中国的治理质量：公民的视角

2013-12-25托尼赛奇贾亚娟

中国治理评论 2013年1期

托尼·赛奇著贾亚娟译

中共中央前总书记胡锦涛和国务院前总理温家宝非常重视提高治理质量和公共服务的水平与能力，尤其是，他们重视那些未从改革中获益或是由于改革而处于弱势的群体。这种重视可以在亲民的口号中得以体现，例如，“以人为本”、“构建和谐社会”等。在制度层面，中国共产党已经宣布其不再是一个革命性政党，而是一个不断调整和改进其治理能力和水平的执政党。改革旨在增强专家以及普通民众参与决策过程的水平和质量，提高人们对地方官员的评价，以及改善政府部门的运作效率，致力于提升“党内民主”，但是它们既没能提供任何制度化的民意渠道，也没有认可任何开放政治和竞争政治的理念。

尽管实施了一系列改革，但人们仍旧认为中国的许多核心问题可以归咎于治理缺陷。体制正在遭到腐败的侵蚀，而腐败正是治理不善的一个明显标志。许多官员以权谋私，卖官鬻爵，严重破坏了以德才兼备原则任用干部的做法。许多抗议活动都是针对地方官员的不作为甚至是不法行为而发生的。这些行为包括地方政府拒绝执行国家标准，间接导致地方环境恶化以及伪劣和不合格产品流入市场，还包括土地的非法转让导致农民流离失所或得不到合理的征地赔偿，甚至限制公民获得公共物品和公共服务权利。

相比较而言，除了“话语权和问责”(voice and accountability)两项指标以外，中国的其他各项治理指标都还是令人满意的。根据世界银行的《治理指标数据库》(Kaufmann，Kraay and Mastruzzi，2010，http：//info.worldbank.org/governance/wgi/sc_chart.asp)，从1996年该项目启动至今，中国的治理绩效并没有太大的变化。在总共六项指标中，中国有四项分别处在第50到第75百分位。两个例外分别是政府效能(government effectiveness)(2011年的指数为60.7)及“话语权和问责”(2011年的指数为4.7)。与其他大的发展中国家和相似收入水平的国家相比，中国的治理指数还是相当不错的。当前，中国正在努力效仿东亚的“四小龙”，后者成功摆脱了“中等收入陷阱”。然而，在提高治理指标方面，中国仍有很长的一段路要走(见表1)。中国的制度建设落后于经济增长，这或许会成为经济持续发展的绊脚石。当然，有人可能会辩解道，这种因果关系并不十分明确，因为收入的持续增长对治理提出更高的要求，但优良的政府绩效却不一定能够导致人均收入的增长。

尽管公民的话语权和问责的实现缺少正规渠道，但是公民的意见和民众的压力对政策制定者的影响却日益加大。这些压力不仅包括极端民族主义分子在网络和现实生活中的施压，还包括越来越多的抗议活动反对地方政府滥用职权，甚至包括应用社会媒体来表达观点，传播各种“非官方”的新闻等活动。与改革之前的情形不同，当前，为了从政府中获得更好的服务，公民有意愿和能力向国家提出各种诉求。虽然，毛泽东时代的“家长式”管理作风时至今日仍有一定的影响，但社会的“孩童化”(infantilization)很难继续下去。当前的领导层已经不可能将其国民看成是孩童，后者根本不知道什么符合其最佳利益。代表权通常意味着(公民)知道其个人利益和社会利益之所在，进而代表们便被赋予了这样的权利，即就所有重要问题代替公民作决定的权力。(Saich，forthcoming)。然而，公民对政府却有不同期望，希望政府能够提供资源帮助个人作出最优选择，同时也希望政府能够保护个人免遭市场波动所产生的负面影响。

新社会媒体的发展极大扩展了公民的“话语权”，这也导致中国共产党斥巨资监督和引导网络舆论(Yang，2009 and Fallows，2011)。但是，新社会媒体也对中国共产党提出了新挑战，因为中国共产党惯用媒体控制和新闻审查，信息的获得有明显的等级区分，并且不为人知的秘闻可以用来置换权力和财富。这种做法的危险日益显现，信息控制系统运转不良，导致人们对官方媒体的信任缺失，反而提高了对网络流言的信任度(Saich，2006)。我们2011年的一项调查显示，有65.2%的受访者非常信任或比较信任微博所传达的信息，数值仅比爱德曼全球调查中有关中国媒体的数值(73%)低几个百分点。〔1〕56.7%的受访者认为，微博在未来反腐败中将会起到重要作用，36.6%的受访者将微博当作揭露腐败的媒介，甚至有46.7%的人表示他们有可能使用微博来揭露腐败行为。

目前来看，这些问题并不是中国共产党难以逾越的障碍。似乎绝大多数人认为问题并非体制自有，我们的调查显示，很多受访者认为，权力滥用只是地方部门和干部的行为偏差，而并非中央政策意图所致。“秋菊〔2〕的困惑”仍然存在。另外，在迎接新挑战和适应新的利益集团方面，政府机构具有相当大的灵活性。中国政府是一个可“议商”的政府，每个社会参与者可以议商生存空间以及它与其他参与者的关系(参考 Saich，2000；and Saich and Hu，forthcoming)。对于那些议商成功的社会参与者而言，他们不仅能够生存，而且还可以利用国家的各种软硬件设施实现目标走向繁荣。当然，一些组织却没有如此幸运。同时，总是存在既得利益俘获国家的危险。裴敏欣教授曾讨论过地方政府的俘获问题(2006)，近年来，有关既得利益者对国家决策的俘获的讨论越来越多。这对治理而言并非是一个有效机制，但是它却提供了一个安全阀以及融入的过程。

