论我国住房保障制度的历史脉络

【摘要】现时的住房保障是指政府为满足或改善城市居民的居住条件而实施的行政活动。纵观古今，不论是政府治理的客观技术，还是作为行政对象的居住现实，住房保障制度各要素均能在古代中国或近代中国的情境中找到制度渊源，而这些古典脉络亦可以为现代制度提供理论补给。

【关键词】住房保障制度 历史脉络 救济 福利

近年来，中央以民生为执政导向，住房保障制度已成为当下的时政热点，现阶段的理论研究大多以政策话语为导向，极易沦为一种政策的论证工具，而且只能证实，不得证伪，这与社会科学的研究规律是相背的。本文旨在追本溯源，梳理我国住房保障制度的历史脉络，清晰呈现我国长期形成的居住观念与社会传统，以求对健全完善现时制度有所裨益。

古代中国的土地、住宅与城市

捆绑为主、保障为辅的土地功能。自夏商周的初级国家形态起，土地作为权力的载体也被赋予主观意志，虽然人口稀少，幅员辽阔，生产力发展落后，但土地所有权在暴力征服的前提下就是高度单一的权威象征。周代的井田制将所属的农田几等分，其中的沃土归周天子所有，剩余贫地归民众，民众以耕种好“公田”作为拥有“私田”的交换条件。战国时秦商鞅变法，从法权上确立了土地私有。这是应战争需要进行开荒安民、加速经济发展的策略。从文献记载的情况看来，当时的土地权利实质上是一种负担住房保障功能、受限制的土地使用权。这种权利按照人口分配，与人身关系密切相关。

在中国历史上虽然存在过土地私有化的几个时期，但在不稳定的社会环境下，弱肉强食的不平等规则造成土地兼并加剧及贫富差距过大，给统治者的国家治理带来冲击，不论是隋唐的园宅地制，还是宋元明清的租佃制，土地的宅地制度形态此消彼长，但古代中国在中央集权的制度框架内始终牢牢控制国民生计，在充分发挥土地生产力的同时，民众的居住权利可谓夹缝求生。此外，不定的灾荒时期所实施的“有居”、“得归”等安居政策也仅在于防止大规模的流民造成社会动荡。

鳏寡孤独废疾者皆有所养。中国历史上的各朝各代由于土地资源丰富的缘故，个人自己一番劳作便可在土地上解决居住问题，除非成为“鳏寡孤独废疾”这类社会弱势群体，否则国家不会顾及其居住问题。大约在唐代以后，土地私有化加剧以及人口的膨胀导致政府无法保障每个人都拥有宅地，于是出现了“长安大，居不易”的情况。当然，统治者在闲暇之余也会解决一些事关老百姓的民生问题，但这种解决仅仅是指若干种救济政策，尚不能达到一种社会保障制度的层次。

唐代至北宋期间主要在寺院中开办福田院，就是由国家和民间共同资助供老疾孤独之人医疗、饮食、居住的综合性救助机构。北宋时期仅京城开封就设了四家福田院，每家福田院有住房百余间，逃荒入京的流民、赤贫破家的市民、无人奉养的老人都有机会在里面免费居住。南宋徽宗崇宁年间，出现了分工更为明确的居养院，这应该是史料上最早记载的专门住房保障机构，主要收养无亲属供养的孤寡老人。明代时朱元璋曾多次下旨，要求地方官员在城市周边建设平民住宅供无居所的难民容身。

