行政公益诉讼受案范围的界定：标准与架构

【摘要】科学界定行政公益诉讼受案范围首先应符合行政主体标准、行政行为标准和公共利益标准。在进行具体制度架构设计时，应当采用混合式的立法模式，即以概括式标明行政公益诉讼受案范围的基本界限，再以肯定式列举出理论研究和司法实践中常见的关涉社会公益的行政争议类型，同时也应兼顾与现行法律体系的内部协调问题。

【关键词】行政公益诉讼 受案范围 标准 架构

行政公益诉讼是指有权主体依法就行政机关已经侵害或者有可能侵害国家和社会公共利益的行为向法院起诉，由法院依法裁判，并追究违法者相关责任的活动。当前，行政公益诉讼已经成为理论和实务界都非常关注的一个热点问题，因此，关于行政公益诉讼的受案范围应如何界定也引起了诸多争论。

界定行政公益诉讼受案范围的意义

界定行政公益诉讼受案范围的必要性。关于是否有必要界定行政公益诉讼的受案范围，学界存在着一定的争议。因为既然叫作“行政公益诉讼”，那么受理的案件将一定涉及社会公共利益，而根据目前的研究深度，“公共利益”的内涵和外延均无定论，这就决定了界定行政公益诉讼受案范围有着较大的难度。但是，公共利益范围的界定问题始终是无法回避的，界定其内涵和外延是行政公益诉讼程序运行的关键。若对“社会公共利益”这一重要概念进行随意解释，则会使受案范围难以确定，使审理和判决脱节，这与司法的规律也是相悖的。另外，行政公益诉讼范围不确定的另一个负面效应是，会使司法权对行政权的监督无的放矢，从而不利于依法行政的实现和公共利益的保护。所以，对行政公益诉讼的受案范围进行界定是很有必要的。

界定行政公益诉讼受案范围的现实性。界定行政公益诉讼的范围对于整个行政公益诉讼的顺利进行有重大现实意义。就诉讼的程序问题而言，明晰、确定的受案范围至关重要，是决定诉讼程序启动与否的关键因素。对于人民法院来讲，受案范围意味着其受理案件的权限范围。对于行政公益诉讼的原告来讲，受案范围规定了原告起诉权的行使范围。对于被告来说，行政公益诉讼受案范围在一定意义上划定了国家司法权对行政机关和行政权力进行制约、监督的边界。对于公共利益来说，受案范围的大小则直接决定了公共利益受保护的范围。行政公益诉讼的出发点和立足点是对公共利益的维护和保障，对行政机关侵害公共利益的违法行政行为提起诉讼，可以促进公共利益的保值和增值。

界定行政公益诉讼受案范围的标准

行政主体标准。要界定行政公益诉讼受案范围首先必须对行政主体的内涵有全面、科学的认识和了解。有人认为，“行政主体是指享有国家权力、能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织。”①也有人认为，“行政主体指依法享有行政职权、能以自己的名义进行行政管理活动，并独立承担由此而产生的法律后果的行政组织。”②还有人认为，“行政主体指能以自己名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行为效果承担责任的组织。”③由上可知，无论哪种描述，都认同这样一个观点：行政主体包括依法享有行政管理职权的行政机关和法律法规明确授权的组织。所以，我们应该明确，行政机关及法律法规授权的组织外的其他主体侵犯公共利益的行为并不在行政公益诉讼受案范围之内。

行政行为标准。仅满足行政主体标准仍无法准确界定行政公益诉讼的受案范围，还需要遵循行政行为标准。我们应该看到，行政主体的行为与行政行为并非同一概念，行政主体的行为中除了行政行为之外，还有一些并不具有行政行为特征的普通民事行为。而这些民事行为即便对公共利益造成了损害也无法成为提起行政公益诉讼的缘由，而只能交由民事公益诉讼予以救济。另外，还有一些特殊的行政行为也不能引起行政公益诉讼。虽然学者们按照内涵宽泛程度的不同对“行政行为”有着不同的描述，但我们还是可以从中抽象出具有一致性的、获得较广泛认同的观点，即“行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为”④。按此说法，行政调解和行政规划、行政指导等不具有法律意义的行为不应当归入行政公益诉讼的受案范围。

公共利益标准。顾名思义，行政公益诉讼最重要的功能和目标就是维护社会公益，所以公共利益标准是界定行政公益诉讼受案范围的重要依据。而科学界定公共利益殊非易事，中外学者们对于公共利益的概念见仁见智，提出了众多不同观点，却无法形成统一的意见。但是，即便无法给出明确的定义，我们也完全可以找出一个大概的定性标准，以便于法官在司法实践中针对具体案件行使自由裁量权时参考。笔者认为，所谓公共利益应具备如下特征：