问题的关键在于，中国人是否满足于现状，从而减少对中国共产党统治的威胁和挑战。我们可以假定，如果有相当数量的公民对政府绩效和政府提供的公共物品相当满意，那么政府就有能力实施其政策，并且能够凭借人民的信任，避免由于政策失误而产生的不良后果。公民对政府的信任与政府实施法律和贯彻政策的能力，以及减少强制手段的使用之间存在必然联系，许多学者都对此作过研究(Hetherington，1998 and Warren，1999)。

本文试图回答三个问题。首先是公民对于各级政府的满意度，第二，公民如何看待地方官员在处理与公众关系和执行政策方面的能力和绩效。最后，讨论公众对于政府提供的特定物品和服务的满意度，并对反腐败问题进行深入探讨。本文还特别将居住在大城市、小城市和乡镇以及乡村的受访者的回答进行比较。此项研究以与零点研究咨询集团在2003—2005年、2007年、2009年和2011年所作的联合问卷调查为基础。该问卷调查是一个分层抽样调查，受访人数从3800至4150不等，他们来自三个行政层级：城市、乡镇和农村(详见附录一)。这并不是一个全国范围的概率抽样，但是对受访者所在区域的选择却是依据三个关键变量而产生，分别是：区位、平均收入和总人口。〔3〕调查总共选择了7个城市(从2005年开始是8个)、7个乡镇和8个村。在城市，调查者依据基什调查法从户口登记表中随机选择受访者(Kish 1949，and Kish，1965)。在乡镇和农村，由于家庭的平均规模较大，我们按照最临近生日的方法(closest birthday method)进行抽样。就覆盖面而言，该调查排除了两个群体，一是在大城市占有相当比例的移民人口(2011年，移民人数分别占北京和上海总人口的35.9%和36.4%)，另外，也不包括中国的自治区，因为自治区在公共物品提供方面执行不同的政策。但是，2008年《中国社会综合状况调查报告》中包括有关农村移民的数据。

此项调查的一个优势在于能够帮助我们比较样本城市、乡镇和农村居民的态度。〔4〕从上世纪50年代开始，中国政府通过户口制度建立了城乡二元体制，依据截然不同的体系向城市和农村提供公共物品和服务，城市居民获得的是更为丰厚的福利，尤其是国有部门员工。改革逐渐弱化了这种分层，使从上世纪50年代起开始分割的城乡关系比以往更加融合和紧密。有关城乡分割所造成的居民满意度差别的研究很少。当然，城市居民比较而言接受了较好的服务，但是这一定意味着他们的满意度更高吗？改革带来的不确定性及对部分福利的取消，都会导致居民的不满升级。相比之下，农村居民在集体提供的公共物品和服务方面经历了一个重大的转折，近年来，中央已经在努力进行补救。总体而言，在获得诸如教育和医疗卫生等重要公共服务方面，不仅户口十分重要，收入水平也同样关键。随着农村移民大量涌入城市，他们更加了解城市的生活条件和环境，这可能会给他们带来不小的触动。是否居住在城市、乡镇、农村不同区域的人们对于政府服务的看法也各有不同？这是否反过来也会影响居民对于地方政府的期望？这些问题都能帮助我们预测党的执政的长期稳定性，因为我们有理由相信，普遍而强烈的不满将会破坏制度的支持根基。〔5〕

天高皇帝远：对国家的“分解”

以胡锦涛总书记为核心的领导集体并未对列宁主义的国家制度进行全面改革，而是非常重视提高地方官员的素质和水平，并努力激励他们树立“优秀共产主义者”的精神信念。这就要对中国传统儒家思想进行选择性阅读，前国家领导人刘少奇便是其中一例。他在1939年撰写的《论共产党员的修养》一文受到了传统文化尤其是儒家思想的影响，而这些内容在后来的“文化大革命”期间却成为攻击刘少奇本人的罪证。胡温执政期间通过引入各类政策措施为中国社会提供基本安全网，让农村移民更好地融入城市并充分享受高质量的城市公共服务。

在居民的总体满意度方面，调查主要有两个发现：第一，2011年的调查进一步证实了前些年的调查结果，即受访者确实对国家进行“分解”：尽管受访者对中央政府有很高的满意度，但满意度却随着政府层级的下降而不断降低。这一观点也被其他的调查结果所证实(Li and O’Brien，1996，Li 2004 and Li，2012)。2001年在天津市的调查也发现，对地方政府心存芥蒂的居民却仍然信赖中央政府。1999年至2001年，华中师范大学的张厚安及其同事对各级党组织的信任度调查结果(引自Li 2012，p.109)〔6〕，与我们2008年的全国调查结果相似。〔7〕我们的调查还表明这一趋势在整个胡温领导时期保持稳定。上述发现表明，如同农村居民一样，中国的城市居民也对国家进行“分解”，即他们认为中央政府是英明的，真正坏事的是地方政府。

2011年的调查中，91.8%的受访者对中央政府的工作比较满意或非常满意，其中37.3%的受访者表示非常满意，但是对于地方一级的政府工作，受访者的满意度跌至63.8%，其中仅有10.9%的受访者表示非常满意(见表2)。总体状况与2008年对全国范围不同层级领导人的信任度调查结果相吻合。在2008年的调查中，44.6%的受访者对中央领导持有很高的信任度(在2011年的调查中，37.3%的人表示极其满意)，对省级领导人和县乡领导人的满意度分别是24.3%(2011年的比例为28.4%)和17.1%(2011年的比例为14.6%)。越是基层的政府，民众对其的满意度越低，这一调查结果本身值得我们思考，因为地方政府提供大部分的公共服务，承担最重的财政负担，这尤其以县乡政府为甚。毛泽东时代“自力更生”的口号在改革时代仍旧适用，这进一步强化了基层行政部门的观念，即尽量减少对上级政府的“依赖”。其结果是，在所有的公共支出中，有80%是由地方政府承担的，这是一个非常高的数值〔8〕，在1978年改革开放之初，该数值只有52.6%。这就意味着，地方政府想尽办法从中央政府或上级政府获得更多的财政转移支付，或者努力提高财政收入以更好地履行其义务。现在，地方政府承担了教育开支的98.9%、卫生开支的98.4%、社会保障开支的94%以及环境保护经费的98%(http：www.stats.gov.cn/tjs/ndsj/2010/indexeh.htm)。2002年农村税费改革，只征收单一的农业税，到了2006年，中央取消了农业税，农村基层政府的财政状况也随之日益吃紧。

