从巴纳德权威理论出发看政府权威的建立

【摘要】切斯特·巴纳德是西方现代管理理论中社会系统学派的创始人，其深入研究了经理人员的权威问题，提出了全新的“权威”概念。党的十八大明确提出加快转变政府职能、深化行政体制改革的重大决策，重新回顾和深入思考巴纳德的权威理论，对当今我国政府职能转变、建设服务型政府具有较强的现实性、针对性和指导性。

【关键词】巴纳德 权威理论 政府权威

切斯特·巴纳德（Chester Barnard，1886～1961）是西方现代管理理论中社会系统学派的创始人。有人指出，巴纳德对现代管理学的贡献与法约尔和泰勒对古典管理学的贡献同等重要。巴纳德为现代管理学做出了卓越贡献，对经理职能的理论进行深入研究，提出全新的“权威”概念，强调一个组织的“权威”来自于下级。这种自下而上的权威观，与传统自上而下的权威观形成鲜明对比，在管理学领域中产生重大影响。当前，党的十八大明确提出加快转变政府职能、深化行政体制改革，重新回顾和深入思考巴纳德的权威理论，对我国政府转变职能、建设服务型政府具有较强的现实性、针对性和指导性。

“上下契合”是政府权威产生的条件

巴纳德的“权威”是指“正式组织中信息交流（命令）的一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或者‘成员’支配自己所贡献的行为，即支配或决定什么是要对组织做的事，什么是不对组织做的事”。他的权威理论的核心就在于权威的产生并不单纯取决于命令的发布者，而是来自于下级、来自于命令的接受者，只有命令的接受者认同了命令发布者的指令性信息，命令的发布者才真正产生了权威，是一种自下而上产生的权威。同时，这种权威的受众体并不仅仅局限于组织内部的管理者和员工，通过媒体或其他渠道，还会拓展到组织外部，即更广泛的市场和社会公众也会成为一个组织权威的受众体。

对于行政管理的主体—政府而言，其权威的产生主要来自它的受众体，来自政府行政人员和公众对其行政行为的认同。因此，政府在做出具体行政行为和抽象行政行为时，都应从受众者—行政人员和公众的角度，“自下而上”地思考如何建立权威，如何制定政策。构建政府权威不能只单纯地从构建政府公信力、塑造政府形象等方面考虑，而应该更多地从受众者的角度思考。所以，政府要建立自己的权威，塑造有效力的、广大人民拥护的行政组织，就应该不断接近权威受众体，使自身形象不断接近公众心目中的政府，而不是自身所定义的政府。只有当政府形象、政府行为与受众体的预期相一致或基本吻合时，政府的行政行为才能为受众体所接收，才能达到真正的“上下契合”，才会产生名副其实的政府权威。

政府形象是政府权威产生的基础

巴纳德强调的“权威”是一种民主型的权威，来源于公众。这种权威论的一个重要特点就是组织中权威的建立要靠组织中领导个人的权力和威信，而不是靠某个人的职位。这就对政府中担任领导职务的个人提出了明确要求。政府领导者的形象好坏成为公众衡量政府行为的尺子，如果一个政府的领导者形象严重脱离了群众，那么一定会损害到政府的权威。

从权威理论出发审视政府权威，首先，处理好职位权力与树立自身权威之间的关系，是政府领导者建立权威的前提。作为政府中的领导者，在对待职位权力和领导权威的关系上，应该把注意力转移到运用领导权威上来。对于任何一个领导者而言，建立权威的基础是职位上的权力，但有了权力并不等于拥有了权威，只有权力没有权威，领导将很难发挥作用。政府的权力都是人民赋予的，政府的权威也必然来自于人民并植根于人民的，政府领导者的一切行政行为都应该以广大人民为中心和归宿。因此，政府领导者要坚持以人为本，处理好职位上的权力与树立自身权威之间的关系，要通过各种渠道充分了解组织内部行政人员的组织意愿和广大民众的自身诉求，由职位权力转为领导权威，由单向灌输的权威转向58ab915ae49dadbf05e8b9f2666bd86b自觉养成的权威。其次，培育政府领导者的影响力，是政府领导者建立权威的充分条件。政府领导者的影响力，是一种能够激励他人心甘情愿地完成行政目标的能力，包括权力影响力和非权力影响力两个方面。由于政府领导者在政府中所处的职位，在法律上规定了政府领导者的权力。因此，政府领导者的权力影响力具有法定性和不可抗拒性，而被领导者所表现出的行为大多是被动和服从的。政府领导者的非权力影响力主要来自于其自身的特质，并不具有强制性。被领导者因受领导者身上的某一特质所吸引，主动自愿地接受其领导，领导者的权威将会自然而然地产生。因此，政府领导者要重视自身的影响力，注意提高自身修养和素质，在行政管理活动中充分发挥示范作用，以优秀的个人特质赢得被领导者对其行为的认同和支持。最后，提升政府领导者的人际交往能力，是建立政府领导者权威的重要条件。无论是处于行政组织内部或是组织外部，作为政府领导者，都要处理好与被领导者间的关系。政府领导者与被领导者都应该拥有一致的行政目标。在行政组织内部，政府领导者既要关注组织的发展目标，也要关注行政成员个人的发展与进步，要深入了解、掌握行政人员的心理预期；在行政组织外部，政府领导者还要关注公众的需求，充分了解和准确掌握公众的期待和要求，以适时调整政府的工作目标。通过建立起领导者的权威，进而促进政府权威的建立。

