国外流域生态补偿对我国区域经济平衡协调发展的启示与借鉴

樊万选 方 珺

（1.河南省社会科学院，河南 郑州 450000；2.河南省审计厅，河南 郑州 450000）

流域生态补偿作为现阶段国内研究的新课题，已引起政府、研究和实际部门的重视。近年来，国内一些省区对流域生态补偿问题已有一些初步成果和实践探究。但从总体上看，我国目前无论在理论上，还是实践中对流域生态补偿问题都还处于探索研究阶段，还没有形成补偿的系统理论体系和完整的方法架构。国外的一些国家在市场经济运行中较早地涉及流域间利益的分配和补偿问题，并对这些问题进行了深入的研究和实践，且取得了一定的经验。这些经验可以为我国建立流域生态补偿机制提供基础和借鉴。

1 生态补偿及流域生态补偿的内涵

生态补偿作为一种使外部成本内部化的环境经济手段，其定义目前尚未明确。一般说来，生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐共存为目的，是调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。具体来说，生态补偿机制则是指为改善、维护和恢复生态系统服务功能，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度。作为生态补偿一个重要组成部分的流域生态补偿，是指按照“谁开发，谁保护；谁受益，谁补偿”的原则，由造成水生态破坏或由此对其他利益主体造成损害的责任主体承担恢复责任或补偿责任；由水生态效益的受益主体，对水生态保护主体所投入的成本按受益比例进行分担；对难以明确界定受益主体的公益性生态保护成本，则由政府通过公共财政予以补偿。

目前，国内外对于生态补偿问题的研究已有不少，对建立生态补偿机制的重要性和必要性认识也正在不断地深化。“生态补偿”在国际上通用的是“生态服务付费”（Payment for Environmental Services）或生态效益付费（Payment for Environmental Benefit），目前世界各国纷纷开展了相关的实践和探索，在欧洲、美洲、亚洲、非洲等国家涌现了许多典型的流域生态补偿的模式，这些实践模式值得我们在国内流域生态补偿实际工作中认真研究和借鉴。

2 国外流域生态补偿的现状和探索

2.1 德国流域生态补偿的实践和主要模式

德国是欧洲开展生态补偿比较早的国家之一，其流域生态补偿机制最大的特点是资金到位，核算公平。资金支出主要是横向转移支付。所谓“横向转移”，就是通过一整套复杂的计算及确定转移支付的数额标准，由富裕地区直接向贫困地区转移支付。换句话，就是通过横向转移改变地区间既得利益格局，实现地区间公共服务水平的均衡。

横向转移支付的基金主要由两种资金组成：一是扣除了划归各州的销售税的25%后，余下的75%按各州居民人数直接分配给各州；二是财政较富裕的州按照统一标准计算拨给穷州的补助金。

在德国的流域生态补偿实践中，比较成功的例子就是易北河的生态补偿政策。易北河贯穿两个国家，上游在捷克，中下游在德国。1980年前从未开展流域整治，水质日益下降。1990年后，德国和捷克达成共同整治易北河的协议，成立双边合作组织。整治的目的是长期改良农用水灌溉质量，保持两河流域生物多样，减少流域两岸排放污染物。双方设置了8 个专业小组：行动计划组负责确定、落实目标计划；监测小组确定监测参数目录、监测频率，建立数据网络；研究小组研究采用何种经济、技术等手段保护环境；沿海保护小组则主要解决物理方面对环境的影响；灾害组的作用是解决化学污染事故，预警污染事故，使危害减少到最低限度；水文小组负责收集水文资料数据；还有从事宣传工作，每年出一期公告，报告双边工作组织情况和研究成果的公众小组以及法律政策小组。

根据双方协议，德国在易北河流域建立了7个国家公园，占地1500 km2；两岸流域有200 个自然保护区，禁止在保护区内建房、办厂或从事集约农业等影响生态保护的活动。经过一系列的整治，目前易北河上游的水质已基本达到饮用水标准，产生了明显的经济效益和社会效益。

在易北河流域整治的过程中，德国多方筹集资金和经费，目前的来源主要有以下几个部分：财政贷款；研究津贴；排污费（居民和企业的排污费统一交给污水处理厂，污水处理厂按一定的比例保留一部分资金后上交国家环保部门）；下游对上游经济补偿。在2000年，德国环保部就拿出了900万马克给捷克，用于建设捷克与德国交界的城市污水处理厂，在满足各自发展要求的同时，实现了互惠互赢。