县级政府逐渐取代乡镇成为农村地区的财政中心。这种责任的扩展是在“以县为主”的口号下实现的，县级的财政支出占到所有公共支出的四分之一。2001年国家决定将教师工资从乡镇财政发放转移到县级财政(《人民日报》，2001年6月14日)。受访者中对县政府部门绩效表示非常满意的只占14.6%，另有57.2%的受访者比较满意。这种结果应部分归咎于信息缺乏。例如，仅有8.2%的居民知道当地县长的姓名。

无论受访者居住何地，满意度随政府级别降低而呈现递减的态势大体一致。因此，我们发现，一些学者发现的农村居民对于政府部门绩效满意度递减的现象也同样适用于城市居民，尽管不满的递增程度并不突出。对于基层政府，民众满意度的差别相对不大：其中生活在小城镇的居民满意度最高(68.7%的人表示极其满意或相对满意)，大城市居民的满意度为63.9%，农民的满意度为62%(见表3)。这与之前居住在大都市的居民满意度最高的调查结果略有不同。农民对于中央政府“极其满意”的比例最高，达45.2%，这或许能够证明农民对于中央政府在农村实施的各项政策的认同。〔9〕与之形成对比，仅有26.6%的大城市居民对中央政府工作表示“极其满意”。

第二个重大发现是，从胡温上任以来，居民对政府工作的满意度总体来说不断上升，2009年达到最高，2011年略有回落。有几个因素导致2009年的满意度达到最高。2008年夏季奥运会的成功举办和中华人民共和国成立60周年庆典都帮助中国政府提高了国际形象，中央政府在汶川地震的赈灾活动也大大增强了民众对其的积极看法。此外，为了应对2008年金融危机，中央政府实施了一揽子经济刺激计划，将危机的影响降到最低。但是，到了2011年，这些积极效果的影响日渐式微，城市居民受高房价困扰，城乡居民日益表现出对通货膨胀和食品安全的担忧。〔10〕此外，2011年7月温州动车事故的处理不当等都对政府形象产生了负面影响。爱德曼信任指标显示，2011年，民众对中央政府的满意度从88%跌至75%。

民众对中央政府的满意度一直都保持在较高的水平，2003年为86.1%，2011年为91.8%。与此同时，民众对基层政府的满意度从2003年的43.6%提高到了2011年的63.8%。如果我们按照极其满意、满意、不满、极不满意划分四个等级，并分别代表了从4分到1分，那么中央政府的满意指数从2003年的3.16分升至2009年的3.41分，2011年又跌至3.30分。对乡镇、农村以及街道一级政府部门的满意指数从2.32升至2.71(见表4)。收入最高和最低的人群往往满意度最高。这表明，较高收入人群认为在现有制度下他们衣食无忧，因而对政府工作方式相对比较满意。较低收入人群拥有较高的满意度表明，此类人认为中央政策的意图在于维护和支持他们的利益。

尽管这些调查结果可能引起人们对于地方政府治理质量的担忧，但是对于中央政府而言并非是坏消息。较低满意度或许是社会不稳定的潜在指标，但这些调查表明，至少从我们所抽查的样本来看，公民并没有将出现的社会问题归咎于中央政府。这与其他一些调查和研究结果相符，即，虽然示威、罢工、骚乱几乎天天都在中国的城乡各地上演，但是中央政府仍旧享有很强的合法性。许多人似乎会认为问题的症结在于地方执行中央政策不力，而非中央在意愿和制度上存在偏颇。事实上，地方政府在执行中央有关环保和社会等政策时，普遍动力不足，同时它们还要通过征收税费来获得收入。〔11〕然而，这也意味着这样一种可能性，即民众仍将继续上访，以纠正地方干部的不法行为——因为在民众看来，他们的行为和中央政策的精神是一致的。除此之外，满意度随着时间推移不断提高的事实，也使领导人获得一些安慰。下一个问题主要关注公民是如何看待地方官员以及地方官员是为谁的利益服务的。

为人民服务或为自己服务：对地方政府绩效和官员能力的满意度

国家的地方代理人的不公正行为所引发的抗议活动，在当代中国已司空见惯，而且通过新社会媒体得到更广泛的传播。如上所述，众多抗议者向上一级政府部门申诉，是因为他们认为自己的诉求符合国家政策，并且正当合理。也许有人认为，如果公民对地方官员的称职评价是负面的，认为他们从自己的利益出发而非为人民服务，那么将出现更多的抗议和骚乱。为此，我们设计了两个问卷，第一个问卷涉及人们对地方官员及其能力的看法；第二个问卷考察人们判断官员在开展工作时以谁的利益为出发点。