公众参与是政府权威产生的根本

巴纳德权威理论一个重要意义在于强调重视和倾听来自于组织中下级的意见，充分吸纳组织成员参与到组织决策中来。对于一个政府和政府的行政领导而言，同样需要倾听行政人员以及公众的意见和建议。一个有权威的政府，满足公众的需求和愿望应该是其治理方式的出发点和落脚点。

从公共政策制定的角度看，主体是由官方和非官方两个部分组成的，公众是非官方的政策制定主体之一。所以，在制定公共政策时，要使公众积极参与到政策的制定中来，认真听取其意见和建议，在公共政策中充分反映其意愿和诉求。当公众感到政府推行的某项公共政策负载了他们自身的利益诉求时，他们就会把这项政策作为自己的一项社会责任和义务去执行。只有公众在真正了解了某项政策本质的基础上，才能对政策产生认同感，政策也才具备了执行的基础，政府才可能具有一定的权威。

当前，我国各级政府制定的很多公共政策，特别是制定的一些重大政策是符合经济社会发展需要的，符合广大人民意愿的，得到了人民的普遍认可，解决了很多经济社会发展中的重大问题。但也有一些地方政府在制定政策时没有充分听取人民的意见和建议，没有充分考虑人民的利益需求，制定的政策脱离了实际，脱离了人民的意愿，所以难以得到人民的拥挤，导致政府缺乏权威。十八大提出的转变政府职能的目标就是要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。从本质上说，服务型政府是一个能够及时、有效回应广大人民公共利益需求的政府，是一个能够得到广大人民接受与认可的、有权威的政府。所以，政府要建立起权威，必须要建立起完善的公共利益表达和吸纳机制，有效听取民意并将之转换为政府的科学决策，从而使政府提供的公共服务与公众的公共利益需求相一致。

信息交流是政府权威产生的支撑

巴纳德权威理论一个重要因素就是受众者命令接受者要充分了解。对于政府而言，要获得民众对其行为的认同，建立起政府权威，一个重要前提就是要让公众充分获取政府行为的相关完备信息。第一，建立政府信息公开机制，使政府的行为处于公众的监督之下。了解和知悉政府的重要事务，以及社会上当前发生的与公众权利和利益密切相关的重大事件。通过政府行政行为的公开化，政府行政过程的开放化，逐步实现政府管理活动过程中的信息流通，可以使公众充分、及时地了解政府行为的相关信息，加强政府与公众间的良好沟通与互动，从而提高政府的透明化程度以及对公众诉求的回应率，增进政府与公众间的互信，促进政府权威的形成。第二，健全和完善公众知情权制度，确保公众的愿望和意志能够落到实处。尝试将听证会、政府网站论坛、政府微博等公众政治参与、表达利益诉求的载体制度化、规范化，通过这些机制建设，使公众理性合法表达利益诉求，同时也保证政府在制定政策及政策执行中，能够与公众进行充分互动，最大限度获知公众之所需，进而不断调整政府目标的制定，实现各方面利益的平衡，推动社会和谐。第三，要拓宽民间信息采集渠道，加强社会信息网络建设。充分发挥民间信息机构的功能，探索创新信息采集渠道、信息交流平台，形成规范有序的，多方位、多层次的信息交流网络。比如建立专门的信息收集机构、民办的调研公司等。第四，建立信息的双向沟通机制。一个有权威的政府，要建立起完备的双向信息交流体系，不仅确保信息自上而下地发出，而且还会自下而上地反馈回来，以便及时调整行政行为。同时，还要建立健全专门的政策反馈部门，主要负责调查了解公民的需求，以及对现行政策的意见和建议，搜集和梳理这些信息后，及时反馈至政策的决策层。第五，要确保信息准确无误地传递给受众体。作为承担政府信息传递的工作人员，要清楚信息的内涵，确保信息准确；要清晰表达信息的内容，将掌握的信息最大限度地提供给公众；要选择恰当有效的信息传播渠道，在第一时间将政府的信息准确、全面地提供给公众；要对政府信息把关者严加管理，避免其利用职务之便在信息传递过程中，出现欺上瞒下的行为；要关注信息接受者对信息的反应，及时修正信息在传递过程中出现的偏差，以便信息的接受者能够准确地理解和掌握信息。

（作者为吉林大学行政学院行政管理博士研究生）

责编/张晓