通过大部制改革推进服务型政府建设

朱东鹤

摘 要：大部制是市场经济体制走向成熟的国家普遍实行的一种政府管理模式。我国正处于社会转型的关键时期，大部制改革是中国政府为适应新形势下行政体制改革的一项重大举措。当前大部制改革面临权力和利益难以整合、部门内部难以协调、人员难以分流、权力难以监督等诸多阻力。在当前形势下，提高政府工作效率、降低行政成本、注重民生、努力提高公共服务质量、建立健全监督机制和问责机制、加强政府职责和机构设置的法制化建设等，是大部制改革突破阻力、走出困境的重要路径选择，也是建立服务型政府的具体方法。

关键词：大部制；政府职能转变；服务型政府

中图分类号：D62 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）31-0065-02

党的十八大在未来深化行政体制改革目标中明确提出，“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”[1]，这无疑是今后中国政府在行政体制改革中的新思路、新目标，大部制改革则是建立服务型政府的重大措施。

所谓“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序和民主公开的方式组建起来的，以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府[2]。“大部制”即大部门体制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标[3]。本文所要论述的就是通过大部制改革实现政府组织结构优化，提高行政效率，从而推进服务型政府的建立。

一、大部制改革的动因及宗旨

社会转型期是大部制改革的动因，这一时期政府应该通过行政体制改革来适应市场经济的新形势，向服务型政府转变，而大部制改革是一项重大举措。

在计划经济时期，中国的政府是主导经济建设型的全能型政府，它对经济的发展起着全面干预的作用。而我国正处于计划经济向市场经济转型的关键时期，这就需要政府职能与之相适应。市场经济体制下政府应该放宽经济发展的自由程度，让经济在市场的主导下自由发展，政府应该为市场更有效地配置资源而服务。因此，在经济转型时期，政府应该转变观念、职能、角色、工作方式来适应经济发展，由全能的经济建设型政府向服务型政府转变。

随着经济社会的发展，我国政府正从传统的全能型政府向有限责任型政府转变，这就需要通过大部制改革来划定权力和责任的界限。当前是经济社会高速发展的时期，政府应该避免对市场经济的干预，转而做好监管，应努力办好政府应该办的教育、医疗、公共服务和社会保障等事项，应明确自身的权责范围，从一个管理者变为一个服务者，完成政府权力模式转型。

改革开放三十多年来，我国经济社会高速发展，贫富差距拉大、资源分配不公等问题突显。一方面，社会上一些弱势群体的利益诉求难以表达，社会对弱势群体的保障机制不够健全。另一方面，社会性质的公共服务主体发育不够健全，大量的公共服务需要政府提供。这就需要政府完善公共服务职能，提高弱势群体福利，缩小贫富差距，保障公共资源的合理分配，促进公共服务的全面覆盖，以维护社会公平，完成社会结构转型。

大部制改革的宗旨是在动因的基础上确立的，既是大部制改革的目的，也是今后大部制改革的方向。因此，大部制改革的宗旨是通过优化政府组织结构，厘清部门职责关系，加强公共服务部门建设，突出改善民生，切实把不该由政府管理的事项转移出去，把政府的主要职能彻底转变到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上来，尤其是把公共服务和社会管理放在更加突出的位置，努力为公民和社会提供方便、快捷、优质、高效的公共产品和公共服务，最终建立起人民满意的服务型政府[4]。

二、大部制改革中对于政府职能转变的阻力

大部制改革是在我国现有的政治与行政体制框架内进行的，涉及许多复杂的因素。实行大部制改革，既涉及人员结构的调整问题，又涉及政府与部门之间关系的问题，还涉及深刻的体制与利益格局的变动，面临很多阻力。

（一）权力和利益难以整合

大部制改革的难点是如何打破各部门权力和利益的壁垒。随着经济的高速发展，各部委对经济的掌控能力也变大，各部委通过政策的调节就可以改变资金的流向和利益的分配。各部委在制定政策时会考虑其自身的权力和利益，形成“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的现象，这不利于经济社会的健康发展，严重侵害公共利益。也正是由于大部制改革触及了各部门和权力集团之间的利益，使其变得困难重重。政府机关的权力是人们赋予的，如果政府机关把手中的权力看作是为自己谋利益的工具，就很难考虑人民的诉求，更难树立服务型政府的理念。

（二）部门内部难以协调

将多个部门整合成一个部门原本是为了权力更好地运行，从更宏观、更科学的角度进行政策决策、执行和监督。但实际上，由于部门整合打破了原有的权力结构，使得新整合的部门内部存在矛盾，被整合的各部门之间会存在权力和权威争夺的现象。因此部门合并后部门内部需要磨合、外部需要磨合、上下级之间需要磨合，这需要长期的协调和磨合才能解决。而长时间的磨合期势必会分散部门的大量精力，从而降低部门的工作效率，降低对公民的服务质量。

（三）权力难以监督

大部制将一些部门和机构进行撤并，将权力重新整合，使得整合后的部门变成一个权力巨大的超级部门，这使得对权力的监管变得相当困难。现阶段还没有一个健全的内部监督和外部监督体制，这使得权力监督变得如同雾里看花，没有一个明确的切入点。对于权力的监督制度和法律还不健全，科学有效地对权力进行监督存在困难。如果不能实现权力的有效监督，就很难实现让国家部门有效地将权力用在人民身上，很难建立公民本位、社会本位的服务型政府。