我们会发现两个特点，其一，对地方官员素质的评价低于高层官员，其二，总体评价从2003年起稳步提升，2009年到达峰值。问卷是让受访者回答他们认为地方官员在执行政策时，其态度是冷淡、漠然，还是热情、友好，以及地方官员的能力如何，是博识、称职的，还是无知、无能的(见表5、6)。2011年，认为地方官员称职的受访者占到69.4%，高于2003年的50.8%，但是低于2009年最高值74.8%。毫不意外的是，2011年大城市的受访者认为地方官员称职的比例最高，达82.1%，小城市和乡镇居民对地方官员的称职评价最低，仅为60.4%，农民居中，为65.6%。与此类似，认为基层官员不关心群众疾苦、官僚作风严重的受访者比例增加。在2005年之前的调查中，绝大多数受访者认为地方官员的官僚作风严重，到了2011年，41.4%的受访者仍旧持有这种观点，同时，46.1%受访者认为地方官员在工作中是关心群众的。

强调“以人为本”，鼓励地方政府更具回应性，并关注弱势群体，这些举措似乎效果有限。我们提出六大类问题主要考察政府行为是关心普通群众利益，还是官僚作风严重(见表7)。虽然不满度相对较高，满意度相对较低，但所有的指标数据从2003年至2011年一直都在提高。但是，这仍旧令人担忧，因为无论受访者来自何地，很大一部分人都认为地方官员的官僚作风严重，并不是从关心普通群众的疾苦出发。在2011年的调查中，大多数受访者认为官员仅仅在两个问题上存在着严重的官僚主义行径：一是认为官员更愿意与富人保持亲近，二是认为官员更愿意与其上司亦步亦趋。然而，在2003年的调查中，受访者的态度差别却十分之小。2003年，绝大多数受访者认为地方政府及其官员的行为是自私自利的，且官僚作风严重。这一结果并不令人惊讶。陈文胜曾作过一项有关乡镇官员是如何分配时间的调查，调查显示官员们仅有2%的时间用于为人民服务，而22%的时间用来接待上级官员，9%的时间用于发展经济，17%的时间用于计划生育工作。〔12〕

受访者对大城市中官员的评价最高。在所有六类问题的回答中，大部分受访者认为，大城市中官员的行为体现了对普通民众的关心，而在小城市、乡镇和农村，只有不到50%的人持有这种观点。在农村，分别仅有39%和38.7%的人认为地方官员给普通老百姓带来福利或者有关心普通民众的意识和思维。实际上，在所有问题中，除了“是否给普通民众带来福利”问题，农民对基层官员的态度评分最低。有意思的是，尽管中央取消了违法收费，强调通过法定方式征收税费，但在2011年，在所有三类居住地的受访者中间，认为税费是通过合法手段收取的人的比例还是有所下降，甚至低于2007年。在大城市，持这种看法的人占受访者总数的62%，低于2009年的70.8%，在小城市和乡镇的比例为47.5%，低于2009年的64.3%，而在农村，比例为49%，低于2009年的64.3%。地方官员为了支付其工资和各种公务消费，或是为其考虑不周的发展计划筹募资金，因而导致违法乱收费行为，这正是示威活动频发和居民怨声载道的根由，尤其以农村为甚。尽管国家已经采取各种措施限制官员的不当行为，但是问题仍难以根除，甚至在城市也无法避免。

这将对新一届领导集体提出挑战。为了提高其亲民形象，政府有针对性地制定并实施了各类政策，虽取得了一定成效，但仍需各方努力，使之在基层付诸实践。对地方政府的失望和沮丧并不一定升级为对中央政府的批评和幻灭。但是，对地方官员动机和行为的持续怀疑，可能会导致民众对中央政府不满的产生，因为人们会认为中央政府没有能力或不愿意采取措施，保证地方政府贯彻执行中央的政策意图。

居民期望政府提供何种质量的服务？

最后一系列问题是有关公民希望地方政府提供服务的种类，以及他们对于服务质量的满意度。如上所述，无论在城市还是乡村，地方政府都是公共物品和服务的主要提供者。尤其是取消农业税后，人们越来越关注乡镇行政部门从汲取型政府向服务型政府的角色转变。但是，各种改革实施的结果却是乡镇行政部门的架空，而县/区或农村却承担起了提供公共服务的职能。〔13〕

毛泽东时代的“自力更生”口号在当今仍有一定影响。这就意味着地方行政部门应该尽量减少对上级行政部门的依赖。1993-1994年的分税制改革和2006年取消农业税的举措都增加了地方政府的财政压力，而地方政府担负着基础建设和社会福利的重担。因此，地方政府的当务之急要么是寻求上级政府的转移支付——这会给他们带来大量公款吃喝的经费〔14〕，要么是从当地民众身上榨取更多的税费——而这又会导致抗议事件的激增。

中央政府的一些新举措也增加了地方政府的负担，这些举措包括提高养老金、最低生活保障制度、农村义务教育以及帮助农民工融入城市等。这些举措本身值得赞赏，但是其实施仅有一部分靠中央转移支付，因而，地方政府的负担明显加重了。这意味着，地方政府或者不能真正贯彻实施这些政策，或者只能另辟蹊径。乡镇合并，使乡镇数量减半。但是，由于被合并的乡镇的学校和卫生所关闭，导致了部分公共服务缺失。在幅员辽阔、人口分散的地区，例如西藏，这的确成为一个突出的问题。除此之外，县级行政部门向各乡镇分配税收任务，进一步增加了乡镇发展非农经济的压力和负担。虽然统计数据不同，但乡镇债务负担沉重却是不争的事实。近来出台的“乡财县管”和“省直管县财政”的改革措施，其目的旨在将五级财政管理体系减少至三级。〔15〕

目前，解决财力不足的方法主要有两个。世界银行和中国政府考虑扩大税收来源，并改善财政再分配制度。其次，推进乡镇政府机构改革，并将农村的金融中心转移至县。除了上面提到的合并乡镇外，各级政府也进行了以下改革实验，即将机构整合为三到五个服务中心，将非社会性服务机构(non-social service agencies)转型成为服务外包、以市场为导向的企业，并由县级政府来管理这些机构。希望能够通过这些改革使乡镇政府从过多干涉农民生产生活的工作中抽身，更好地集中精力提供公共物品，维持公共秩序。〔16〕

