗位进行聘任制公务员试点；辽宁沈阳市沈北新区2013年面向社会公开招聘5名聘任制公务员，目前正在进一步研讨聘任制公务员的试点方案；重庆2012年在两江新区试点公务员聘任制，2013年继续扩大试点范围；此外，山西、广西、福建、山东、甘肃、河南、四川、云南等省也进行了试点公务员聘任制度。

从各地实施公务员聘任制的实际情况看，公务员聘任制对于改变公务员的官僚主义作风、提高服务意识和行政管理水平起到了促进作用，但同时也存在诸多问题，下面结合《公务员法》的规定，对这些问题进行简要分析②。

公务员聘任制现实中存在的问题及制度原因分析

职位描述不具体，“鲶鱼效应”不明显。政府之所以试行公务员聘任制就是试图通过聘任制这只“鲶鱼”，去改变公务员队伍没有生机和活力的现状。从理论上说，在公务员群体中试行聘任制，可以强化公务员的工作效率，打破“铁饭碗意识”，更好地为民众服务。继而，也可以由此建构起能上能下、能进能出的公务员良性用人体系。

但从各地试点的实际情况看，公众期待的“鲶鱼效应”并不明显，人才的引进也无法对传统的公务员制度形成冲击，依然是两套管理体制。公务员聘任制更像是对传统公务员制度的一种补充，不但没能实现创始所设定的良好目标，而且本该由传统公务员做的事理所当然地推到聘任制公务员手中③。出现上述情况的主要制度原因在于《公务员法》规定，可以对以下这些职位实行聘任：一是专业性较强的职位，如财会、金融、信息技术、法律等职位。二是辅助性质的职位，如文秘、书记员、文件分发、资料管理、数据录入等职位。但《公务员法》没有对专业性强的职位和辅助性的职位具体包括哪些做出明确说明，因此，行政部门或许会对低层次的辅助性职位需求不太多，而对部门急缺的专业性人才比较青睐，因此没有实现创始所设定的激励作用。

职业发展无保障，与传统公务员的矛盾凸显。聘任制公务员与传统公务员的矛盾集中于两点：首先是公平性无法保障的问题。相同或相似的工作岗位，传统公务员和聘任制公务员，在同工同酬以及未来升迁竞争中都存在不平等的问题，这给聘任制公务员带来心理上的不稳定及不平衡感。其次，聘任制公务员可能会因为“临时”而缺乏献身精神，甚至会丧失道德准则和职业操守，产生行政行为的短期性。

以上矛盾产生的具体制度上的原因主要有，首先，《公务员法》没有明确规定协议工资及福利保险待遇如何确定。聘任制公务员在工资及保险福利方面不执行现有公务员的有关规定而且目前中央公务员主管部门尚未出台有关聘任制公务员工资保险福利方面的规定，因此，具体实施中都是由地方政府参照市场同类单位人员的薪酬水平，并兼顾政府机关的实际情况规定的，各地差异较大。其次，没有明确的职业晋升序列和职业发展模式，容易使聘任制公务员产生“二等公民”的思想。

公务员聘任制未来可能会在行政执法类公务员中广泛实施，但这类公务员既承担大量一线执法任务，又没有有效的激励机制，实施聘任制便很难具有吸引力。

合同管理易被滥用，容易滋生新的腐败问题。聘任制公务员主要靠合同进行管理，但是各地在具体实施中却存在较大的差异。首先，在招聘方式、合同期限及合同如何解除等方面都不一致。这种情况的主要原因是《公务员法》规定，聘任制公务员可以采用公开招聘或直接选聘的方式。但是究竟什么情况采用公开招聘或者什么情况采用选聘的方式，《公务员法》规定得较为模糊，弹性较大。其次，没有规定聘任合同的期限、在什么情况下可以变更及如何解除等。因此在聘任制公务员的报名、资格审查、考试测评、考察、体检、公示、审批、办理聘任等环节都应进一步细化，否则程序上的疏漏将不能排除蕴含一定权力操控空间，这都可能在实践中滋生新的腐败问题。因此必须进行严格细致的制度设计，增强操作过程的公开透明性，以排除公务员聘任制中出现新的腐败问题。