2.2 美国流域生态补偿的实践和主要模式

美国作为当今世界上的经济大国、强国，在经历了传统的工业发展道路之后，也面临着生态环境建设与保护的许多问题，因此要寻求环境保护和生态建设的科学之路，生态补偿便作为一种选择越来越引起人们的重视。

在流域生态补偿上，政府承担了大部分的资金投入。为加大流域上游地区对生态保护工作的积极性，采取了一些补偿机制，即由流域下游受益区的政府和居民向上游地区做出环境贡献的居民进行货币补偿。

在补偿标准的确定上，美国政府借助竞标机制和遵循责任主体自愿的原则来确定与各地自然和经济条件相适应的租金率，这种方式确定的补偿标准实际上是不同责任主体与政府博弈后的结果，化解了许多潜在的矛盾。

在美国，生态补偿实践的典型代表是纽约市与上游Catskills 流域（位于特拉华州）之间的清洁供水交易。纽约市约90%的用水来自于上游Catskills 和特拉华河。1989年美国环保局要求，所有来自于地表水的城市供水，都要建立水的过滤净化设施，除非水质能达到相应要求。在这种背景下，纽约市经过估算，如果要建立新的过滤净化设施，需要投资60—80 亿美元，加上每年3—5 亿美元的运行费用，则总费用至少要63 亿美元。而如果对上游Catskills流域在10年内投入10—15 亿美元以改善流域内的土地利用和生产方式，水质就可以达到要求。因此，纽约市经过比较权衡之后，最后决定通过投资购买上游Catskills流域的生态环境服务。

在政府决策得以确定后，水务局通过协商确定流域上下游水资源与水环境保护的责任与补偿标准，通过对水用户征收附加税、发行纽约市公债及信托基金等方式筹集补偿资金，以补贴上游地区的环境保护主体，以激励他们采取有利于环境保护的友好型生产方式，从而改善Catskills 流域的水质。

2.3 厄瓜多尔流域生态补偿的实践及模式

1998年，基多的水资源保护基金在Nature Conservancy，USAID 和Fundacion Antisana的支持下开始启动，它是厄瓜多尔通过建立信用基金补偿制度促进流域保护的第一次尝试。基金是在日益激烈的水资源竞争，农业、牲畜、水电以及旅游等对水资源日益加大的压力下成立的。

基金最初的经费主要来源于向生活用水以及工业和农业用水户征收的费用，用户也可以成立协会向基金捐款。用水户主要是指以下几部分：MBS-Cangahua灌溉工程（2.3 m3/周），私营农场主（2.1 m3/周），水电公司HCJB（4.8 m3/周），Papallacta 温泉（0.008 m3/周），以及其他电力工程，如Electro Quito-Quijos Project，INECEL-Co⁃ca CodoSinclair Project（分别是6.5 m3/周和4.3 m3/周）。其中非取水用户（如水电、休闲）和取水用户（如灌溉、饮用）支付的水费有所不同。基多的城市供排水系统企业每周使用1.5 m3的饮用水，它将支付其销售收入的1%，约12000 美元/月。除了受益者直接支付的费用外，基金也可能通过国家、国际渠道得以补充。

基金2000年开始运作，运作模式是由一个私营资产管理者以及董事会管理，董事会由来自地方社区、水电企业、国家区域保护专家、地方NGOS 和政府的代表所组成。基金独立于政府，但可以通过与环境专家的协作确保与政府规划的一致。该项目由专业团体执行，并吸纳地方参与。

2.4 日本流域生态补偿的现状和主要模式

在亚洲，日本很早就已经认识到建立水源区利益补偿制度的必要性。在1972年，日本制定了《琵琶湖综合开发特别措施法》，这在建立对水源区的综合利益补偿机制方面开了先河。在1973年制定的《水源地区对策特别措施法》中，则把这种做法变为普遍制度而固定下来。

目前，日本的水源区所享有的利益补偿共由3 部分组成：水库建设主体以支付搬迁费等形式对居民的直接经济补偿；依据《水源地区对策特别措施法》采取的补偿措施；通过“水源地区对策基金”采取的补偿措施。

2.5 哥斯达黎加流域生态补偿的现状和主要模式

在流域生态补偿方面，比较成功的例子还包括哥斯达黎加的生态补偿实践。其国内的Energia Global（简称EG）是一家位于Sarapiqui流域、为四万多人提供电力服务的私营水电公司，其水源区是面积为5800 hm2的两个支流域。由于水源不足使公司无法正常生产，为使河流年径流量均匀增加，保证水量供应，同时减少水库的泥沙沉积，Energia Globa按照每公顷土地18美元的标准向国家林业基金提交资金，国家政府基金则在此基础上按每公顷土地另外添加30美元，以现金的形式支付给上游的私有土地主，同时要求这些私有土地主必须同意将他们的土地用于造林、从事可持续林业生产或保护有林地，而对于那些刚刚采伐过林地或计划用人工林来取代天然林的土地主将没有资格获得补助。另外两家哥斯达黎加公共水电公司和一家私营公司也都通过国家林业基金向保护流域水体的个人进行补偿。

