国家损害赔偿范围狭窄的成因与完善路径

【摘要】我国于2010年对《国家赔偿法》进行了修改，在维护公民基本权利方面取得了很大进步。但实践表明，《国家赔偿法》赔偿范围狭窄：坚持抚慰性赔偿标准、间接损失赔偿不充分、精神损害赔偿范围偏小。建议国家损害赔偿应该实行多元赔偿标准，扩大赔偿范围，赔偿全部直接损失和合理的间接损失，拓展精神损害赔偿适用范围。

【关键词】国家赔偿 损害赔偿范围 检讨 完善路径

国家赔偿法作为现代法治国家重要的法律制度之一，对保障人权，维护公平正义，增进社会和谐具有重要意义。我国于1995年实施的《中华人民共和国国家赔偿法》进一步完善了我国法律责任体系，为公民维权提供了具体的制度依据。学者们认为这一法律的出台，在我国的民主法制实践中无疑具有里程碑的意义。①该法实施以来，被调侃成为“国家不赔法”，成为实施效果最差的法律。为了改变这种尴尬状况，切实维护公民基本权利，《国家赔偿法》于2010年4月29日进行了修订，在诸多方面得到了较大完善。但是在国家损害赔偿范围上仍然存在较为明显的局限和不足，具体表现在：坚持抚慰性赔偿标准，对受害人的损失赔偿力度不够；侵犯公民人身自由的赔偿标准较低且不合理；直接损失未充分赔偿，间接损失国家赔偿范围偏小；精神损害的抚慰金赔偿语焉不详，赔偿范围狭窄等方面，从而不能充分保障公民的合法权益。比如，2011年各级法院共审结国家赔偿案件2035件，决定赔偿金额5019万元，按此平均，每起国家赔偿案赔不足2.5万元。②针对新《国家赔偿法》的局限和不足，探讨其成因和改善的途径，无疑具有很大的理论价值和现实意义。

国家损害赔偿范围狭窄性成因探析

历史追溯：法治传统缺乏，厌法惧讼情结浓厚。在中国封建社会，统治阶级在制度上也建立了“冤狱赔偿”，但其一般都是服务于统治阶级政治斗争的需要。有幸获得国家赔偿的人往往不是官僚地主阶级，就是当时社会影响重大的当事人，其目的是为了维护统治阶级的政治统治，而不是要保护当事人的基本人权。在民国时期曾经由律师协会发起过“冤狱赔偿运动”，要求维护人权，但实际效果并不理想。总之，该类“冤狱赔偿”制度在我国体现着“官本位”等思想，就其产生根源而言，在于缺乏民主思想和法治传统，无配套的法律制度和相关保障机制。要让作为父母官的强势政府向作为子民的弱势百姓低头，赔偿损失，在中国历史上并不多见。

正是基于前述原因，千百年来，普通百姓间发生纠纷一般都是自行解决或者由他人居中调解，不到万不得已不去见官，更不用说其权利被官府侵害后，直接向强势的父母官讨要说法。这种基于历史惯性沿袭的公民维权意识的淡薄，至今仍然没有明显改观。大家依然是从自身个人利益出发去考虑问题，不愿为了打破传统观念而付出个人的努力，长此以往，不利于法治政府、责任政府观念的形成，只会导致政府官本位思想更加严重，最终的受害者依然是普通大众。

现实考察。目前，人们普遍认为国家赔偿法制定的损害赔偿范围狭窄，赔偿标准低。那么立法者在当初制定《国家赔偿法》时作此规定，是基于什么考量呢？就其主要观点而言不外以下几种情况：

第一，经济实力不强。很多人认为我国目前的经济发展水平不是很高，国家财政负担能力不强，各级政府发展经济和社会文化事业的任务艰巨。如果规定国家赔偿的范围过大，标准过高，担心到时候老百姓纷纷拿起法律武器要求国家赔偿，会导致各级政府的财政压力大增，影响政府发展经济和社会事业的能力。

第二，执法人员素质偏低。许多人认为与一般个人侵权相比，国家侵权有其特殊性，是一种国家机关及其工作人员的职权侵权行为，行为目的是为了公众利益而非私人利益。由于执法过程中错误难免，为保护执法人员积极性，不能对其要求过高，否则不利于对社会的有效管理和服务工作的正常开展，最终损害大多数人的利益。特别在刑事司法国家赔偿方面，有一种较为流行的说法：认为打击犯罪与人权保障应当同等重视，不能只顾一头。其实，这些观点的本质还是在于，认为为有效打击违法和犯罪行为，必须要由国家付出赔偿责任的代价。为了更有效地打击违法和犯罪，需要尽量降低这种代价，因此，国家赔偿标准就应该定得比一般的民事侵权损害赔偿标准低许多。例如中国政法大学教授陈光中就曾认为，就刑事赔偿来说，要考虑在追究犯罪当中的复杂性，有的错误在一定程度上是难免的。在保障人权为主导思想之上，还必须考虑追究犯罪的实际情况。