有一种观点认为，有必要重新思考这样一个问题，即在公共服务的提供方面政府应起到的作用，以及政府应当构建何种合作关系来实现其政策目标。公民对政府的看法、公民所期望享受的服务以及公民对服务优先次序和轻重缓急的定位，能够帮助我们思考应该如何改变政府角色。不能仅仅考虑服务供应方，也应该考虑需求方，具体而言，这就需要了解公民对地方政府所提供的公共物品和服务的看法，以及公民需求的优先次序。

对公共服务满意度的调查提供给我们一些宝贵的经验，这将有助于我们思考地方政府应如何努力提高公民对其工作的满意度。总体而言，在受访者最满意和最不满意的公共服务方面，并没有显著差异。如果我们将“非常满意”到“非常不满意”从4分到1分排列，那么，民众的总体满意指数从2003年的2.54提高到2011年的2.82，但低于2007年和2009年的数值。值得注意的是，在所有统计年份的所有统计项目中，仅有9项服务的满意度评分高于3。〔17〕水电供应的满意度为3.09，居2011年各项服务满意度调查之首，而在2003年至2011年的满意度调查中，一直居首位的是计划生育服务。计划生育的满意度评价一直居于前列，这值得我们进一步研究。当问及受访者为何对计划生育服务评分较高时，受访者回答是因为计划生育是基本国策，因此没有必要对此吹毛求疵、横加指责。但是，我们从本文后面的内容可以得知，受访者认为计划生育不应成为政府的一个重要的工作领域。

公民对政府工作最满意的其他三个领域包括：路桥建设，满意指数为2.93；宗教事务管理，满意指数为2.92；中小学管理，满意指数为2.92。当继续追问受访者，尤其是大城市的受访者，对政府宗教信仰政策的满意度时，似乎能得出这样一个结论，即高满意度是因为宗教信仰对大多数人而言并不十分重要，因而他们对此也相对比较满意。比较满意的服务还包括旧计划经济体制能提供的优质服务或监管，而改革并未对这些服务或监管造成冲击。由于受访者居住地不同，满意度调查也有所差异，但满意度居首的两类政府服务却始终不变，即水电供应和计划生育(见表8)。在农村，对医疗保险的满意度居第五位，这恰好反映了胡温政府推动的新型农村合作医疗改革取得成效。

2011年受访者最为不满的五大公共服务领域是：反腐败(2.37)，失业保险(2.65)，创造就业机会(2.67)，扶困救助(2.69)，以及土地资源管理(2.74)。相比之下，反映出的问题与改革所带来的负面影响不无关系，而其中大多数问题都与家庭紧密相连(见表9)。反腐败一直以来就是公民最为不满的政府工作领域，在2003年，创造就业机会、失业保险以及扶困救助也成为公民最为不满的政府工作领域。受访者居住地不同，调查结果虽有差异，但无论受访者的居所在哪里和职业是什么，反腐败始终是满意度最低的政府工作领域，大城市的土地资源管理、城镇的税收管理以及农村的招商引资都是满意度评价较低的政府工作领域。

李培林教授主持的2010年度“中国社会综合调查”提供给我们一些可供比较的数据。在该调查报告中，农民工对于地方政府提供的公共服务的满意度与我们的调查报告可以进行横向比较。总的来说，在2008年，与小城镇工人和村民相比，农民工对政府公共服务的满意度略低(58.4%的农民工表示比较满意或非常满意)，而前两者的满意度分别为59.8%(小城镇工人)和62.7%(村民)。这标志着自2006年调查以来的重大转折——当时的调查结果显示，农民工的满意度相对较高。2008年满意度评价较低的服务包括：针对中低收入者的廉租房和经济适用房(46.1%)，环境保护和污染控制(46.5%)，官员的诚信以及反腐败(48.1%)。对环境保护的满意度比2006年的57.5%有显著下降。满意度较高的公共服务包括：基础教育(75.5%)，医疗卫生事业(70.1%)，打击犯罪与维护社会秩序(64.6%)。对医疗卫生服务的满意度比2006年的59.3%有了明显提高。

为了更好地分析调查结果，我们设计了一个简单的矩阵，在居民认为重要的政府服务与居民对服务的满意度之间建立起关联，目的是为了更好地理解公民认同的或感到失望的政府服务领域分别是哪些。公民认为政府最应该关注的五大领域是：反腐败(3.43)、医疗保险(3.43)、社会秩序(3.36)、失业保险(3.32)以及创造就业机会(3.3)。公民认为政府应该较少关注的领域包括：宗教信仰(2.84)、计划生育(3.12)、招商引资(3.14)、税收管理(3.15)，以及文教设施(3.15)。同样，在这里我们看到了公民期望政府加以更多关注的领域与改革的影响之间的关联。我们同样看到，公民们并不希望政府在监督宗教信仰、计划生育以及招商引资方面发挥重要作用。

因此，当我们审视这个矩阵时，我们就得到了一个问题清单：这个清单与家庭所面临的社会和经济问题密切相关，而这些问题都是改革的后果。在2011年，居民表示不满，并且迫切需要政府关注的工作领域包括：反腐败、失业保险、创造就业机会、扶困救助、医疗保险、环境管理、环境卫生、土地资源管理、医药服务以及交通治理(见表10)。受访者认为重要并且政府业已十分重视的服务领域包括：社会秩序、水电供应、路桥建设、中小学管理。值得注意的是，受访者普遍认为计划生育和宗教事务是政府无需投入过多精力的工作领域。