3 国外流域生态补偿的特点及对我国的借鉴意义

3.1 国外流域生态补偿的特点

国际上流域生态补偿的实践对于我国具有很好的借鉴意义，可以归纳为以下几个方面:

首先，国际和国内的补偿无论是从内涵的本质还是从所应用的领域，都具有很大的相似性，这就决定了我们在开展补偿的过程中，在充分考虑国情的情况下，可以适当地借鉴国外的一些成功经验和做法。

其次，国外在分析了公共财政手段和市场手段的适用条件、优缺点的前提下，适当地综合运用两者，有力地推动了流域生态补偿的开展。

第三，国际上在补偿付费方面采用了公共交易、私人交易、生态标记等一些方式，根据各自的不同特点，我国可以加以改革、创新和运用，做到不盲从、不照搬，科学地消化吸收。

第四，充分尊重补偿方式的透明、开放、自由和灵活，并提供相应的法律制度保障和相关的政策配套支撑，保证补偿工作有序、有理、有节地开展。

3.2 对我国流域生态补偿启示

目前我国在建立流域水环境保护的生态补偿机制中，存在着政府主导的交易和市场主导的交易两类流域生态环境服务的方式。多年来，大部分河流的上游地区都开展了积极的生态建设和环境保护工作，但我国大多数河流的上游地区又是经济相对贫困、生态相对脆弱的区域，难以独自承担建设和保护流域生态环境的重任，加之这些地区对于摆脱贫困的需求又十分强烈，导致流域上游区发展经济与保护流域生态环境的矛盾十分突出，如何协调好这种关系，就需要下游受益区和中央政府来帮助流域上游区分担生态建设的重任。

为保障各流域的生态安全、保证流域水资源的可持续利用，理顺流域上下游间的生态关系和利益关系，加快上游地区经济社会发展并有效保护上游的生态环境，以促进全流域的社会经济可持续发展，建议在以下方面采取相应的措施：

3.2.1 进行流域生态补偿的总体思路

一是确定流域的尺度；二是要确定流域生态补偿的各利益相关方即责任主体，在上一级环保部门的协调下，按照各流域水环境功能区划的要求，建立流域环境协议，明确流域在各行政交界断面的水质要求，按水质情况确定补偿或赔偿的额度；三是按照上游生态保护投入和发展机制损失来测算流域生态补偿标准；四是选择适宜的生态补偿方式；五是给出不同流域生态补偿的政策。

3.2.2 流域生态补偿的标准

科学的计算和确定补偿的标准和价格，是进行流域生态补偿的重点和难点。要建立对生态投资所导致的生态资本的增殖具有权威的并且一致公认的评估方法。生态投资导致生态资本增值的难以计量，是建立生态补偿机制的主要障碍，且目前尚缺乏具有公认度和可操作性的标准。因此，通过机会成本法粗略计算水生态保护的补偿价格，可以作为一种值得参考的方法。

在确定补偿标准的时候，应充分考虑流域保护地区的政府、企业和个人为保护流域生态环境而付出的经济成本，即实际的经济投入；又要考虑到区域发展的机会成本的损失，即无形的经济投入。

此外，确定的标准还要综合考虑各方面的因素，如相应的物价波动、水价，以及下游支付主体的支付能力和支付意愿等。不难看出，补偿标准是整个补偿过程中最难确定和实施的，只有考虑全面，公正，制定的补偿标准才能更科学合理，才能够更好地促进公平，保护流域生态环境。要始终以实现上下游地区平等的生存权、发展权为目标，并且建立可操作性的生态补偿法规体系，只有科学公正的补偿标准才能确定和执行。

3.2.3 生态环境服务支付方式的选择

当补偿区域为小尺度流域，生态环境服务的受益者较少并且比较明确，生态环境服务的提供者在可控制的数量之内时，宜采取一对一的交易方式。

当补偿区域为大尺度流域，生态环境服务的受益者众多，生态环境服务的提供者众多时，建议采取公共支付的方式。

当生态环境服务被标准化为可分割、可交易的商品形式，建立起市场交易体系和规则时，则可采取市场交易的方式；而当能为以生态环境友好的方式生产出来的产品提供可信的认证服务时，生态标记的方法相对来说较适宜。