现在看来，这类救济措施的立意是值得肯定的，但由于受众太广或者经济所限，古时各地救济机构的物质条件往往天差地别，而且救济标准基本上依赖于官员的判断，随意性较大。

城市发展与居住功能。大约在商周开始，统治者的所在地会建设行政中心以及相应的服务设施，同时将庙宇置于城市空间的中心。中国的权力和神圣可以互相切换—皇帝居住的地方也就是神圣的地方。①基于这种标准，出现了聚落功能的分化，也可以认为是对城市概念的进一步精确。为了保卫这些统治中枢，都城展开了普遍的规模扩大工程，城墙包围形式是中国古代城市的基本特征，把王室同外部世界分开的需要决定了城市规则，也决定了城市居民的人口结构—保卫统治者的军队通常占城市人口的很大比例。中国历史发展中决定城市命运的是政治而非商业。都城作为各个统治王朝最重要的行政中心存在，其发展与变迁几乎是断裂性地取决于皇帝们的位置喜好，当然这些喜好并非个人意志，也受制于传统礼仪、物资供给便利、防御等主客观因素，因此中国历史上不免有许多城市盛极一时却又毁于朝夕的。因此，中国历史上早期的城市发展和民众安居关系不大，居住至多只是一个附属功能。

那么，人都住在哪？—还是在耕地上。与西方城市发展过程中常见的对流情形不同，同时期的中国城市根本没有独立维持的商业系统，因此也没能对周边偏远地区施加影响。即使在最大的城市里，大多数的产品也主要是为了本地的消费；而多数农业地区的需求则是在乡村得到满足。所以，尽管在大约公元1世纪，中国就拥有了当时世界上最大的人口规模，可是按照居住在大城市的人口比例来衡量，中国还是不能达到同时期西欧、地中海，或者日本的城市化水平。这种持久的农业影响也反映在城市内部。可以说，当时的杭州、广州、漳州和北京都能跻身于世界上规模最大、规划最好的城市之列，但是城市周边的环境通常都是拥挤的乡村，没有什么本质的不同。

当然城市也有人居住—城市发展初期就已经出现以服务为目的的工商业群体，这个群体自然是住在城市里，按照惯例自己动手满足居住需求。相对应的，政府为了规范城市内的建设，统治者开始有目的地向私人建设者征收一定的赋税。比如廛就是西周政府针对城市内自建固定店铺的坐商所征收的一种名为“廛布”的税种，这大概是历史上最早的房产税。

自公元1世纪以后，中国城市的商业功能被逐渐放大，随之而来的是商业阶层的不断扩大，于是市民阶级的居住群体也形成了。第一次贸易繁荣时期大约在唐代，宅地制崩溃以后，城市房屋租金也随着人口激增而大幅上涨。普通民众和大多数官员都是住房弱势群体，少数人的奢华宅邸与大众的蜗居形成鲜明对比，城市之大却鲜有民众的立锥之地。因此，自城市住房租赁的供需关系诞生起，公共租赁住房与市场租赁住房就相伴而生了。在北宋时期，确实已经存在公共租赁住房，还可以分为政府直接管理受益的“直管房”与公共组织管理自负的“自管房”，但当时这些公共租赁住房的目的是在于盈利，完全不同于当前的福利目的。当然，各个时期的政府也会审时度势地进行一下租金管制活动，以体恤民生需求。此外，城市住宅制度与民无涉的最显著体现就是清代，当时的城市住宅福利制度针对旗人的优越性而制定，满汉分居的建设居住规划其实就是一种族群歧视。

近代中国的城市住房保障尝试

城市住房困境。城市住房困境，表面上是由于城市人口集中，供求关系结构失衡，但其主要原因还是在于战争环境的直接或间接破坏，进而导致国家局面不稳定与经济发展的停滞不前。“如建筑劳动者之减少，劳动者报酬之增高，建筑材料之昂贵，亦皆诱起住宅问题之有力原因也”。②

以国民政府的迁移为例：“查南京市人口，民国二十三年为八十三万，二十四年为九十六万，现有一百零六万，较战前约增十万人，而市区房屋，战时被毁者，远较新建为多，故还都以来，房荒顿成普遍现象，尤以公教人员，战时在大后方流离八载，复员后又受居住问题的困窘，其痛苦情形，自应设法解除，政府虽已先后建造公教邨五处，但粥少僧多，大部分向隅人员，仍难免受房荒的威胁。失民生之道，除衣食外，居住亦为必须条件，则政府应下一决心议，以作首都‘住’的建设之初步目标。”③首都尚且如此困难，更何况其他地区，从当时的新闻报道可以看出，国民政府对于城市住房保障还是极为重视的，似想尽办法来解决。