无论受访者来自城市、乡镇还是农村，调查结果大体一致，但也有一些有趣的差异。受访者都认为反腐败、创造就业机会非常重要，但这些问题却没有引起政府部门的足够关注。对政府服务最满意的受访者似乎都来自农村，因为在他们眼中，有9项服务不仅重要而且他们的满意度很高，而对城市的受访者来说仅有1项，即水电供应，可归于此类。毫不奇怪的是，土地资源管理是农民希望政府更加重视的工作领域。大城市的受访者既有抱怨，又有更多期望，因为在他们看来，有不少于15项的服务内容不但重要，而且需要政府投入更多精力。与之对比，城镇和农村的受访者仅认为5项工作内容不但十分重要，也需要政府更多关注。医疗卫生改革似乎在乡村取得了良好成效，因为此项内容在受访者看来，既是十分重要的，同时也得到政府的足够重视，这与之前的调查结果大不相同。

腐败问题是所有受访者都十分关心的重大问题。严重腐败不仅是治理问题，也是国家管理方面的重大纰漏和顽疾，因此值得我们仔细研究。从媒体不断披露的重大腐败案件来看，腐败已成为一个关注的焦点，而且也日益渗透并影响人们的日常生活，因为公民不得不自己为本应政府提供的公共物品和服务买单。追求经济繁荣，却没有实现真正的市场化和民主化；权力等级森严，而信息的获得是以权势和党员身份为前提，这些都是政府官员腐败的根基。在2011年的调查中，仅有2.6%的人认为政府及其官员是极其廉洁的，高于2007年的1.2%，但却有8.4%的人认为政府官员极其不诚实，高于2007年的5.2%(见表11)。在所有受访者中，大城市居民认为政府及其官员极其廉洁或相对廉洁的比例最高，达到42%，而在乡镇和农村居民中间，这一比例仅仅分别为29%和33.9%。这要远远低于2009年的调查结果。低收入家庭对政府诚信评价最低。受访者认为腐败产生的主要领域有：经济管理(40.3%)、工程建设(29%)、公安和司法系统(29%)以及金融和商业领域(28.3%)。腐败最少的行业和领域是武警和军队(2.6%)以及电信(2.4%)。这里的原因可能是大部分受访者与武警和军队接触甚少。

从上述受访者对腐败的总体态度来看，我们不难发现他们对政府反腐败的能力十分悲观。38.2%的受访者认为政府的反腐败努力相对不够或极其不够，这比2009年高出10.3%。城市居民对于政府的反腐败努力较为认同，占到62.5%，而农民仅占有54%。仅有3.1%的受访者认为政府反腐败工作是卓有成效的。对政府反腐败工作的印象和评价，城市居民要好于农民。在农村，仅有2.3%的受访者认为政府反腐败力度很大，而城市和乡镇分别占5.2%和2.4%。最后，仅有6.4%的受访者相信政府反腐败工作能够有所改进并取得成效，而57.4%的受访者却并不这样认为。

结论

2012年底产生的新的领导集体，在2013年将会面临十分复杂的局面。很显然，人们对于地方政府绩效及其官员能力的满意度很低，对是否能够有效地遏制腐败信心不足。但是，人们对中央政府仍旧充满好感和希望，认为中央政府并不存在那些影响基层政府绩效的问题。一系列调查结果证实了一些人的观点，即中国人的确将国家进行了“分解”，而且似乎对中央政府充满信心。除此之外，从2003年我们开始调查以来，人们对各级政府的满意度有所提高。这在未来中央出现决策失误之时，会给中央一些迂回的余地。但是，正如我们近期所看到的那样，那些看起来稳定牢固的威权政体有可能会迅速分崩离析，而民众随时可能将自己的失望诉诸街头。在中国，近年来民众的失望往往以反对地方政府滥用职权的抗议活动表现出来。

尽管各项指标数据有所提高，但是仍有很大一部分受访者认为地方官员的行为官僚作风严重或是极端以自我为中心。他们十分清楚“以人为本”的口号并未成为地方官员的金科玉律和惯常做法。受访者对政府解决腐败问题也没有太大信心，他们认为政府在反腐败方面的工作是无效、低能的。毋庸置疑，公民希望政府能够帮助他们应对向市场经济转型过程中出现的各种挑战，人们最为关心的是政府帮助应对与家庭生活紧密相关的社会经济挑战，如创造更多的就业机会、提供失业保险等。

新的领导集体能否继续胡温政府的执政方针——即拒绝实质性的政治改革，而是通过渐进的改变以使现有体制的运转更加有效——将是十分有趣的事。从上述调查可知，公民认为地方官员在维护和提高普通民众的利益方面的工作效率很低，但却长于依附权贵。对于新的领导集体而言，如果不能提高地方政府的透明性和强调问责制的话，那么，要改善那些公民认为最为重要的公共服务，就将会是一个巨大的挑战。

〔1〕我个人的观察表明，公众对于官方媒体的信任度较低，但显然，这仅仅局限于大城市中受教育程度较高的精英。

〔2〕秋菊是张艺谋1992年拍摄的电影《秋菊打官司》中的人物。

〔3〕关于非随机抽样法在中国场景下的效用与限度，见Melanie Manion，1994。

〔4〕关于中国的农村，见Lianjiang Li，2004。关于中国的城市，见Jie Chen，2004。关于对于政府的信任度，见Lianjiang Li，2011 and 2012。

〔5〕Chen(2004)在其对北京的研究中，利用了1995-1999的三次调研结果。他采纳了戴维·伊斯顿对弥散性支持和特定支持的区分。他发现，弥散性支持度还是很高的，尽管随着时间的推移，它也经历了一些下降。这就意味着，整个体系仍旧享有基本的合法性。相反，特定支持(对于特定政策领域的评价)却是很低的。我们的样本调查有利于去审视一般意义上对政府绩效的特定支持，同时也能关注到对于特定公共物品供给的满意度。

