社工服务购买：民营化亦或“元”治理

【摘要】民营化与“元”治理都能对实践中的政府购买社工服务做出有益解释。具有竞争力的理论解释无疑更能有效地指导实践中的公共行政。文章以政府购买社工服务为研究对象，在比较分析的基础上，得出“元”治理较民营化更具解释力，并且其特殊的视角将为未来社会治理提供更加有益的实践参考。

【关键词】民营化 “元”治理 政府购买 社工服务

改革开放以来，经济绩效的增长极大地改善了人们的生活水平，为公民社会的兴起奠定了坚实的物质基础。据统计，2011年，我国社会团体已达到25.5万个，较2010年增加18%，预计2015年将达到29.9万个。①社会团体的增长及其功能的扩散表明公民意识显著提高。在政府面临财政危机、管理危机和信任危机等各种压力的情况下，人们开始探索新的社会治理方式，特别是政府购买社工服务的兴起引起了社会的广泛关注。

公共行政是一门理论和实践紧密结合的学科，作为理论的公共行政如何回应作为实践的公共行政是公共行政研究的基本目标之一。寻找一种恰当的公共行政理论来理解政府购买社工服务现象，不仅有助于为政府购买社工服务现象提供理论支持，而且有助于进一步指导实践中的政府购买社工服务行为。因此，探索更具解释力的公共行政理论不仅有助于更加深入地理解实践中的政府购买社工服务行为，并且有助于建构更加科学的未来治理结构和思路。

实践中的政府购买社工服务模式

考虑到政府购买社工服务模式代表性与前瞻性，笔者以深圳政府购买社工模式为例展开论述。

深圳是政府购买社工服务模式的典型。近年来，伴随着深圳经济社会的发展，深圳社工与社工机构的增加，社工服务逐渐从单一的社区服务拓展至教育、医疗、残疾人、心理矫正等多个领域。为顺应深圳社工机构服务的良好态势，转变政府职能，深圳市委于2007年通过“7+1”文件，从而在制度上初步确立了政府购买社工服务模式。

深圳政府购买社工服务模式的形式主要有直接购买、服务项目化、招投标等方式，其中政府购买包括“授权委托模式、直接资助模式、服务合同模式、补贴模式”②。首先，政府对自己原有职能进行重新界定，将那些原本属于社会职能的部分划分出来，使之相对独立。其次，政府根据工作的性质、难易程度、责任大小、岗位服务所需资质以及可操作性等特点进行岗位开发，从而设定相应的社工岗位，并以政府定价的方式向社工机构公开招标。再次，通过公开招标的方式选择恰当的社工机构，最后由中标的社工机构按照合同的约定履行职责，提供相应的（准）公共服务。政府在购买社工服务的职责是岗位开发、岗位定价、对象寻找、签订合同与结果评价。社工机构的主要职责就是根据合同的约定，组织社工机构的各类资源以达成岗位服务aujG4LQdD08UP/VsBPD4xhQbcoupVNw4PBUOk+cHnlc=目标。

在该模式中，政府职能发生了根本转变，由公共服务的直接生产者转变为公共服务的间接提供者，社工机构以其专业性和非营利性提供公共服务。面对政府购买社工服务模式的实践现象，如何从公共行政的角度做出有益的解释，是公共行政理论亟需回答的问题。在众多似是而非的理论中，笔者以为，民营化与“元”治理的解释力是相对明显的。

民营化与“元”治理

民营化的视角。政府购买社工服务在本质上就是政府职能的重新界定，即将原本属于社会自我管理的职能从政府中剥离出去。但为了更好地保证政府监管公共服务的职能，政府采取了社工岗位开发、岗位定价，招标、购买等方式。这种方式正是民营化的思路。

民营化“强调将过去由政府直接供给的公共服务通过各种方式由政府以外的力量完成或二者合作承担，将政府在公共服务中的生产者角色与提供者角色分开，让部分生产者职能由市场和社会承担，政府着重掌舵而不是掌舵与划桨二者并重，做到正本清源，一方面可以减轻政府负担，另一方面可以提高公共物品供给的效率，提高公众对公共服务的满意度，进而提高政府形象。”③在此基础上，通过合同承包等方式，使得公共服务更具竞争性，不仅有效地克服了传统公共服务提供方式效率低下、质量低劣、财政负担、投资不足等弊端，而且大大降低了“对公众缺乏回应性、缺乏管理技能或足够的管理权限、设备维修质量低下，多度的垂直一体化、管理凡是或产品过时、目标多样化且相互矛盾、资产为充分利用或使用效益不佳、滋生腐败等弊端。”④

