美国联邦下级法院法官任用机制探微

【摘要】美国联邦下级法院法官任用程序与联邦大法官任用程序基本一致，但在总统再提名和参议院再确认时，会更多地尊重他方力量的意愿，如美国律师协会的评估，“参议员礼貌”否决之惯例，院外利益集团的游说活动也更加活跃，不过，利益团体们的抗议活动很少取得成功，但是其表达异议的权利本身正是这个社会最宝贵的价值之一。

【关键词】联邦 下级法院 法官任用 美国

总体上说，美国联邦下级法院的法官任用机制与联邦最高法院的大法官任用机制在法律规定上基本一致，也是由总统提名，经参议院确认之后予以任命。不过，在总统进行提名和参议院予以确认时，其被考虑的因素有所不同。

候选人提名的推荐与挑选

当联邦下级法院的法官席位出现空缺时，那些志愿成为联邦法官的人就会向联邦的司法部长提出申请，期望得到司法部的推荐。这些申请人中，既有来自州法院，或较低一级联邦法院的法官，也有来自律师、法学院的教授和联邦的行政官员。同时，总统及白宫顾问、司法部的官员、参议院或众议院的议员、州长、主要政党的领导人、州的律师协会也都会推荐他们自己认为合适的人选。联邦司法部副部长会把这些候选人的材料收集起来进行审查。当然，与总统同政党的参议员所推荐的人选将会被优先考虑。不过，诸如哥伦比亚特区的巡回法院及地方法院和联邦巡回法院这样的联邦直辖司法区划内，因为实际上不存在哪个州的地方利益问题，所以这些地方联邦法官的提名和大法官提名一样，基本上是总统可以独自把握的事情。

美国律师协会（ABA）联邦司法常务委员会接下来会对候选人做能力评估。和最高法院大法官的提名不同，一直以来，ABA对联邦下级法院法官候选人的评估结果常常具有决定性意义。如果评估结果是“很合格”、或“合格”则通常会被最后提名，若结论是“不合格”，则总统多半会放弃该提名。所有美国法官都是律师协会的成员，ABA的评估反映了美国律师协会对这些候选人的认可度。作为一支独立的专业力量对候选人作职业能力的评估，从艾森豪威尔时代起已经持续了近50年，这一保障联邦法官司法素质的专业审查程序业已赢得了美国法律界以及公众的信任。但是，2001年3月22日，上任不久的小布什总统就宣布ABA将不再在审查被提名的联邦法官人选中起先期作用，也就是正式提名前不再要求ABA作评估，理由是ABA及其联邦司法常务委员会被指责具有自由主义倾向。这一举动遭到了ABA和法律界人士以及民主党人的强烈反对，ABA主席Martha W. Barnett否认共和党人的指责，指出从1960年以来，在约2千名联邦法官的提名中，常务委员会认为“不合格”的仅有26人，而这其中“只有三个是共和党的总统提名的”。但抗议归l5dF47RUFZBQX91md+5jRA==抗议，小布什后来就这么做了。ABA表示自己仍然会坚持评估，但只能是在提名正式出炉之后了。

当然联邦调查局对候选人进行背景调查是任何时候都不可缺少的。调查人员会跟一些联邦的或州法院的法官、律师、政府官员、工商界人士、乃至宗教界和民权运动的领导人、候选人的邻居等接触，了解候选人各方面的情况，最后会形成一个关于候选人的报告。如果报告也是赞成性的，那么司法部副部长就会将报告和候选人的材料交给司法部部长，后者审阅后在提名信上签字，随后这些材料连同提名文件会交给总统，如果总统同意，就会向参议院正式提名该候选人。

“参议员礼貌”否决之惯例与司法委员会的审查

如果说最高法院法官的选择是总统个人的事情，那么下级法院法官的选择则必须倾听下面人的意见。按惯例，如果没有来自候选人所在州的参议员的认可，即使是十分勉强的认可，那么总统的提名是不大可能成功的，这就是“参议员礼貌”否决的惯例。来自候选人所在州的参议员对于联邦下级法院法官人选的意见对于总统而言通常具有决定性，尤其是地区法院法官。总统实际上也乐于听取参议员对侯选人的意见。来自该州的参议员对来自该州的候选人是否合适显然更有发言权。其实，因为下级法院涉及到联邦司法权对各州、各地方上的司法利益乃至政治利益的干涉和影响，下级法院法官的人事任免自然成为地方政客们可资利用的政治资本。结果，“传统的参议员礼遇把司法委员会审查被提名的地区法院法官的职能变成几乎流于一种形式”。①一个提名正式交给参议院时是印在一张蓝色小纸片上的，即“蓝色回执”。参议院司法委员会主席将把这个蓝色回执交给来自候选人所在州的参议员考虑。若同州参议员将蓝色回执退回给主席，则表示该参议员不同意该提名，若没有退回该回执则表示该参议员同意提名。一般而言，在很大程度上，下级法院尤其是地区法院法官的人选反映的不是名义上的提名人即总统个人的意愿而是候选人所在州参议员的意思。