改善住房环境的若干尝试。民国时期对于改善居住环境也进行过积极的尝试，当时不外乎租金规制与住宅兴建两种措施。租金规制包括由租赁者自发运动和政府命令两部分。租赁者自发兴起的减租运动是民权主张的体现，大致是各社会阶层组织的联合运作而成。当时城市中的大多数市场房屋租赁者都受困于房租的昂贵，这种经济上的弱势共识是各种房东联合组织的基础，一时间各地纷纷成立，集体反对房东加租，以形成一种与房东势均力敌的阵营。

这种消极的运动式抵制在不同时期都会兴起一阵，固然也能得到若干效果，却往往只能收效于一时，一旦联合组织的势气松懈，房东秉持住房资源的稀缺，又会肆无忌惮地实施加租。有记载1933年的上海兴起过大规模的减租运动，社会各团体纷纷联合成立减租运动委员会并发布倡议宣言，一时间声势极为浩大，然而在实际执行中却由于人员混杂、专职人员不足而导致进程迟缓，而且当时的政界、商会方面也因内部立场的争议，而完全处于中立，如此消耗下来，不去数月，减租运动委员会便无法维持，自行消灭了。

至于政府命令下的房租规制效果同样不尽如人意。国民政府积极实行减租，多数也是非常时期的临时之举。国民政府在战争时期的财政十分困难，公教人员的薪俸也不得不大打折扣。但是无论经济怎样萧条，城市房租也未见低落。在政府无力提供住房福利的情况下，以行政命令强制减租就成了唯一的选择。然而事实证明，城市人口只要继续增加，房租的大幅上涨也是必然的规律，政府法令的限制纵然收效于一时，却不可能解决根本问题，长久下去反而会失去政令威严。④而且用政府命令来规制房租上涨，也和提倡市民自力兴建房屋有所矛盾。现在因政府法令而不得增加房租或不合理限制房租定价，则市民无利可图，建房热情也随之大减。

这样看来，房租规制的效果并不理想，似应着力于兴建更多城市住宅才是根本的解决之道。由政府方面来建造平民住宅是促进市民福利的最直接措施，民国时期的青岛市在20世纪30年代持续建设了一批公共租赁住所，取得不错的成效。模式大致是由政府设立一个强力机构主持统筹集资、购地、工程及管理等事项，该机构由市政府、参政会、市参议会，银行集团代表等共同参与。当然，用政府的力量来兴建平民住宅固然值得肯定，但这在财政充裕的时期尚可办到，事实上在民国时期却是不易达成的。因此，受制于种种主客观因素，民国时期的各地政府往往难以维系独立承建的政策。

提倡市民自建房屋，在于国家通过适当的法令政策奖励、促进市民主动实现住房环境的改善，有《内地房荒救济办法》、《鼓励人民兴建房屋实施办法》以及地方的一系列实施法令。除了最普遍的市民独立自建房屋之外，住宅共建合作社也是一种值得提倡的模式，市民大致是以入股或强制储蓄等形式筹措资金，共同管理工程建设，价格相对低廉的代价是对于建成房产不得转为已有，并限制转让收益，唯以居住使用为目的。该模式一般是针对中产阶级而言的，大多数市民受制于财力与知识，难以组织房屋共建合作。当然，若是中产阶级的住宅合作运动十分发达，则一般市民的住宅问题也可以相应缓解一部分，不至于出现无处可居的现象。