〔6〕在所有的受访者中间，80.7%的人对于党的中央委员会有着很高或相对较高的信任度，但是，只有35.2%的人对于村党支部有着很高或相对较高的信任度。对于县级党委，这一数值仅为53.1%。

〔7〕这涉及对于不同层级(中央、省、县和乡镇)领导人的信任度。85.1%的受访者对中央领导人表示“极其信任”或“相对信任”，但是，对于县和乡镇领导人，这一比例就下降到了67.1%。

〔8〕2009年的数字源自http：//www.stats.gov.cn/tjs/ndj/2010/indexeh.htm。尽管胡温政府增加了对农村地区福利和教育的投入，但是，近年来，这一数字仍旧不断攀升，很多支出责任仍旧由地方政府承担。这一比例要高于本地区的其他国家。比如，在越南，这一数字是48%，在印尼是32%，在泰国是10%(Mountfield and Wong，2005：86)。

〔9〕胡温政府意识到，许多社会发展问题单独依靠经济增长是无法解决的。这使得领导层致力于提供一个更为统一的政策框架，一方面能够遴选出那些弱势群体，另一方面也能为他们提供所需要的帮助。与此同时，政策的重心从提供短期的社会保障逐渐转向建立具有内在一致性的社会保障体系。政策的初衷是要将中国的农民以及流动人口纳入到社会保障体系之中。因此，从2002年开始，政府加大了在农村地区进行养老金试点的力度。从2003年开始，政府大力推动农村新型合作医疗制度的覆盖面。2006年，政府最终废除了农业税。2007年，民众无需再支付各种学杂费，农村地区的孩子也得到了免费义务教育。2007年，领导层承诺要扩大最低生活保障制度在农村地区的覆盖率。详见Saich，2008。

〔10〕由清华大学和《小康》杂志社主持的对于政府信任度的调查也发现了同样的趋势。2006年，对政府的信任度是60.5%，到了2012年，这一数字上升到了67.8%。与我们的调查不同，清华的调查显示：对政府的信任度每年都会有所提高。

〔11〕对于地方政府的动机问题的讨论，见Saich，2002。

〔12〕此外，地方官员将32%的时间花在会议上，另有15%的时间花在工作考核上。

〔13〕史密斯的一篇文章对于这种趋势有着精彩的论述，见Smith，2010。

〔14〕赵树凯估计，乡镇领导人平均每年有100到150天用来接待其他官员，而用于“卡拉ok、桑拿和麻将”的消费占到乡镇财政收入的5%到10%。

〔15〕见John Q.Tian，2009.

〔16〕并不奇怪的是，在我们2005年的调查中，当被问到“政府部门是否太多”时，有61%的受访农民认为，应当削减政府部门的数量。有87%的城市受访者认为，应当减少官员的数量。在他们看来，那些干预公民生活以及公民们知之甚少的部门应当被削减。

〔17〕在2005到2011年是计划生育，在2007年到2011年是水和电力供应，在2009年是税收管理和道路与桥梁修建。

〔1〕Chen Jie，PopularPoliticalSupportinUrbanChina，Stanford：Woodrow Wilson Center Press and Stanford University Press，2004.

〔2〕Chen Wensheng，ResearchontheDefinitionoftheFunctionsofTownshipGovernmentinthePeriodofPostRuralTaxes， http：//www.zgxcfx.com/Article_Show.asp?ArtilceID=25823(July 5，2010).

〔3〕Chinese Communist Party Central Committee，ResolutionoftheFourthPlenumoftheSixteenthCentralCommitteeoftheChineseCommunistParty，Xinhua News Agency Domestic Service，September 26，2005.

〔4〕Evans，Michael,ChinaSaysTrustinGovernmentisRising，ButShaky，http：//asiancorrespondent.com/88826/(September 5，2012).

〔5〕Fallows，James，“Arab Spring，Chinese Winter”，AtlanticMagazine，September 2011.

〔6〕Hetherington，Mark J.，“The Political Relevance of Political Trust，”AmericanPoliticalScienceReview，Vol.92，No.4，1998，pp.791-808.

〔7〕Kaufmann，Daniel，Kraay，Aart，and Mastruzzi，Massimo，“The Worldwide Governance Indicators：Methodology and Analytical Issues”，inPolicyResearchWorkingPaperSeries，the World Bank，2010，p.5430.

〔8〕Kish，Leslie，“A Procedure for Objective Respondent Selection within the Household”，JournaloftheAmericanStatisticalAssociation，Vol.44，No.247，September 1949，pp.380-387.

〔9〕Li，Lianjiang，“Political Trust in Rural China，”ModernChina，Vol.30，No.2，April 2004，pp.228-258.

〔10〕Li，Lianjiang，“Distrust in Government leaders，Demand for Leadership Change，and Preference for Popular elections in Rural China，”PoliticalBehavior，2011，pp.291-311.

〔11〕Li，Lianjiang，“Difference in Trust in Government”，Twenty-FirstCenturyMonthly，June 2012，pp.108-114.

〔12〕Li，Lianjiang and Kevin O’Brien，“Villagers and Popular Resistance in Contemporary China，”ModernChina，Vol.22，No.1，January 1996，pp.28-61.

〔13〕Li，Peilin，“The Economic Conditions and Social Attitude of Rural Migrant Workers in Recent Years”，ChinaSocialSciences，No.1，2010，pp.119-131.

〔14〕Liu，Shaoqi，“How to Be a Good Communist，”English language version inSelectedworksofLiuShaoqi，vol.1，Beijing：Foreign Languages Press，1984.

