政府公信力及其提升策略探究

【摘要】提升政府公信力是强化政府合法性，促进市场经济发展，转变政府职能，推进信用文化建设，改善政府国际形象的现实需要。当前，贫富差距拉大、维护民众利益的渠道不够畅通、政府官员腐败、政府对民生的保障和改善不力等诸多因素阻碍了政府公信力的提升。对此，文章提出了提升政府公信力的策略及其路径。

【关键词】政府公信力 影响因素 策略 路径

政府公信力关系到民众对政府的信任度，在较高的政府公信力状态下，社会公众对政府较为信任，有利于巩固政府执政合法性，促进社会和谐稳定。党的十八大提出，要创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理，将政府公信力的提升作为深化行政体制改革的重要目标任务。2013年3月20日，李克强主持召开新一届国务院第一次全体会议，并发表重要讲话。他强调指出，要不断提高政府的公信力、执行力和效率，政府说到就要做到，不能“放空炮”。政府在社会转型时期承担众多责任，政府公信力建设尤显重要，提升政府公信力是我国当前面临的一项重要任务。

政府公信力的内涵与影响因素

政府公信力的内涵包括两个方面：第一，政府公信力是对政府的行政能力的客观反映，主要通过政府行政是否有法必依、公平公正，以及执法是否严格等方面表现出来。同时，政府制定政策的过程是否公开、透明、民主，政府所制定和实施的政策是否合理、科学等诸多因素均决定了政府公信力的强弱。政府通过其具体的行政行为以及行政绩效让广大民众相信政府是代表人民最根本利益的，那么，政府在社会公众中就具有较高公信力。第二，政府公信力是政府的形象在社会公众中形成的认知、态度、期望、情感等心理反映，也是公众对政府的信任程度和主观评价的状况，社会公众对政府行政的拥护和支持程度、对政府工作的配合程度、对政府行政价值观的认同程度等。

政府公信力的影响因素包括三个方面：第一，政府的执政理念。政府的执政理念如果是“以人为本”、“以广大人民群众为本”的，如果一切执政行为的目的都是为了广大人民群众服务的，那么，政府的公信力就会高，反之，则必定对政府公信力产生负面影响。第二，政府的行政行为。政府的执政理念影响行为，但是，有着符合广大人民群众利益的执政理念，并不确保能够在具体的行政行为中践行执政理念，为此，归根到底，民众不仅要看政府的“言”，更要观察政府具体的“行”，所以，政府的行政行为是影响其公信力高低的重要因素。第三，政府的行政绩效。政府的行政绩效能够直接影响民众对政府的印象，社会公众对政府的评价和信任度还要受到政府行政绩效的重大影响。政府行政绩效和政府公信力呈正向关系，如果政府能够通过具体的行为践行服务民众的理念，为社会公众提供良好的服务，就会提升政府公信力，反之则会降低政府公信力。

提升政府公信力的重要性

政府作为社会管理者，是社会信用体系的组织者、倡导者和示范者，政府公信力的高低对社会信用体系的构建具有十分重要的作用。如果政府失去了公信力，必定导致整个社会普遍缺乏信用，最终引起民众缺乏归属感，影响政府合法性。当前，我国经济社会取得迅速发展，人民群众的生活水平不断提高，政府通过其卓有成效的工作不断推进我国市场经济的发展、法治社会的建立，改革和保障民生，政府在民众中的公信力在较大程度上得到提升，在国际社会的良好形象亦得以树立。

近年来，我国社会矛盾层出不穷，社会转型中的各种深层次矛盾不断通过各种各样的偶然的、必然的群体事件、突发事件表现出来，某些社会问题并没有得到根本上的解决，加之人民群众的法治意识、民主政治意识、维权意识不断提高，以及网络化背景下各种新闻信息的传播更加透明、迅捷等等，诸多因素导致了政府开展的行政工作无法有效地满足广大人民群众的新期待、新要求，政府公信力在一定程度上受到了负面影响。在当前形势下，提升政府公信力的重要性主要体现在：

提升政府公信力是强化政府合法性的现实需要。政府的公信力和合法性之间呈现正比例关系，政府公信力越高则政府的合法性越能够得到保障，判断政府是否具有合法性的标准之一就是看政府是否具有公信力。拥有较高公信力的政府，能够在其执政过程中实现向民众做出的承诺，积极为公众谋取福利，这样的政府就是为民众服务的政府，就是合法的政府。美国政治学者赛缪尔·亨廷顿就认为：“政府行为合法性在于其能够和‘公众哲学’保持一致，政府的合法性源自政府是人民意志的体现。”①为此，政府公信力是政府合法性的前提和基础，没有公信力、没有信用的政府早晚必定面临破产的危险。