民国时期住房保障之发展。无论是理论还是实践，民国时期的住房保障较中国古代已有所飞跃，亦产生了可衔接、有益于我国当下现实的若干进步。

首先，区分各层次的住房保障对象。国民政府时期的各地法制实施并不一致，所应对的行政现实也存在差异，因此住房保障制度针对有各层次对象，如大部分行政组织发达的城市，为了保障政府机能效益，都会将公教人员作为公共租赁住房的优先受益群体。也有个别城市的住房保障专门针对城市底层人民，如《青岛市平民住所管理及租赁细则规定》：“承租资格……以本市充当佣工、苦力与摊贩小商及贫苦妇女为限。教员学生、陆海军官兵、各机关职员、警士及各机关公役、商贩营业资本满伍佰元以上者、闲居游民无正当职业者、染有鸦片吗啡等嗜好尚未解决者，不得在本所请领住房。”

住房保障对象的层次划分并不同于歧视性的福利政策，其行政思维在于集中国家资源解决现阶段的重点问题。之于当下，廉租房制度对应城市底层群体，公租房制度所对应的是城市“新就业群体”以及需要改善住房环境的原住民，亦是这样的思路。

其次，住房保障的法制体系已经日趋完善。民国时期，城市市民的住房权利已经从被动受施舍的恩惠转向为可以通过各种形式主张的法律权利，这确实是社会文明进步的一种体现。孙中山先生在《建国大纲》中就提出衣、食、住、行的四大民生需求，成为了国民政府立法的最高思想。从1929年开始，在中央层面，国民政府先后颁布了《内地房荒救济办法》、《建筑法》、《都市计划法》、《房屋租赁条例》、《鼓励人民兴建房屋实施方案》及《奖励民营住宅建筑条例草案》等相关的住宅法律法规，其中不少规范在我国台湾地区沿用至今。在地方层面，各地也有《北平特别市租房规则》、《上海特别市政府奖励建筑平民住所办法》、《上海市解救房荒治本办法》、《青岛市平民住所管理及租赁细则》、《青岛市平民领地自建筑所规定》、《南京特别市政府旗民生计处管理旗民住屋办法》、《江苏省房屋救济办法》等。

笔者通过文献整理发现，民国时期各层次的住房保障规范比现在丰富得多，而且其中多数是经过有效实践。由此可见，当下我国的住房保障制度需要中央统一立法与地方政策实施的共同推进。

最后，人文社区的理念萌芽。虽然民国时期的城市居住还存在基本需求的不足，但是其都市现代化也有了一定程度的发展，因此人们对于人文社区与都市规划已经有了一定理念，如梁思成从建筑学角度提出的城市“安居”标准，社区应当使居民居住得到最高度的舒适，工作达到最高度的效率⑤。此外，对于社区居住的理解也逐渐超越建筑美学与功利主义，认为“社区是人与制定之综合体……普通的区域性的计划，常把住宅看得太机械了，而失去了其社区生活上的重要价值……区域性的计划是要将各种认为过程与自然环境相调和。”⑥

彼时较现今的住房改善虽然具有不历史背景，但是这些理念放在今日仍然具有借鉴价值，尤其是在我国当下的住房保障制度似乎还停留在仅仅满足物质需求的层次，尚未达到人文关怀的深度际。

（作者分别为重庆广播电视大学文法学院副教授，西南政法大学行政法学院硕士研究生；本文系2011年国家社会科学基金项目“中国公租房制度的表达与实践”的阶段性研究成果，项目编号：11BFX074）

【注释】

①[美]乔尔·科特金：《全球城市史》，王旭等译，北京：社会科学文献出版社，2010年，第78页。

②叶新明：“都市住宅问题”，《中国新论》，1935年第1卷第7期。

③《市政评论》，1947年第9卷第11期。

④唐道海：“我国都市住宅问题和住宅合作运动”，《中国革命》，1934年第3卷第19期。

⑤梁思成：《建筑文萃》，北京：三联书店，2006年，第6页。

⑥蒋旨昂：“社区计划与住宅改善”，《社会建设》，1944年第1卷第5期。

责编/韩露（实习）