政府公职人员守法道德养成路径研究

【摘要】政府公职人员守法道德的养成应纳入全民守法要求之中。全民守法是对“法律面前人人平等”理念的丰富和发展，依法治权是依法治国的实质所在。遍及全国各地行使公权力的政府公职人员理应成为全民守法的表率。依法行政、以德从政、以法治官是政府公职人员守法道德养成的重要路径。

【关键词】政府 公职人员 守法道德 路径

依法行政

社会的稳定与发展离不开秩序的规制，而法律为社会发展提供了最高的权威。这一权威既理性又客观，是非人格化的权威，是社会各阶层的利益与价值在矛盾和冲突中逐步趋同的理性规则。就法治建设而言，有法可依固然重要，但如果社会缺乏对法律的信仰与认同，出台再多再好的法律，也很难上升至指导性的行为准则，法治国家只能是空想而已。法律国家主义在我国有着深厚的历史传统，法律更多的是停留在阶级统治工具层面，对于掌握权力者而言将所谓的阶级意志强加于百姓也成为了既定的习惯。时至今日，以政策替代法律，法律的权威不如领导的一句命令更为有效等现象依然存在。

北京大学常务副校长吴志攀在2013年第十四届北大光华新年论坛的致辞中称，社会责任最主要的承担者是政府，政府的责任就是自己依法行政，做一个法制化的政府，只有政府真正守法了，十几亿人民才会跟着政府一起奋斗。政府公职人员依法行政是依法治国的重要组成部分，也是政府守法的重要内容。依法行政是现代社会文明的重要体现，也是国家行政管理发展的必然结果，是我国行政机关在观念、组织、人员、职能和制度建设等方面从人治式行政到法治式行政的全面转变。

目前，中国正处在社会主义法治建设伟大实践的进程之中，法治社会的形成与发展之持久性、潜在性机制是法律有效运行的目的，立法、法律适用、守法是法律运行的基本环节。在法律运行的诸多环节中，无论是立法的目的，还是法律的适用过程，其终级指向或依归均是指向法律正义。但法律正义只有内化为现实社会中的个体价值目标，即法律被普遍实际遵守时，法律正义才能最终成为现实。倘若没有法律的普遍遵守，法治国家不免陷入空想。依法行政就是要改变过去那种“把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也跟着改变”的观念和习惯①。把自己的一切权力及其行使权力的行为置于法律的监控之下。

正如党的十八大报告所指出的“法治政府基本建成”，近几年来政府的守法意识也大为增强。但法律至上的价值理念远未深入政府公职人员内心，法律作为治民之工具的思想依然盛行。基于法律工具主义的理解，法律易被置于政府之下，是为当权者服务的，当法定规则与掌权者的需求不一致时，法律就该为地方政府临时出台政策措施让路。由此可见，法律工具主义事实上只是“人治”的翻版而已，与“人治”则是本质上互为表里，法律工具主义扬弃之时就是法律至上理念真正确立之日。扬弃法律工具主义是要充分认识法律本身的正义价值，法律不是任何个人或组织为自身谋利的工具，也不是政府的治民之具，而该是政府保障民众权利之具、规制权力运作之具，“是人民自由的圣经”②。

政府必须严格在法律规定的范围内，依照法定的程序行使好权力，当其越出法律的框架就会成为“被告”，接受司法的审查，这是政府守法的本义。2004年3月22日，国务院颁布实施了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出“全面推进依法行政，建设法治政府”的目标和基本要求，“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”应该成为政府依法行政的基本要求。

以德从政

现代法治是一种以维护广大人民利益为目标的治理国家的政治方略。现代法治观念是民主政治的反映，是“民治”而不是“治民”，即主张主权在民而不在官。以法国学者卢梭为代表的社会契约论者认为民为始，先于国家和政府而产生。国家只是一个抽象的集合体，其权力来自于民，是经过民众选举后所赋予的，用来保障人民的权利与公共的安全与幸福，而不是用来压制民众的手段。

政府是人民的守护神，理应成为人民的公仆，政府公职人员必须要坚持以德从政。鉴于权力腐败、社会腐败日甚，职业道德和社会公德滑坡，缺德的权力行为和社会行为屡见不鲜，“以德治国”的口号应运而生。强调“以德治国”，绝不仅仅是对群众进行道德教化，还基于政府公职人员贪污腐败问题的严峻。从这一意义上讲，以德治国的关键在于由公职人员组成的政府是否能“以德从政”，即以从政的道德（行使权力的政德、官德）要求来约束执政的官员。