考核与退出机制不完善，无法解决终身制的问题。从各地试点情况来看，有些地区聘任制公务员还未到期，有些到期的没有被解聘。例如深圳市，六年来，还没有出现被解聘的聘任制公务员。根据《公务员法》的规定，聘任制公务员考核不合格的不再续聘，并取消公务员资格。这就要求聘任制建立科学的考核机制，从而使聘任制公务员能进能出，由“铁饭碗”变为“瓷饭碗”，否则，考核形同虚设，聘任合同也无异于无限期劳动合同了。

这种情况的主要制度原因是《公务员法》在公务员考核方面的规定还不完善。如在考核内容上，主要是德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。这些方面过于模糊，很难量化，在考核程序上，都是本单位的领导、同事，而没有将公务员的服务对象纳入考评体系，忽视了民意，公务员考核基本上流于形式。《公务员法》规定，公务员的考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职，现实中考核结果大部分集中于称职和基本称职，优秀和不称职的较少而且还存在着轮流坐庄的问题。总之，如果没有严格的考核制度，聘任制也将失去价值。同样在退出机制方面，《公务员法》对退出机制的规定也需要进一步细化，如果没有明确而完善的退出机制，聘任制同样也解决不了公务员的终身制问题，而完善公务员的退出机制，建立灵活的用人机制，也是公务员聘任制改革的意义所在。

人事仲裁制度不健全，个人权利无法保障。现实中当聘任制公务员受到不公正待遇时，个人权利保障薄弱，原因是《公务员法》对聘任制公务员的人事仲裁都是很不具体的原则性规定。例如人事仲裁委员会是根据需求临时设立还是常设机关；如果是常设机关，那么应该在哪一级政府设置；如果对仲裁结果不满意，应该向哪一级法院提起诉讼，这些在《公务员法》都没有明确的规定。此外，聘任制公务员的司法救济方面存在两个问题：一是当聘任制公务员受到不公正待遇诉讼到法院后，法院没有做出公平公正判决可以依据的法律文件。二是因聘任合同的履行发生争议而提起诉讼的从实际情况看既可能是公务员，也可能是用人机关，但现行行政诉讼法规定被告只能是行政主体一方。此外，聘任合同的司法救济方面，对司法救济的审查范围、举证责任、证明标准等方面还存在很多不足。

完善我国公务员聘任制的对策

培育正确的价值导向。价值观是行动的先导，培养正确的价值观在一定程度上也决定着聘任制的成败。首先，提高公务员的职业化价值观。通过职业生涯教育，使公务员认识到聘任制公务员和委任制、选任制公务员是平等的，不再把公务员和终身制联系在一起，而是像其他职业一样，可以自由选择。同时培养公务员的效率观念，树立公务员只争朝夕的精神，提高工作效率，增强为公众服务的信念。其次，提高政府尊重个人权利的价值观。政府按照合约规定而不是遵循长官意志对公务员进行管理。当公务员的权利受到侵害时，能够在救济制度中予以补偿。这样有利于克服聘任制公务员行为的短期性，使聘任制公务员与委任制、选任制公务员和谐相处，形成和谐的工作氛围。

加强公务员聘任制的立法。第一，对聘任制的职位使用范围进行具体描述，即对《公务员法》规定的专业性较强和辅助性职位进行具体描述，为每一个层级的公共系统规定好聘任制在总体编制中的职数，使聘任制公务员和传统公务员达到合理的比例④。

第二，在聘任制方式上，不仅要将考试流程具体化、标准化，加强信息公开，最重要的是在选聘过程中建立一个独立的机构，将行政机关的人事决定权交由没有利害关系的第三方行使。同时引入民主程序，加强对聘任制公务员进入环节的监督。