完善国家损害赔偿范围的路径选择

目前，在国家赔偿责任中采用补偿性赔偿标准已成为世界上大多数国家的不二选择。我国理论界对于政府应该“凸显服务、强化控权”形成了普遍共识。而多年的制度实施与大量的实际案件的处理则为全面实施补偿性标准提供了广泛的社会基础。同时，随着经济的快速发展，我国目前也已具备了实行补偿性赔偿标准的经济基础。可以说，我国实行补偿性国家赔偿标准条件已经成熟。

实行补偿性赔偿标准。如前所述，我国国家赔偿法应放弃抚慰性赔偿标准，转采补偿性赔偿标准。国家赔偿应体现以人为本、尊重人权的基本精神，对受害人所遭受到的损失给予全面的赔偿，以填补受害人全部实际损失，其既要包括由于国家侵权行为导致的受害人直接损失，也要包括由此产生的间接的财产损失和精神损失。这样一方面可以与我国侵权责任法规定的一般民事赔偿的标准接轨，维护我国法制的统一，同时也体现国家与其他民事侵权责任主体的责任承担平等，而且对国家赔偿的社会效益的实现，法治政府目标的实现有更为明显的促进作用。

提高侵害人身自由的赔偿标准。法治国家的标志之一就是对公民的人身自由予以充分、有效地保护。相对于其他一般的损害赔偿标准，人身自由的损害赔偿标准应当更高。如前所述，我国目前的《国家赔偿法》所规定的人身自由损害赔偿标准既偏低，又不合理。因此建议：可以将日平均工资数作为最低限度的赔偿标准，而不能作为最高赔偿的标准；对于被羁押人在被羁押期间所遭受的合理的可得利益损失，也应适当给予赔偿。同时，将精神损害赔偿全面纳入侵害人身自由赔偿范围。因为对于被羁押人而言，巨大的精神痛苦或损害难以避免，所不同的只是程度轻重而已。

赔偿全部直接损失和合理的间接损失。如前所述，现有法律对于直接损失未充分赔偿，而间接损失国家赔偿范围偏小。按照直接损失全部赔偿、合理间接损失也应当赔偿的原理和精神，《国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第二款应该同时加上“对由此造成的财产损失予以相应赔偿。”第三十三条规定“侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。”建议加上“并赔偿相应的误工损失和加班收入。”第三十四条第三项规定“造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍。”建议将总额标准改为“总额以实际损失为准”。第三十六条第一项规定“罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产，”建议加上“并赔偿相应实际损失。”第三十六条第二项规定“查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；”建议加上“还应当赔偿因查封、扣押、冻结给受害人造成的其他可得利益损失。”第三十六条第六项规定“吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；”建议加上“并赔偿相应实际损失。”第三十六条第八项规定对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿，应将“直接损失”改为“直接损失和合理的间接损失。”

扩展精神损害赔偿适用范围。对国家赔偿法中受害人精神损害赔偿范围不应仅包括对侵害人身自由和物质性人格权所造成的损害，也应包括对精神性人格权、身份权等人身权，并扩延至对受教育权与政治权利等基本宪法权利的侵害，这也是未来精神损害赔偿范围持续拓展的必然趋势。在精神损害赔偿数额确定上，应该综合考虑侵权国家机关及其工作人员的过错程度、侵权行为的情节和所造成的后果、侵权机关采取的事后补救措施、案发当地的平均生活水平等各种因素，并尽量体现对个人权益的尊重和保护。在赔偿的限额上应规定一个最低标准。基于国家侵权相比一般侵权给受害人造成的精神损害更为严重，精神损害赔偿数额当然应当更高。建议《国家赔偿法》第三十五条可改为：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，或者侵犯公民精神性人格权、身份权、受教育权与政治权利等基本宪法权利致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付高于侵犯人身自由、侵犯生命健康权利赔偿数额的精神损害抚慰金。”

【重庆三峡学院政治与法律学院副教授、东南大学法学院博士研究生；本文系国家社科基金重点项目“城市交通规划法治问题研究”的阶段性成果，项目编号： 12AFX006】

【注释】

①穆昌甫：“关于《国家赔偿法》的几点思考”，《行政与法》，2003年第7期，第43～44页。

②人民网：“去年国家赔偿金额平均每起不足2.5万元”，http：//www.people.com.cn/h/2012/0312/c25408-3236704645.html。