道德是立身之本，也是为政之要。正所谓“徒善不足以为政，徒法不足以自行”（《孟子·离娄上》），法律与道德对于政府正确行使其行政权力而言，缺一不可，政府公职人员常修为官从政之德是其守法道德养成的内在支撑。就美国而言，其“十八世纪和二十世纪美国政治生活中腐败现象好似就没有十九世纪美国政治生活中的腐败现象那么严重”，虽然这三个世纪的法律并没有太大的变化，但由于十九世纪美国政府道德失范现象很严重，直接致使法律的作用被弱化。当代中国依然处于社会主义初级阶段、处于社会转型期，政府公职人员在强化社会公德、职业道德与家庭美德的同时，不断加强自身的为官从政之官德建设，也是非常重要的。

由于受到传统治民思想和官本位观念的影响，国家机关及其公职人员的权力本位意识相当严重，侵犯民众利益的事件时有发生。再加上国家要实现对现代复杂的社会经济的管理必须设立强有力的政府，强有力的政府运作不能没有广泛的行政自由裁量权，而广泛的行政自由裁量权的行使不能不加以控制。针对此现象，政府应当根据公认的合理性原则行使自由裁量权，同时必须大力提倡公职人员司法执法公开制度，将公职人员的公务活动置于广大民众的监督之下，尽量避免收到受情、权、利的干扰。同时也要增强执法和司法公职人员的自我约束力和守法意识，防止出现徇私枉法等现象，保证法律的公正性，提高效率，实现保护公民的合法权益与保障行政管理顺利进行的法律目的相符合。

以德从政不能将希望仅仅寄托在不断发布“多少个不准”之上，这不能从根本上解决问题，而是要积极探索、努力形成加强“官德”教育的常效机制。具体来说，要抓好党性修养教育、从政道德教育、宗旨意识教育、权力观教育、党纪法规教育、反面警示教育，不断丰富教育内容，创新教育方式，让“执政为民”的从政理念能入耳、入脑、入心，转化为政府公职人员的内在觉悟和自觉行为。

以法治官

就现代民主法治而言，依法治权是依法治国的本质要义。对于我国来说，则是作为法治主体的人民通过全国人民代表大会以宪法和法律的方式授予和制约政府的公权力。从法治客体层面，政府应接受法律的制约，遵守法律规范。从权力的载体角度看，政府官员应依法用权。从这一意义上讲，以法治官、澄清吏治，促进政府公职人员守法道德的养成是以法治权的重要内容。所谓吏治清则国治，国治而后天下平。

封建专制社会，权力高度集中于帝王之手，为了达到掌控帝国与社会的目的，帝王也深知“明主治吏不治民”的道理，重视各级官员的培育，使其充当好行使权力的媒介，履行国家的职能。国之吏治如何，直接事关国家治理的效果。为了使庞大的官僚机构得以有效运作，中国古代便形成了以法治官的历史传统，致使“中国古代的法律事实上是以法治官为其核心的”④，帝王以下的各级中央官员与地方各省官吏的使命主要在于“治官”，而不是“治民”。

与之相联系，我们可以发现，除了各朝的律典以外，令、格、式、会典、则例等大都是直接治官的，形成了一套监督、考核与控制机制，以明晰各级官员的权职、并规定其行为方式。例如清代有《吏部处分则例》、《漕运则例》、《军需则例》等治官之法，内容几乎涉及了各级官吏可能会犯的一切错误，并对其公文格式、行文规矩有了详细的界定。

以法律利剑掣肘权力，增加其运行的开放性和透明度，已成为现代社会发展的必然趋势。我们正在建设的社会主义法治秩序，绝不只是以法治民，更是要实现以法治“权”、以法治“官”。具体包括：“以宪法治官、以法律治官、从政道德法制化”等方面⑤。从依法治官的角度出发，解决“权大于法”的问题，对各级政府公职人员拥有的广泛自由裁量权的限制则显得非常重要，唯有如此，才能树立法律的权威，才能培育政府公职人员的守法意识。

（作者单位：盐城师范学院社会学院；本文系盐城师范学院学工专项研究项目“高校共青团组织推进马克思主义大众化进校园研究”阶段性成果，项目编号：11YCKF001）

【注释】

①《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第146页。

②《马克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1960年，第71页。

③[美]塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京：三联书店出版社，1988年，第54页。

④张晋藩：《中华法制文明的演进》，北京：中国政法大学出版社，1999年，第13页。

⑤郭道晖：“论以法治官”，《中国法学》，1998年第1期，第10页。

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