提升政府公信力是促进市场经济更好发展的现实需要。除了法律法规和制度影响市场经济发展程度外，市场的诚信度对市场经济发展具有十分重要的作用，诚信是市场发展的道德支柱，政府拥有较高的公信力对市场经济发展具有典型示范作用，在政府诚信的条件下，更容易形成诚信的市场环境。政府信用是社会信用体系的核心部分，政府拥有良好的信用能够推进市场经济更加高效地运行，有利于降低市场经济中的交易成本，规范市场经济的发展秩序和规则，加快市场化的速度，稳定广大民众对市场经济的心理预期。

提升政府公信力是转变政府职能的现实需要。党的十八大报告提出，要深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。要实现十八大确定的政府职能转变的目标，必须以政府公信力作为基础，如果政府失去了公信力，通过政府开展的行政工作而创造良好的发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义等均无从谈起。为此，我们要通过切实提升政府公信力，更好地、更快地实现政府由“总管一切”向搞好公共服务转变，从直接对经济领域事项的过多干预向主要提供公共产品转变，从管制型政府向服务型政府转变，从无限政府向有限政府转变，更好地为广大人民群众提供优质高效的公共服务，更好地保障社会公众大致方针的知情权、监督权和参与权。

提升政府公信力是推进信用文化建设的现实需要。政府的公信力对整个社会的信用体系建设具有十分重要的作用，对于市场信用文化的建设能够发挥导向作用。如果政府公信力较高，政府的政策就会更加稳定和更能够获得民众的认可、支持，政府就会更加廉洁，从而促进社会公众对社会规则的信任感、认同感，自觉地按照市场的规则办事、按照法律的规定办事。切实加强政府工作人员的廉洁性，继续保持政府政策的稳定性和连续性，不断提升政府的信用水平，有利于推进当前的社会信用文化建设、规范社会信用秩序。

提升政府公信力是改善我国政府国际形象的现实需要。改革开放以来通过我国政府的积极努力，我国市场经济发展环境更加良好，人民群众的生活水平得到较大提高，与此同时，我国政府以负责任大国的态度积极参与国际事务，在国际上的作用得到更好发挥，我国政府的国际形象得到较大程度改善，繁荣开放、合作、负责任的大国形象得以树立。政府形象是国际竞争中的实力体现，政府之间交流互动、合作中也必须讲诚信、讲公信，政府诚信是一国企业走向全球的信誉保证，缺乏政府公信力的国家的企业难以在经济全球化中得到更好的发展。当前，我国政府的国际形象得到良好树立的同时，仍然存在诸多问题可能影响政府的国际形象，国际形象仍然存在较大的改善空间。

当前提升政府公信力中存在的问题

贫富差距拉大影响政府公信力的提升。贫富差距的扩大，对当前我国政府公信力的提升带来巨大障碍，在一定程度上降低了政府公信力，成为我国政府公信力提升中存在的最为突出的问题之一。当前，我国经济发展的形势总体是好的，近些年来我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，不仅为国内发展创造了良好的环境，而且为世界经济社会发展做出的贡献亦不可小视，并且得到了国际社会的广泛承认。

但是，由于我国贫富差距呈现越来越大的趋势，导致了社会上较为普遍地存在“仇富”心理，人数众多的中下层对富裕阶层产生了仇恨心理，并且这部分人很容易将产生贫富差距的原因归咎于政府工作的失误和欠缺，将其仇恨心理转嫁到政府身上，最后导致其对政府解决社会民生问题的决心和能力产生怀疑，认为政府在具体工作中不再会考虑其利益诉求，导致政府信任危机的产生，对政府公信力的提升带来困难。

维护民众利益的渠道不够畅通影响政府公信力的提升。我国政府历来将保障和改善民生作为开展行政工作的重要目标之一，并且十分注重畅通民众诉求的表达渠道、民众利益的维护渠道。然而，随着社会的不断发展，社会公众的维权意识也相应地快速提升，在其利益遭受非法侵害之时，公众采取其认为合法的方式试图解决和维护，如果其维护自身利益的诉求遭受阻碍，便容易对政府公信产生怀疑，逐步对政府失去信任。无疑，在当前我国转型时期，在大部分民众利益得到维护的同时，由于工作的不到位、失误甚至是极少数政府官员的违法乱纪行为而侵害群众利益的事件时有发生，对政府公信力的提升产生极大负面影响。

官员贪腐问题和其他作风问题影响政府公信力的提升。党的十八大以后，陆续有一批厅级官员因贪腐而落马，据最高人民检察院公布的信息，2013年上半年，全国检察机关共立案侦查贪污贿赂犯罪案件17416件23939人，共查处发生在群众身边、损害群众利益贪污贿赂犯罪案件9747件13842人，涉案金额17.7亿元，其中共有87名厅以上官员因为贪污贿赂落马。②如此多的官员因贪腐问题落马，因职务犯罪案件受到查处，被广大民众认为体现了中央反腐败、改进工作作风的决心。习近平在十八届中央纪委二次全会上强调：“从严治党，惩治这一手绝不能放松。要坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打，既坚决查处领导干部违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。”上述高官的落马，被认为是中央“打虎”的成效，在一定程度上能够让民众相信中央反腐的决心，有利于提升政府公信。但是，官员腐败问题和其他作风问题，对社会产生的负面作用也是不容忽视的，影响民众对政府公信力的评价。

