美国国债上限的2.0时代

自2011年中期选举后，美国政治就一直不消停，一场场激烈的政治争斗刺激着全球媒体和市场。在铺天盖地的报道下，“国债上限”、“财政悬崖”、“政府关门”等一系列精深的美国政治术语成为了街头巷尾的谈资，甚至也悄然对全球经济预期产生影响。2013年春夏之交，美国政府将再次迎来国债上限谈判，对支持率岌岌可危的国会和急欲在国内政策方面大展拳脚的奥巴马来说，用不妥协、吵架、摊牌的方式处理每年几乎都会遇到的国债上限及预算问题绝非常态，双方都有意愿为这一闹剧画上一个“逗号”，用来安抚各国及美国内对美国领导力的质疑。但是，在两党背后利益集团的巨大压力下，这场谈判绝不可能是个联欢会。

一场“四合一”连续剧

对比2011年的“国债上限谈判”、2012年底的“财政悬崖谈判”，这次“府会对决3.0”赌注更高，戏码也更精彩。在国会通过法案将国债上限延长到5月中旬后，这次谈判将成为一场史无前例的“四合一”谈判。

首先，3月1日，被今年初“财政悬崖”相关法案推迟的“自动减赤条款”届时将启动。与去年底的形势不同，虽然民主党政府和共和党国会都不乐见该条款削减政府既定的国内民生项目和军费支出，但因其不再会像年初那样和其他减支一起造成叠加效果，很可能任由条款启动。1月27日，掌管该问题生杀大权的众议院预算委员会主席保罗·瑞恩表示，“自动减赤条款”将会如期启动，除非民主党找出其他方法削减政府开支。根据分析，在启动后的头一个月，“自动减赤条款”对政府正常运行和经济的影响不大，但随着时间推移，它的影响将逐渐扩大，尤其体现在国防开支方面。国防部门在执行减少开支方面缺乏灵活性，很可能被迫停发工资、中断航母等重要军备维护、停止武器研发计划，其破坏性作用不言而喻。到4月初，来自社会、军方越来越大的压力将迫使两党再次讨论这一棘手问题。从先前的历史经验来看，两党势必在如何推迟该条款、如何重新分配减支项目上有一番激烈口角。

其次，3月27日，美国政府将迎来第二个大麻烦。由于去年国会给奥巴马政府的财政授权到期，美可能又一次面临“政府关门”窘境。从当前府会紧张关系来看，“政府关门”几乎不可避免，共和党势必将此作为重要筹码要挟民主党削减下年度财政预算。但是相对以往几次“政府关门”危机，此次情况有所不同。在全部政府预算中，只有40%属于国会拨款范畴，这40%中又有三分之二是“必要性”拨款，例如军事和外交拨款，不受授权到期影响。在财政预算谈判得出结果前，很难想象共和党会在这个能让奥巴马好看的方面让步。

再次，在4月15日前，如果两党不能通过一份年度预算案，国会议员从这一天开始就不会拿到薪水。共和党在年初临时提高国债上限三个月的法案中耍了个小把戏，根据法案要求，如果在4月15日前民主党控制的参议院不能提出得到两院通过的年度预算案，国会议员就不能拿到薪水。自2010年共和党把持众议院后，两党一直无法在“年度预算案”上达成一致，只能被迫用各种临时拨款法案维系政府运行。这一次，共和党释放出了希望美国政治“正常化“的清晰信号，也希望借这一“玉石俱焚”的策略赢得民心。根据美国联邦政府的正常预算审批流程，美国总统每年要在2月向国会提出下一财年的财政预算草案报告，国会参众两院将就此举行听证会，并提出参众两院各自的预算联合决议并协商解决两个版本之间的分歧。历史上，除了一党掌控府会或温和派当道，很少有年度预算案能够按照这一流程如期达成。如今，在两党空前极化的背景下，在短短两个月内达成一致可能性极低，况且按照当前法案，财政部可以继续发债到5月甚至6月维持政府运行和债务不违约，奥巴马政府完全有资格静观其变。共和党的小伎俩很可能搬起石头砸了自己的脚，对于参议院的阔佬们来说，每月少拿1万多美元的薪水算不上什么，顶多需要自己剪剪草坪，但对于很多为了选举而背上债务的“茶党”众议员来说，家里能不能揭开锅就很成问题了。