三、大部制改革对于建立服务型政府的新路径

大部制改革不能以简单的部门合并为主，而应该坚持以政府职能转变为出发点和落脚点，以建立服务型政府为目标。这就需要在今后的大部制改革过程中多方面考虑，制定科学合理的改革路径，切实有效地通过大部制改革完成从“管理型政府”向“服务型政府”的转变。

（一）提高政府工作效率，减轻人民负担

大部制改革应该合并职能相近的部门，解决政出多门问题，彻底改变“政出多门，多头管理，真空并存”的现象，减少政府部门间的摩擦，把部门间的推诿扯皮问题转化为部内协调问题去解决，从而提高政府办事效率。建立绩效考核机制也是提高政府办事效率的有效措施，通过大部制改革建立起具有中国特色的政府绩效评估理论框架、方法体系及操作程序，运用科学的方法、标准的程序对大部委的业绩、成就和实际工作做出尽可能客观的评价，未完成绩效考核指标的严肃处理，这样会对政府及其工作人员的工作效率起到很大的促进作用，真正建立起高效率的政府。部门合并后，能有效解决机构臃肿现象，机构精简后各部门的经费支出总额也会随之减少，三公经费也会随之降低，纳税人的钱将被节约下来用在教育、医疗、公共服务和社会保障上来，这将会大大提高人民社会福利水平。只有把纳税人的钱用在人民最需要的地方，才能真正体现政府的服务意识，从而在人民心中树立服务型政府形象。

（二）注重民生，努力提高公共服务质量

建立“服务型政府”是大部制改革的出发点和落脚点，改善民生和办好公共服务是实现这一目标的重要手段。其一，通过大部制改革推进就业、教育、医疗、卫生、安全生产、食品安全、环境保护、社会保障等民生政策的制定和顺利实施，缩小贫富差距，切实解决关乎百姓生存的问题。其二，在新的市场经济环境下，政府在办好公共服务的同时，要进行公共服务市场化改革，在公共部门引入市场竞争机制，通过市场化的运作方式向公众提供公共服务，达到降低成本、提高效率的目的。只有做到以上两方面，才能减轻社会矛盾，避免引发社会危机，真正使政府职能贴近人民生活，在人民心中树立服务型政府良好形象。

（三）建立健全监督机制和问责机制

通过大部制改革推行政府部门实行责权统一的运作模式，在赋予其权力的同时，应该明确其应负的责任和应尽的义务。首先，应该建立部门内部监督机制。合并后的大部权力变得更大，这一方面使决策和执行的能力提高了，同时也增加了部内滥权与腐败的机会。可以通过在行政体系内部建立“决策，执行，监督”小三权适度分离机制来防止行政滥权与腐败现象，并进一步提高决策和执行的质量。另外，应该建立部门外部问责机制。大部制改革之前各部委之间存在职责不清的现象，出了问题不知道谁来负责。大部制改革要明确权责界限，做到“有权必有责，责权相符”的境界。充分发挥人大、检察院、法院和社会监督的作用，只有切实落实人大监督权，解决司法独立问题，加强检察院的日常监督和法院的事后监督才能防止权力的滥用和腐败。习近平总书记在中纪委第二次全体会议上讲话时指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。习总书记的话表明了我党今后完善监督机制的决心，也为今后我党和国务院在做好权力监督方面指明了方向。只有建立廉洁高效的政府，才能进一步建立公民本位、社会本位的服务型政府。

（四）加强政府职责和机构设置的法制化建设

通过法律的强制性推进大部制改革的有序进行，现阶段我国亟须建立一套完整的政府组织法，建议由全国人大颁布国务院组织和编制法。大部制改革前存在不同部门不同法律的现象，大部制改革后，有关执法主体、诉讼管辖和法律适用等可能会产生一定的问题。因此，我们应逐步建立和完善国务院部门组织和编制法，将组成部门的职责权限、机构设置、人员编制、运作制度、领导方式等，在部门组织法中规定下来，以及对编制管理的基本原则、内容、程序、权限和纪律等做出明确的规定，从而通过实现机构管理法制化来保障大部制改革的稳定进行，进而加快建立服务型政府的步伐。

总之，大部制改革是政府行政体制改革的重要组成部分，也是实现政府转型的重大举措。完成这一举措应以顺应市场经济发展为背景，以完成政府职能转变为出发点和落脚点，加快向“服务型政府”转变的步伐。通过体制和机制创新，建立起人民满意的服务型政府。

参考文献：

[1]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[G].北京：人民出版社，2012：26.

[2]吴燕，徐琴.从建设服务型政府维度看大部制改革[J].长江大学学报：社会科学版，2008，（3）.

[3]包法宝.刍议我国大部制改革的难点与对策——基于政府再造视角的理性分析[J].山西财经大学学报，2011，（3）.

[4]孔凡河，袁胜育.服务型政府视角下的大部制改革探微[J].河南师范大学学报：哲学社会科学版，2009，（1）.