政府与非政府组织相互嵌入的合作模式探寻

【摘要】相互嵌入合作模式较传统合作模式有着更丰富的内涵、特征和优势，是政府与非政府组织合作治理发展的必然趋势，也是社会治理模式创新的理想选择。实现相互嵌入合作模式的路径，主要包括转变思想观念、加快双方变革、完善法律法规、建立激励机制及沟通衔接机制等。

【关键词】相互嵌入合作模式 政府 非政府组织

相互嵌入合作模式的内涵

“嵌入”的原义是指一事物根植于其他事物之中或一个系统有机结合进入另一个系统之中的现象，表现为一事物与他事物的联系以及联系的密切程度。卡尔·波兰尼在《大变革》一书中首次提出“嵌入”概念，并将其用于分析人类经济行为与非经济的社会关系和社会结构之间的互动关系。之后，马克·格兰诺维特、沙龙·祖金等学者对“嵌入”概念进行了扩展，使其远远超出经济社会学领域。在不影响其核心理论观点的前提下，我们可以将此概念引入到政府与非政府组织的关系模式中。政府作为公共权力机构，具有管理社会事务的职能，而非政府组织致力于解决社会问题，增进社会公益，两者之间存在一定的“交结点”。政府与非政府组织以合作的形式把各自的功能需求嵌入对方，使促进社会治理、推进和谐社会建设成为双方共同参与的整体性过程，各自依托对方的优势来弥补自身的不足，从而实现社会善治的目标。因此，相互嵌入合作模式是政府与非政府组织双方通过制度化的相互合作，将各自的功能性需求积极主动地嵌入对方，发挥各自的优势，互惠互补，共同完成社会治理任务的一种新的合作模式。

相互嵌入合作模式的特征

以相互信任为前提。政府与非政府组织之间相互信任是相互嵌入合作模式的首要前提。“只有信任与合作完全一体化的时候，即当合作型信任关系出现的时候，人类才真正进入一个普遍合作的社会，人们之间的合作才不只是工具和手段，而是稳定的社会关系。”①相互嵌入合作模式强调政府与非政府组织只有在彼此充分信任、互相尊重的前提下，才能形成相互支持、共同发展的良性合作关系，从而实现互利共赢。

以地位平等为基础。在相互嵌入合作模式中，“政府摒弃大而全的‘家长’或‘管家’的角色，进而由‘长辈’角色过渡到‘同辈中的长者’；非营利组织由政府的‘好孩子’成长为政府在公共治理上的‘好伙伴’”。②非政府组织在参与社会治理的过程中是与政府彼此相对独立、相互平等的主体。地位平等体现为双方在治理上具有平等地位，并得到社会的广泛认同，得到政治上、法律上的确认和保障。

以责权明确为核心。在相互嵌入合作模式中，根据权责一致原则，对政府与非政府组织在社会治理中的权利和责任进行了明确合理的定位。政府的主要职责是从宏观层面制定社会治理政策，组织、调控政策的整体实施，提供必要的资金支持，发挥在社会公共事务管理上的引导作用。非政府组织的主要职责是根据政府制定的宏观政策负责在微观层面实现对社会事务的管理，行使好政府让渡的部分社会治理权力，提供高质量个性化公共服务以满足大众的需求。

以治理网络为纽带。在相互嵌入合作模式中，合作治理网络既是一种互动的组织网络结构，也是一种复杂的合作关系网络。在该网络中，一方面，嵌入双方在治理过程中彼此互动，通过对话、协商、合作的方式建立伙伴关系；另一方面，“相互嵌入的合作是最复杂的合作关系，这种关系往往你中有我、我中有你，形成复杂的合作关系网络”。③

以规章制度为保障。相互嵌入合作模式既重视非正式的互动机制的作用，更重视正式的规章制度的建设。政府与非政府组织双方建立制度化的合作框架，这种合作关系被一系列制度所规制，并且制度化程度较高，对双方的行为具有较强的约束力。

走向相互嵌入合作模式的必然性

共同的理念和价值观。在公共利益的追求上，政府与非政府组织有着共同的目标—为公众提供优质高效的公共服务，共同的价值理念为二者的合作提供了前提。政府作为公共管理机构，目的是实现、维护公共利益，为公众提供高质量的公共服务；非政府组织不以营利为目的，致力于各种公益事业或互益活动，以促进公共利益为重要使命。可见，政府的公共行政理念与非政府组织的价值理念相契合，为二者相互嵌入的合作治理提供了可能。

优势互补、资源互赖的需要。政府不是全能的，面对现代社会日益多元化的需求及公共事务“不可治理性”因素增加等问题，无法满足公众对于公共物品的多元化需求，因而出现政府失灵。非政府组织在弥补政府失灵，改善治理方式、提供多元化的公共服务等方面具有不可替代的优势，二者之间存在功能上的互补性。