一是不确定性。公共利益的不确定性主要表现在利益内容的不确定性和受益对象的不确定性两个方面。内容不确定，主要指利益的内涵、外延、形成机制以及人们对于利益的价值判断不可能一成不变，而必须受到时代背景和社会现实情况的影响。受益对象的不确定性则表现为“利益”受众的广泛性。即公共利益必须由不特定的社会成员所共同享有，而不能由少数人或个别集团、组织独占享有。

二是正当性。公共利益的认定必须合乎社会进步、发展的客观规律与普世价值，必须合理合法。西方发达国家的法治实践证明，公共利益并非永远属于多数人，要防止“多数人的暴政”发生，要与人类发展和社会进步的方向保持一致。只要符合社会进步的要求，不特定少数人的利益也完全有可能是公共利益。

三是公平补偿性。公共利益的优先实现一方面会使人受益，另一方面也有可能使某些个人或者组织的正当、合法的权益遭受损失，那么，这些人或组织理应获得相应的补偿，而补偿的来源就是获益的群体，否则就违背了公平正义的原则。当然，现实中的受益者通常是不确定的，我们也往往无法找到具体的补偿义务主体，因此，在很多情况下，这种出于公平考虑的补偿最终是由国家动用国家财政来完成的，这就体现了公共利益的公平补偿性。

四是非营利性。“营利”与“公益”通常是相互排斥的，公共利益不但无法与商业目的和谐共生、相辅相成，也不能通过市场机制以商品交换的方式得到满足，这就需要政府用公共财政加以解决。但是考虑到公共财政不足的情况经常出现，所以，公益并不等于免费，满足公益需求也并不绝对禁止收取相关费用，只要这种收费的目的是公益而不是营利，就是可以接受的。

行政公益诉讼受案范围相关立法的架构

概括式。概括式是指抽象、笼统地规定行政公益诉讼的受案范围，只列出标准，而不列举具体的事项。概括式立法的优点是范围宽泛，可以将更多案件纳入行政公益诉讼的范畴，也可以对行政主体及其工作人员的职权行为进行更加有力的制约和监督，同时，还能更加全面地保护公益。但概括式立法存在明显的缺陷，比如因为过于宽泛而导致的可操作性差等。

列举式。列举式强调法律条文的具体、明确，把属于行政公益诉讼受案范围的事项逐一列出。列举式立法模式通常又分为两类，即肯定式列举和否定式列举。所谓肯定式列举是对属于行政公益诉讼受案范围的行政争议分类型逐个列出；否定式列举的目的则是排除，也就是把列举出来的事项排除在行政公益诉讼受案范围之外。列举式立法的优点是具体、细致，受理与不受理的界限分明，操作性强。但此模式也有明显不足，即难以穷尽理论上所有应列入行政公益诉讼受案范围的事项，无论列举得多么细致，考虑得多么周全，也无法避免“挂一漏万”情况的发生。

混合式。混合式是将概括式与列举式相结合，对行政公益诉讼受案范围作出科学界定的立法模式。混合式兼概括式、列举式二者之长，又能弥补二者的不足，不失为目前确定行政公益诉讼受案范围的较好方式。基于混合式立法的明显优势和我国目前的社会发展水平，笔者赞同在以立法形式界定行政公益诉讼受案范围时采用混合模式，即以概括式标明行政公益诉讼受案范围的基本界限，再以肯定式列举出理论研究和司法实践中常见的关涉社会公益的行政争议类型。此外，还应充分发挥否定式列举的优点，对那些不宜划入行政公益诉讼受案范围的争议事项，用否定式列举的方式予以排除。立法时还应留有充分的余地，用“兜底性”的条款弥补列举式挂一漏万的缺陷。

在相关立法的未来发展方面，随着当代中国社会主义法治国家建设进程的稳步推进，未来可以根据实际情况在肯定式列举、否定式列举和概括式之间进行进一步的取舍，比如放弃肯定式列举，而仅以肯定概括和否定列举两种方式规定行政公益诉讼受案范围，与时俱进，逐渐优化立法结构。之所以如此修改，是为了实现两种模式的良性互动：否定列举可以对肯定概括的内容进行细化和补充，而在行政法“控权”主义逐渐彰显的背景下，二者之间存在的弹性区域将会更加便于拓展行政公益诉讼的受案范围，并促进诉讼目的的达成。

【作者单位：中共河南省直机关党校】

【注释】

①王连昌：《行政法学》，北京：中国政法大学出版社，1994年，第67页。

②任中杰：《行政法与行政诉讼法》，北京：中国政法大学出版社，1997年第53页。

③④罗豪才：《行政法学》，北京：中国政法大学出版社，1999年，第66页，第105～106页。