〔15〕Manion，Melanie，“Survey Research in the Study of Contemporary China：Learning from Local Samples，”TheChinaQuarterly，No.139，September 1994，pp.741-765.

〔16〕Pei，Minxin，China’sTrappedTransition：TheLimitsofDevelopmentalAutocracy，Cambridge，MA：Harvard University Press，2006.

〔17〕Saich，Tony，“Negotiating the State：The Development of Social Organizations in China”，TheChinaQuarterly，No.161，March 2000.

〔18〕Saich，Tony，“The Blind Man and the Elephant：Analysing the Local State in China”， in Luigi Tomba(ed.)，EastAsianCapitalism：Conflicts，GrowthandCrisis，Milan：Fondazione Giangiacomo Feltrinelli，2002，pp.75-100.

〔19〕Saich，Tony，“SARS：China’s Chernobyl or Much Ado About Nothing”，in Arthur Kleinman and James Watson(eds.)，SARSinChina：Economic，PoliticalandSocialConsequences，Stanford：Stanford University Press，2006.

〔20〕Saich，Tony，“Citizen’s Perceptions of Governance in Rural and Urban China”，JournalofChinesePoliticalScience，Vol.12，No.1，2007，pp.1-28.

〔21〕Saich，Tony，ProvidingPublicGoodsinTransitionalChina，New York：Palgrave Macmillan，2008.

〔22〕Saich，Tony，GovernanceandPoliticsofChina，Basingstoke：Palgrave McMillan， 2011.

〔23〕Saich，Tony，“Chinese Governance Seen Through the People’s Eyes，”EastAsiaForum，July 2011.

〔24〕Saich，Tony，“Political Representation in China，”in Chris Ogden(ed.)，RoutledgeHandbookChina’sGovernanceandDomesticPolitics，Routledge.

〔25〕Saich，Tony and Biliang，Hu，Chinese Villager，GlobalMarket：NewCollectivesandRuralDevelopment，New York：Palgrave McMillan.

〔26〕Shi，Tianjin，“Cultural Values and Political Trust：A Comparison of the People’s Republic of China and Taiwan”，ComparativePolitics，Vol.33，No.4，2001，pp.401-419.

〔27〕Smith，Graeme，“The Hollow State：Rural Governance in China，”inTheChinaQuarterly，No.203，September 2010，pp.601-618.

〔28〕Kish, Leslie, Survey Sampling，New York：John Wiley and Sons，1965.

〔29〕Tian，John Q.，“Reorganizing Rural Public Finance：Reforms and Consequences，”JournalofCurrentChineseAffairs，No.4，2009，pp.145-171.

〔30〕Warren，Mark，DemocracyandTrust，New York：Cambridge University Press，1999.

〔31〕Yang，Guobin，ThePoweroftheInternet：CitizenActivismOnline，New York：Columbia University Press，2009.

〔32〕Zhao，Shukai，“The Accountability of Township Governments，”ChineseSociologyandAnthropology，Vol.39，No.2，2007，pp.64-73.

附录：关于调查

本文的结论和分析基于对3800-4100个受访者(2001年的受访者数量为3850人)的目标分层调查(purposive stratified survey)之上。受访者的年龄从16岁到60岁不等，他们分别来自于三个不同的行政区域，即城市、乡镇和村。基于地理位置、人均收入和人口规模，调查者选取了8个城市作为调查样本。这些城市在地理位置、人均收入和人口规模上各不相同，它们分别代表了低收入人群、中等收入人群和高收入人群以及中国的不同区域。在每一个城市，调查者运用KISH方法随机从户口簿名单中挑选出受访者。在乡镇和村，由于家庭的平均规模较大，受访者是通过最临近生日的方法(the closest birthday method)随机挑选出来的。每个城市(总共2000个)、城镇(总共1050个)和农村(总共800个)分别挑选了不少于250、150和100名受访者。因此，样本具有城市偏误，导致受访者的年龄和收入高于相应地区的平均值。在分析阶段，我们需要对调查结果进行加权平均，以弥补城市偏误和相对人口规模偏误。因此，最后城市的权重数值为0.5008，而农村的权重数值是2.6487。除了16到19岁年龄组之外，人口统计学的剖面很好地反映了全国的情况。

调查表格大约有50个问题，在收入和创造就业机会方面，城市和农村地区存在着细微的差异。访问员记录了多选、二选一和自由回答的结果。我们尽可能仔细地记录了受访者诸如职业、性别、年龄、户口、受教育程度、就业状况、私营或国有企业或非政府机构雇员、收入范围等人口数据。所有的采访都是由受过专业培训并受雇于零点研究咨询集团的专业人员来进行的。问卷的成功回收率每年维持在80%左右。

我们选取的样本没有包括流动人口和少数民族人群。因为通过户籍登记系统并不能了解流动人口的情况。本文的目的在于比较人们对地方政府和特定的城乡公共物品和服务的满意度。在绝大多数情况下，流动人口缺乏获得公共物品和服务的合法途径，因此，对他们的访谈在调查结果上可能存在偏差。居住在少数民族地区的少数民族由于生活在不同的政策框架下，所以，对不同区域的政府绩效进行比较是很困难的。

问卷调查涵盖了北京、上海、广州、武汉、成都、沈阳和西安等7个城市，2005年增加了江苏的南通市。同时还包括7个城镇(县级市)：绍兴(浙江)的诸暨，福州(福建)的常乐，锦州(辽宁)的北宁，石家庄(河北)的辛集，岳阳(湖南)的临湘，成都(四川)的彭州和咸阳(陕西)的兴平。我们从中选择了7个村，加上武汉(湖北)管辖的一个村，总共是8个村。