地方政府对民生的保障和改善不力影响政府公信力的提升。当前我国地方政府之间的恶性竞争也对政府公信力造成极大负面影响。对地方政府以固定的经济指标体系进行政绩的考核，政绩考核的好坏影响地方政府官员是否能获得升迁，导致地方政府官员唯GDP是论，将主要精力集中在如何应对上级的考核方面，忽视了民众实际问题的解决，极少数地方政府没有将保障和改善民生放在政府工作的重要位置，影响了政府公信力的提升。

此外，《政府信息公开条例》实施以来，政府信息公开方面取得了显著成效，但是在具体的信息公开的范围、渠道、途径等方面仍然存在一定问题，行政程序、责任机制体制等方面尚有许多不健全、不完善的地方，削弱了政府执政的基础，对政府公信力产生极大损害。极少数地方政府对公共政策的执行力度不够，搞所谓的“上有政策、下有对策”，导致地方政府工作效率大受影响，降低了政府公信力。

提升政府公信力的策略及其路径探究

狠抓政府廉政建设和作风建设。党的十八大以后，中央高层高度重视反腐倡廉工作。习近平对反腐败工作多次作出重要讲话或批示，2013年1月22日召开的中共第十八届中央纪律检查委会第二次全体会议上，习近平强调：“党风廉政建设和反腐败斗争，是党的建设的重大任务。为政清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心。”人民群众对腐败深恶痛绝，政府中的腐败现象对提升政府公信力造成了致命性影响。

当前，我们必须以抓经济工作的魄力和决心抓好政府廉政建设，保持政府行政的廉洁性，重塑政府公信。要在推进政府廉政建设的过程中，着力构建预防和惩戒体系，借助网络、人民群众举报、日常廉政监察等一切有效途径，对政府行政中的腐败行为进行严厉惩处，切实加大政府廉政建设力度。除了严肃惩处违反刑事法律规定的腐败行为之外，要严格控制政府的“三公”开支，树立政府的廉政形象，时刻牢记“为人民服务”的宗旨意识，培养政府工作人员的责任心和良好的工作作风，以政府优良的作风取信于广大人民群众，不断促进政府公信力的提升。

改革政府绩效考核的内容和侧重点。针对当前部分地方政府将GDP作为唯一的政绩考核内容、导致地方政府之间形成不良竞争，以及部分地方政府不够重视民生的保障和改善等问题，我们必须改变目前政府绩效考核的内容和侧重点。在对地方政府进行考核的过程中，要注重考核政府保障和改善民生的状况，注重考核政府对公共服务的能力水平，形成“以民生民心论胜负”的地方政府间良序竞争格局。地方政府须在具体行政工作中牢固树立为人民群众办实事的理念，为社会提供更多、更好地公共服务，将政府政策向广大弱势群体倾斜，增强弱势群体对政府的认同感、信任感。同时，健全完善政府行政制度，包括完善政府信息公开制度、行政程序制度、责任追究制度，并切实加大对政府行政的监督检查，不断提高政府公共政策的执行力，使地方政府不再搞“上有政策、下有对策”，而是中央的有关政策落到实处。

畅通民众利益的表达和维护渠道。我们无法保障政府工作毫无失误，也无法保障任何一名群众的利益都不会受到侵害。但是，我们可以通过切实加强政府工作，使民众的利益诉求能够得到及时的表达、反映，在民众权益受到侵害的时候，使民众能够通过合法的途径维护自身权益。

当前，要着重规范信访制度，切实维护信访群众的合法权益，对信访中表现出来的问题认真落实解决。除此之外，建设好政府网络论坛，让民众可以在政府网站论坛中表达利益诉求，政府对民众的利益诉求及时做出恰当的回应，对能够解决且应当解决的问题及时组织力量予以认真解决，通过民众权益的维护赢得民心。

此外，司法审判是解决社会矛盾的最后一道屏障，对于适合通过司法途径解决的问题，政府要加强对民众的引导，引导其通过司法途径解决矛盾和问题、维护自身权益，对司法审判机关的裁决，政府应予以充分尊重，营造民众通过法律途径维护合法权益的良好氛围。

（作者为北京大学政府管理学院博士研究生）

【注释】

①转引自刘波：“如何改善中国的国际形象”，《经济观察报》，2010年2月26日。

②赵阳：“最高检：上半年87名厅以上官员因贪贿落马”，《法制日报》，2013年8月6日。

责编/韩露（实习）