当然，这里的“候选人所在州的参议员”一般都是与总统同一政党的人。如果候选人所在州参议员为反对党成员，则总统一般会避开他们而与该州的同党官员协商，除非这些参议员与总统在意识形态上能比较接近。

每个州在联邦参议院都有2个参议员席位，一般只要有一个参议员拒绝来自该州的候选人，总统就一般应放弃提名，参议院司法委员会也不会举行听证会，更别说拿到参议院院会上去辩论表决了。

参议院确认程序

对于联邦下级法院法官候选人来说，其提名的确认过程因为前述的ABA评估的主导作用和“参议员礼貌”的否决惯例，经常出现两种倾向：一是被提名的人选本身已经得到ABA联邦司法常务委员会的认可，其所在州参议员也表示支持，反对党也没什么太大异议，那么接下来的参议院确认就非常容易，实际上多数时候是这样。一般在被提名人没什么争议的情况下，参议院司法委员会会要求被提名人填写一份问卷调查作为听证时的依据。这份问卷2/3的内容都是关于被提名人的背景情况。

由于联邦下级法院法官每次的任命数量要比最高法院人数多得多，因而听证会也经常是“打批发”式地进行。这种情况下，由于事先已经协调好，参议员们对下级法院法官的审查显然没有太大的兴趣，像针对最高法院大法官候选人那样的有意刁难基本不存在，听证会的气氛是相当友好缓和的。而投票表决阶段采用的是“一致同意制”，即针对某一候选人如无人特别提出反对意见则视为一并同意而不会唱名投票，因此激烈辩论几乎是不会出现的。原因大概在于，“参议院礼貌否决”对每一个参议员来说都是机会，任何人都希望自己推荐的人选能得到其他参议员的支持，因此将心比心，参议员们都不会轻易去反对他人提出的人选—作为“政治分赃”的默契就这样达成了。

但也有走向另一个极端的场合，少数时候，两党在参议院上互不让步，一个提名被拖上好几年或几次提名都无法通过确认，甚至连被听证的机会都没有。

利益集团的游说

如果说最高法院大法官的挑选在习惯上被认为是总统个人的权力，外界力量的干预被认为是不合适的，那么在联邦下级法院法官的任用上，体制外力量的干预就被认为是理所当然的了，尤其是利益集团表现得非常活跃。从总统正式向参议院提名开始，各种利益集团就积极投身到司法选任活动当中，通常他们都是出于各自立场的考虑而反对某个被提名人，通过制造声势来积极游说参议员投反对票。而对于其赞同的提名他们则似乎很少表现出这么高的热情，大概是因为他们“通常会认为确认通过是理所当然的事情”。②

2002年9月，犹他大学法学院教授麦康奈尔出任第十巡回区上诉法官的提名案送交参议院，而这位教授是个公认的对同性恋充满恐惧的保守派，公开主张同性恋与宗教道德抵触而可因道德理由而容许对同性恋者的歧视行为。他的提名遭到了“人权阵线”等若干公民权团体和妇女团体的强烈抗议。如果说有些利益集团的活动可能带有因其自身特殊社会地位而带来的特殊立场的因素，那么像“正义联盟”这样的民间组织在司法任命中的活动则可以说带有一种普遍利益视角。“正义联盟”这个组织从1985年起就在为争取“一个公正而独立的司法机构”而努力。它设有一个专门的名为“独立司法制度”的“司法选任项目”，用于审查所有的联邦法官提名和鼓励公众积极参与参议院的确认过程。它独立地对被提名人作出背景调查并予以公布，近年来多是针对小布什提名的保守分子而揭露被提名人过去的“种种劣迹”，比如反人权等倾向，其结论自然是某人不适合出任某一法官职位。该组织经常号召公众联合起来反对被提名人，对保守派的任命进行谴责，还经常致信参议员司法委员的领导人表明自己反对某个提名，呼吁参议院否决某个提名。不过，利益团体们的抗议活动很少取得成功，顶多是可以通过施加公众压力而使任命推迟罢了，但是像正义联盟这样的组织仍然乐此不疲地为自己的目标而奔走呼号，或许在他们看来表达异议的权利本身正是这个社会最宝贵的价值之一。

【作者单位：四川师范大学法学院】

【注释】

①[美]伦斯特洛姆：《美国法律词典》，北京：中国政法大学出版社，1998年，第126页。

②陈俊荣：《大法官》，台北：扬智文化事业股份有限公司，1999，第168页。