3.2.4 补偿基金的筹措

3.2.4.1 征收水资源开发使用费

对直接开发、占用、利用和使用水资源的单位和个人收缴一定标准的费用，并在其中拿出一定比例的资金作为生态补偿资金。该部分费用直接来源于水资源的使用价值，而不以是否有人类劳动的凝结或管理投入为转移。其费用的多少，通常根据开发使用的水量、水质以及紧缺程度、所获利益的大小来确定。征收的水资源开发使用费主要用于水源区的生态服务功能的保护和管理，以更好地促进我国生态补偿工作的开展。

3.2.4.2 完善排污收费制度

在今后的一段时间里，应逐步扩大排污收费的范围，严格执行新的排污收费制度，将各种污染源纳入收费范围。进一步提高排污收费的标准，以激励企业加大对污染控制方面的投资，降低污染物的排放量。同时，各级财政应加强对排污收费制度的管理，将排污收费资金纳入各级财政预算综合管理，重点用于流域水环境的污染防治、生态补偿，坚持专款专用的原则，提高征收资金的使用效率。

此外，在征收排污费的同时，应当积极探索征收水资源生态税，从征收的生态税来获取流域生态补偿的基金，以满足国家提供公共物品和服务的能力需要，保证政府履行环保职能的财力需要。

2.3.4.3 国家财政投入和地方政府财政配套

政府对于生态补偿主要采用财政转移支付，在政府进行财政补贴、资金投入的过程中，要特别注重补偿的“输血”和“造血”功能不同，在补偿的实施过程中按照“把握域情，因地制宜”的原则，合理有序地开展一系列的补偿工作。

建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金，通过这些资金，应该重点支持流域上游地区的环境污染治理与生态保护恢复，并考虑流域内可能出现的突发性污染事件的赔偿。通过建立中央和地方相统一、相协调的基金保证，建立流域生态补偿体系。

2.3.4.4 积极争取国际社会的补偿资金

生态问题已是全球性的问题。整个人类社会是一个统一的整体，因此开展生态补偿工作也应当加强生态建设领域的国际合作，这也必将成为我国生态建设新的发展动力。但是我们也看到世界上生物多样性最丰富、生态分工中占据较高位势的国家大部分是发展中国家，而全球发达国家经济实力较强，却承担了较少的生态分工。

目前，发达国家应该通过经济账来还生态账，为他们的生产生活方式和生态分工的优势买单，这已被人们所认同。我国积极争取国际社会的补偿资金尚有很大的发展空间，而现在比较紧迫的问题是在争取国际资金中如何与国际惯例接轨，按照国际惯例办事，这就要求我们必须加强人才培养和制度体系建设，为争取国际支持创造条件。

3.2.4.5 加快流域生态补偿试点工作的开展

我国不仅河流众多，而且流域面积广，很难在全国范围内同时开展生态补偿工作，而且由于各流域涉及的社会、经济、环保等方面的情况复杂，因此要选择具有一定条件和基础的地区开展生态补偿试点工作，做到先试点后推广，通过已获得的成功实践经验和模式来指导全国的流域生态补偿工作，从而促进补偿工作健康有序的发展。

要建立补偿试点，就要充分认识到试点的意义，按照科学发展观的要求，遵循“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则，因地制宜，积极创地加快重点流域的生态补偿工作。

总的来说，要建立流域生态补偿制度，实施中央及下游受益区对流域上游地区的长效补偿机制，应该积极推进流域地区协作，采取资金、技术援助和经贸合作等一系列措施，加大流域生态保护的力度，理顺流域上下游间的生态关系和利益关系，加快上游地区经济社会发展并有效保护流域上游的生态环境，从而使整个流域的社会经济实现可持续发展。

[1]World Resources Institute，The Cor⁃porate Ecosystem Services Review：Guide⁃lines for Identifying Business Risks and Op⁃portunities Arising from Ecosystem Change.www.wri.org / ecosystems/esr. March 2008.

[2]Janet Ranganathan，Ciara Raud⁃sepp-Hearne et al，Ecosystem Services a Guide for Decision Makers，World Resourc⁃es Institute，Washington，April 2008.

[3]中国生态补偿机制与政策研究课题组，中国生态补偿机制与政策研究，科学出版社，北京，2007.4.

[4]刘玉龙.生态补偿与流域生态共建共享，中国水利水电出版社，北京，2007.2.

[5]王金南等.生态补偿机制与政策设计，中国环境科学出版社，北京，2006.1.