第三，建立完善的“人事争议仲裁制度”。首先，加强人事争议仲裁制度法制化建设。一方面在立法上确定人事争议仲裁制度的法律地位。另一方面，加强人事争议仲裁制度内容的可操作性。在人事争议仲裁的主体、程序和救济方面进一步细化。其次，设立相对独立的无利害关系的人事争议仲裁机构。这个机构应由聘任制公务员代表、用人机构代表、公务员主管部门代表、法律专家及民意代表组成。再次，加强人事争议仲裁制度的执行力度。一是通过培训、典型案例分析和专家会诊等方式提高仲裁人员的办案水平和能力。二加强对人事争议仲裁的监督。通过信息公开，人事争议仲裁在办案前、办案中和办案后进行全程的监督，并加强责任的追究。三应采用现代化的办案手段与方法。例如可以利用先进的网络技术，受理仲裁申请、限时要求当事人提交证据、在网上公告开庭时间等。

完善相关配套制度。第一，在晋升渠道上，应将公务员分类改革和聘任制改革同步推进，所有公务员被分为综合管理类、行政执法类和专业技术类三个类别，以激励和实现各类公务员在各自的类别里有上升通道，而不必都去挤为官的独木桥。同时应把聘任制公务员与传统公务员放到一个序列中，使“鲶鱼效应”真正发挥实效。

第二，在公务员的工资福利保险方面，聘任制公务员在工资方面应稍高于普通公务员，这样才能更好激发聘任制公务员的工作激情⑤。同时注意，公务员的工资毕竟是也是由公共财政负担，高薪聘任公务员虽然有利于吸引人才，但也要合理确定薪资标准，以防加重财政负担，可以考虑引入职业市场的激励机制，形成由政府、公务员与市场共同承担工资的格局。在社保方面，深圳市推行的“养老保险+职业年金”的模式，就是很好的尝试，即个人和财政每月按一定比例缴纳社会养老保险，市政府按一定比例为其缴纳职业年金，年金与其奖惩挂钩，退休时可一次性取出，但是如果公务员违法违纪则会被收回。这种“养老保险+职业年金”的做法既有利于社会公平，也能使普通公务员和聘任制公务员的退休待遇持平，有利于吸引更多优秀人才投身于聘任制公务员。

第三，应进一步完善公务员考核和退出机制的建设。考核方案应该设计得更细致，尽量制定可以量化的指标体系，同时构建多元化的评估主体，由专家学者、政府人事部门、所在单位及公众组成，多方听取意见，搞好调查研究，使考核结果客观准确。在考核方式上，应采取有效措施，大力推进平时考核工作，健全平时考核制度，在指标设计、数据采集和考核结果的应用上下功夫，努力提高考核的科学化水平，使考核真正发挥实效⑥。

总之，公务员聘任制改革是一项系统工程，不可能一蹴而就。稳步推行公务员聘任制度改革，需要在稳定中追求弹性，在法制原则下不同地区区别对待。同时，公务员聘任制的发展有赖于整个社会文明程度的提高，有赖于相关立法及相应配套制度的完善。

【作者为河北大学政法学院讲师、河北大学思想政治教育专业博士研究生】

【注释】

①②周建国，刘茜：“建立与完善公务员职位聘任制—基于深圳实践的理论思考”，《人大复印资料》，2013年第1期。

③姬养洲：“政府雇员制与公务员聘任制的交锋”，《人力资源》，2008年第19期。

④孔礼祥：“对完善中国公务员聘任制途径的探讨”，《湖北函授大学学报》，2012年第4期。

⑤苏礼和：“公务员聘任制面临的困境及其对策分析”，《西南交通大学学报》，2009年第10期。

⑥唐晓阳，陈家刚：“广东试行公务员聘任制的经验与问题”，《广东行政学院学报》，2012年第10期。

责编/张晓