最后也是最重要的是，根据高盛预计，美最迟需要在7月前提高“国债上限”，避免债务违约导致全球经济陷入新一场灾难。根据惯例，“国债上限”与“预算谈判”是绑定在一起的，一旦通过年度预算法，国债上限即将提升到能够维持该年度预算的水平。虽然两党当前谈论的焦点都在“预算”和“赤字”，但两党都明白“债务上限”才是“真正的定时炸弹”，是两党拿出解决方案的最终底线。即便是共和党也清楚债务违约不是儿戏。由于负责发债和管理支出的美国财政部在2月迎来最繁忙的报税期，且需要发放多笔重要款项，如这段时间还不能发债，就会因应接不暇导致“技术性违约”，类似情况在尼克松政府时期就已出现过一次，且对美国经济长期带来损害。因此共和党破天荒提出了临时提高国债上限法案，让财政部留有充分余地。此次临时法案给提高“国债上限”开了一个先例，即不以数额而以时间为界，等于说给财政部开了一个尺度无限的弹簧门。这是否意味着美未来可能取消这一意义不大但让投资者提心吊胆的法律限制，现在尚不得而知。

共和党“背水一战”

在“财政悬崖”谈判中，共和党一退再退，放弃了一直坚持的“拒绝减税”底线。在本次“四合一”谈判中，共和党已经没有退路，必须迫使民主党做出一些“体面的”让步才能维护其权威性和“势头”，否则共和党存在着被加速边缘化的可能性。为了在两年后的中期选举及四年后的大选，共和党需要借本次谈判重新汇集士气，明确其在国内政策上所坚持的根本路线，体现出为支持共和党选民的利益一战的决心。

然而，从去年大选至今的整体形势来看，共和党在本次谈判前面临诸多不利，与2011年挟“中期选举”大胜的余威有明显不同。首先，在几乎动员所有支持者和所有政治手段的情况下，共和党仍未能在2012年大选中掀翻奥巴马，让后者创下了在如此糟糕经济局面下连任的历史纪录。即便在胜算较大的国会选举中，共和党也仅仅和民主党打了个平手，这已经使共和党在奥巴马二任伊始就处于下风。其次，本次大选显示出两个鲜明的信号，一是美国选民结构的变化对共和党愈发不利，少数族裔尤其是拉美裔人口的迅速膨胀已使共和党失去了一些“铁票区”；二是共和党在社会、外交上过于保守偏激的政策观点已丧失市场，越发“非主流”。最后，“财政悬崖”谈判暴露出共和党严重的内部分歧，部分议员对共和党领袖博纳的表现十分不满，甚至出现了博纳提出的议案无法在党内通过、部分议员反对博纳连任的蹊跷局面。

“财政悬崖”谈判后，共和党释放出明确的强硬信号，声称“关于增税的谈判已经结束”，未来将运用各种方法促使奥巴马减少政府开支及调整福利政策，这意味着共和党不会再作出任何让步。此次谈判中，奥巴马将面对一个与2011年一样顽固、极端、拒绝妥协的共和党，他如何能说服后者顾全大局呢？

奥巴马能否放低姿态将成关键因素

经过三次你死我活的府会谈判，四年来奥巴马从一个“政治菜鸟”成为了不折不扣的“谈判老油条”。在“财政悬崖”谈判中，其高超的谈判技巧让共和党步步落于后招。美国媒体认为，奥巴马及其团队已经形成了一整套与国会讨价还价的机制，在谈判中，奥巴马扮演“红脸”，向共和党释放善意信号，必要时作出关键妥协，而包括副总统拜登、财政部长、白宫幕僚长、参议院领袖等其他民主党谈判成员则不断提出新的符合本方利益的要求，让共和党疲于应付。获得连任后，奥巴马特别提名雅各布·卢作为新任财长，成为该谈判小组的中心成员。卢曾是2011年国债上限谈判中的首席谈判代表，以顽固和忠实执行上级命令闻名。奥巴马显然已为这次谈判做好了充足准备。

虽然“国债上限”将成为美国政府上半年的头号关注重点，但对于奥巴马来说，其第二任期的主要任务不仅仅是让美国政治“正常化”，而且是要让美国经济重拾动力，迈上一条面向未来的光明道路。在今年的就职演讲中，奥巴马毫不掩饰自己对于“自由主义”经济主张的向往，即更注重公平和强调政府在经济中的积极作用。在他脑海里，一张系统性解决美国未来发展、财政和社会福利的蓝图已大致勾勒完毕，只待付诸实践。为了实现这一目标，奥巴马不仅需要与共和党斗智斗勇，更需要在必要的时候低头，不将自己的信念置于美国经济的稳定之上。奥巴马的政治智慧在这四年内是否有所提升，本次“国债上限”谈判将是最佳考试。