从统治走向治理的社会治道变革的必然要求。二十世纪八十年代以来，在全球治道变革的背景下，非政府组织以及各种社会治理力量开始出现，社会治理已经呈现出主体多元化的局面。改革开放30多年以来，我国政府的治理之道也发生了很大变化，随着政府行政体制改革的不断深入推进，全能型政府向服务型政府转变，给非政府组织提供更多发挥作用的机会，社会治理从一元化模式逐渐向多元化模式变革。

相互嵌入合作模式的实现路径

转变思想观念，培育相互嵌入合作的治理理念。首先，政府应认识到非政府组织不是政府的附属机构，而是可以合作的伙伴，树立“多方参与、共同治理”的社会治理新观念。其次，非政府组织要树立独立的主体意识，打破非政府组织必须要依附于政府才能生存和发展的传统观念。“合作主体的独立性是双方合作的前提，没有独立，就没有真正的合作，只会出现尴尬的合作”④。最后，要通过强化宣传教育和舆论引导，努力营造有利于多元主体间互利合作的氛围，为政府与非政府组织的嵌入式合作营造一个良好的社会氛围。

加快自身变革，增强相互嵌入合作的治理能力。政府与非政府组织加快自身变革，增强各自的治理能力，是构建相互嵌入合作模式的重要条件。一方面，政府要转变职能，明确其主要职责是“掌舵”，而不是“划桨”，加快“政企分开”、“政社分离”的步伐，扮演好公共服务的规划者、组织者角色，将主要精力从微观领域的直接管理转移到宏观领域的政策制定上，发挥政府在社会公共事务管理上的引导作用。另一方面，非政府组织要加强自身建设，提高服务水平，增强公共治理能力。通过建立现代非政府组织的内部治理制度，加强自我管理，提升服务社会的能力，才能充分发挥其在社会治理领域的独特作用。

建立健全法律法规，为相互嵌入合作提供制度保障。建立健全相互嵌入合作治理的法律法规，是促进双方顺利合作的重要保障。在合作过程中，双方为了自身利益，难免会发生冲突，既要制约政府对非政府组织的非法干预，也要防止非政府组织在合作过程中作出有损于双方合作的行为。双方的嵌入合作，仅靠各方的自律是远远不够的，必须用法律的严肃性确保双方在“公共事务领域的合作治理都能在公开、公平、公正的制度规则框架下运行，实现合作治理的规范化和制度化”⑤。

建立激励机制，促进相互嵌入合作的积极性。良好的激励机制是提高合作治理效率与质量的重要保证。政府有必要对非政府组织给予各种扶持和帮助，提高非政府组织在社会治理中合作的积极性。一是要通过增加财政预算、设立专项资金等直接资助方式或服务外包、项目委托等间接方式，加大对非政府组织的资金支持力度；二是要在税收方面给予其不同于工商企业的优惠政策，采取税收优惠或者减免政策。

建立沟通衔接机制，畅通相互嵌入合作的治理渠道。良好的沟通衔接机制是构建相互嵌入合作模式的重要条件。实现政府与非政府组织之间的有效衔接和良性互动，将有助于深化双方的嵌入合作。完善沟通衔接机制，可从以下三个方面着手：一是组织结构衔接。构建相互嵌入合作模式，就要突破传统僵化的官僚制，创新政府、非政府组织的组织结构，建立网状的扁平组织结构，减少信息传递的失真，增强决策的时效性，有利于双方在相互嵌入合作中的不断调整和互动，形成最佳的合作状态。二是网络平台衔接。政府与非政府组织应运用现代化的信息技术，加强电子政务技术在组织内部管理和社会治理中的应用，有利于实现资源共享、降低合作的运作成本，强化双方的嵌入互动，提升合作的紧密性。三是工作制度衔接。在协商一致的基础上，政府和非政府组织可尝试采取相似的绩效指标和绩效考评等制度，有利于加强双方工作的配合度和协调度，提高合作的效率与质量。

【作者单位：铁道警察学院】

【注释】

①张康之：《行政伦理的观念与视野》，北京：中国人民大学出版社，2008年，第218页。

②杨镪龙，许利平，帅学明：“政府与非营利组织合作的新模式—从制度化协同走向联动嵌入模式”，《国家行政学院学报》，2010年第3期，第58～59页。

③汪锦军：“公共服务中的政府与非营利组织合作：三种模式分析”，《中国行政管理》，2009年第10期，第78～79页。

④郭小聪，文明超：“合作中的竞争：非营利组织与政府的新型关系”，《公共管理学报》，2004年第1期，第58页。

⑤马建珍，刘洪寅：“合作治理与社会管理模式创新”，《南京航空航天大学学报》，2012年第6期，第11页。