在公共服务民营化形式中，合同承包是最常见的方式，同时也与政府购买社工服务模式最为接近。合同承包是指政府与私营企业、非营利性组织签订合同，由后者承包某一方面的物品或服务，政府则主要负责岗位开发和结果评估，从而改变了公共服务的供给方式，使之更具竞争性，提高了公共服务质量。因此，民营化在解释政府购买社工服务模式中具有较强的理论说服力。

“元”治理的解释。政府购买社工服务模式中的购买流程突显了政府公共服务外包过程中的政府角色的转变。换言之，政府的职能重心在于基础性工作。从这个意义上看，政府购买社工服务具备了“元”治理的特征。

“元”治理是针对治理理论失灵而提出的。治理是“指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要。其目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以增进公共利益。”⑤然而，治理理论过高地估计了市场和公民社会的作用，实践中的情况并不像想象中的那么美好。

针对治理理论“志愿失灵”，英国学者杰索普认为，“‘元’治理是一种产生某种程度的协同治理的方法，通过设计和管理科层治理、网络治理、市场治理三种治理模式的完美的组合，以期实现对公共部门机构的绩效负有责任的公共管理者（元治理者）看来是最好可能的后果。”⑥从这个角度来看，作为“元”治理主体，政府基本职能在于提供规则和秩序等基础性公共服务，实现不同治理机制与规则的兼容，化解政府与市场、社会之间的矛盾，整合社会利益。“元”治理不仅是对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，更是修正各种治理机制之间的相对平衡，重新组织和重新整合治理机制之间的复杂合作。⑦在“元”治理中，政府“不是要构建一个至高无上、控制一切的政府，而是政府要担当制度设计、提出远景的任务，使整个社会体系在良好的制度安排中促进不同领域的自组织。”由此可见，“元”治理改变了治理理论中政府、市场和社会多中心治理的结构，实质上是对政府职能的重新界定，更加强调政府在制度安排方面的基础性作用和功能，而不是强化政府直接管理经济社会的职能。

在政府购买社工服务模式中，政府主要负责对社工岗位的开发与购买规则的制定。由此可见，政府的角色依然是规则的制定者而非公共服务的直接提供者。从“元”治理的角度看，其引导社工机构等民间组织的发展也是其职责之一，特别是在我国公民社会尚不成熟的阶段，政府的引导功能更加重要。

结论与展望

从民营化与“元”治理两个维度来解释政府购买社工服务，尽管从表面上看有相似之处，但因其视角的差异将导致不同的实践致思。民营化侧重于社工服务的外与包，强调政府与市场、非营利性组织之间的平等协作关系。“元”治理不仅具有宏观的视野，而且更加关注未来。从政府购买社工服务模式来看，政府不论是在制度平台的搭建还是公民社会的引领，都具有非常重要的作用。尽管政府购买社工服务模式中政府“元”治理角色尚不突出，但从整个经济社会发展的趋势来看，政府在购买社工服务中的“元”治理角色将越来越重要。

改革开放以来，我国经历了从计划经济向市场经济的转变，从传统社会向现代社会的转变，但目前这种转变并不彻底，以至于转型过程中出现了各种问题。政府购买社工服务模式凸显了未来社会治理结构的趋势，因此，从“元”治理的视野理解政府购买社工服务无疑具有更强的解释力和前瞻性。

【作者单位：海南大学；本文系海南省社会科学规划资助课题“海口市社工参与城市治理模式探析：基于与深圳模式的比较视角”阶段性成果阶段性成果，项目编号为：HNSK（Z）12-34】

【注释】

①据《中国民政统计年鉴2012》统计数据。

②闫伟：“对于‘政府购买社工服务’模式的构想”，《社会工作（实务）》，2007年第11期，第8～9页。

③陈天祥：《新公共管理—政府再造的理论与实践》”，北京：中国人民大学出版社，2007年，第106页。

④[美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公司部门的伙伴关系》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第116页。

⑤俞可平：《民主与陀螺》，北京大学出版社，2006年，第51页。

⑥Meuleman Louis.： Public Management and the Meta-governance of Hierarchies. Networks and New York， NY： physical-Verlag Heidelberg.2008.p68.

⑦[英]鲍勃·杰索普：“治理的兴起及其失败的风险：以经济法为例的论述”，《国际社会科学杂志》，1999年第1期，第45页。

⑧Jessop. Capitalism and Its Future： Remarks on Regulation， Government and Governance. Review of Inter-national Political Economy.1997（4）.p96.