环保诉求与政府生态管理的路径转型*

2013-12-23张静

中共南京市委党校学报 2013年1期

张静

(南京大学政府管理学院江苏南京 210046)

一、研究背景

20 世纪60 年代，美国学者雷切尔·卡逊的著作《寂静的春天》如一声春雷惊醒了沉睡在经济大繁荣梦境当中的社会公众，环境问题是经济大发展产生的副产品。随着有关生态环境著作的陆续诞生，大众媒介对污染企业的不间断报道以及普通大众越来越多的对环境污染的切身感受，生态管理也就成为政府管理中不可忽视的管理向度。这种经济发展思路的转型突出地反映在一系列生态管理事件上，2007 年厦门市民以集体散步的形式反对PX 项目落地，2010 年10 月广东番禺大石街数百名业主发起了签名反对建设垃圾焚烧发电厂的抗议活动，2012 年6 月的四川什邡发生了反对钼铜项目落地事件，2012 年7 月，江苏启东市发生了大规模抗议王子纸业向附近海域排污事件。近几年来，针对地方环保项目落地的环保参与事件呈现出上升趋势，且公众抗议的规模和强度越来越大，政府的生态管理面临着路径转型。

日益增多的环保抗议事件，源于公众的生活需求脱离了纯粹的物质满足，而进一步擢升到对于健康和美好环境的追求，环保呼声的觉醒是对粗放式经济发展模式的社会反思形态。这种转变存在的一个宏观背景是中国社会的现代化进程，经济社会取得巨大成就的同时，也付出了巨大的环境代价。它显著表现在作为生命之源的水资源的污染上，据2011 年中国环境公报显示，在长江、黄河、珠江、松花江、淮河等水系的469 个国控断面①中，Ⅰ至Ⅲ类、Ⅳ至Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为61%、25.3%和13.7%，而监测的200 个城市4727 个地下水监测点位中，优良—良好—较好水质的监测点比例为45%，较差—极差水质的监测点比例为55%。［1］此外，长期高投入、高消耗、高污染的粗放型经济增长方式直接造成生态系统破坏、生态承载力下降。而频发的“血铅事件”、“镉米风波”，再到各地频现的“癌症村”，也表明我国重金属污染十分严重。

在中国国家统计年鉴中，笔者选取了其中几组数据，显示近年来工业废水、废气和固体废物的排放量均呈不断上升的趋势，而由此带来的海域污染面积也在逐年扩大。相应的，国家投资在环境污染方面的治理总额也在快速上升(见表1)。

表1 近年工业废水、废气、固体废物排放量

生态环境破坏所带来的严重现实引起了政府的重视，十七大报告中明确提出构建“环境友好型社会”的新理念，首次把“建设生态文明的社会”写入了报告之中。胡锦涛在十七大报告中郑重指出:坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展。必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置。十八大“美丽中国”、“五位一体”②的提出更彰显了政府对解决生态环境问题，建设美丽中国的决心。此外，生态环境的破坏不仅严重危及到当代普通大众的生活，而且也给我们的子孙后代带去了生存的压力和负担，代际公平问题促使当代的人们必须严肃而认真地对待经济发展与环境的平衡性问题。在当下社会环境下，生态管理的命题呼之即出。

二、地方政府生态管理的理论建构

生态管理(ecosystem management)这个概念起源于20 世纪70 年代的美国，到了90 年代则成为研究和实践的热门。学者根据管理理念、方法、行动主体、目标以及对策等指标将生态管理的发展阶段分为4 个，依次是应急环境管理、工艺流程管理、产业生态管理、系统生态管理。［2］他们是生态管理理念的流变历程，应急环境管理是治理环节处于末端的环境污染和生态破坏的治理，是对造成环境污染事实后的补救型治理，往往呈现出工程量大、难度艰巨和高成本的特征;工艺流程管理则旨在通过对污染物源头的有效管理从而促进了环境污染管理向工艺流程管理过渡;而90 年代发展起来的产品生命周期分析和产业生态管理则是将不同部门和地区之间的资源开发、加工、流通、消费和废弃物再生过程进行系统组合，优化系统结构，从而提高资源利用的生态效率;90 年代末兴起的系统生态管理旨在动员全社会的力量优化系统功能，变企业产品价值导向为社会服务功能导向，使环境行为成为企业、政府和民众的联合行为，将内部的技术、体制、文化与外部的资源、环境、政策融为一体，使资源得以高效利用，人与自然高度和谐、社会经济持续发展。Robert C. Szaro等人认为:“生态系统管理是这样一种方法，它试图让所有的利益相关者都为人们与其生活环境的互动来参与制定可持续的方案，目的是修复和维持健康、生产率、生物多样性和全面的生活。”［3］在国内，有学者将生态管理定义为是致力于保护、改善和修复生态的管理组织、管理行为的总称。［4］生态管理强调经济与生态的可持续发展、整体性和系统性以及公众和利益相关者的广泛参与。

我国从改革开放、确立市场经济到今天不过短短的三十多年，整个社会发展的战略还处在以经济发展为主、消除贫困与实现小康的进程之中，因此虽然生态管理的概念及内涵早已传入我国，但是这一理念却并未得到贯彻;然而，GDP 数字快速高位运行的背后隐藏着日益加剧的环境系统超载的危势，并渗透进公众生活的最基本层面。按照西方国家生态管理发展的几个阶段来看，笔者认为我国还处在应急环境管理阶段，然而对于一个后发的发展中国家而言，国家的富强伴随着各种问题的积聚，因此我们并没有时间去判断“先”与“后”的问题，无法实践一条阶段式的累进发展道路，而是寻求如何能够实现向系统生态管理的嬗变，因此，这就要求在立足于国情的基础上探索实现保持经济发展与保护环境的平衡。基于此，笔者试图建构一个以公众参与或政府主导生态管理的二维分析，将其分为四种模式:合作共治型、政府主导型、集体无意识型以及无政府主义型。

图1 生态管理类型的二维图示③

因此，以公众参与和政府主导建构的生态管理的二维内含的四个象限分别代表四种类型的生态管理形态:

( 一) 合作共治型：政府主导性强，公众参与度高

地方政府主动积极地对企业进行环境污染系数的评估，拒绝高污染工业在本地区内落户，对环境污染采取有力的措施并取得明显效果，给予所管辖地区内的居民一个安全的环境和美丽的家园;同时公众充分地参与到整个环境治理的过程当中，发挥监督与督促整改的功效，公众代表在听取企业环境评估报告时提出的建议被政府纳入到决策当中，政府与公众之间形成一种良性的合作与互补的关系。这时，生态管理便是一种合作共治型模式。这种模式类似于多中心治理，其实质是“多元治理主体就公共事务进行的民主合作管理，直接对立于一元或单中心权威秩序的思维……社会中多元的独立行为主体(个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织)，基于一定的集体行动规则和制度规范，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式”。［5］政府与公众之间互相承认，以平等的姿态共同参与到生态管理当中。

( 二) 政府主导型：政府主导性强，公众参与度低

政府主导型生态管理意味着这样一种状态:地方政府在地区环境规划与生态管理中发挥着主导作用，而公众却并不参与或较少参与到这一过程当中，其状态近似于全能政府或是利维坦的治理。政府作为唯一的主体足够强大，因而显现出一种强烈的管理意味;然而，政府作为市场中的利益主体之一不可避免地带有“经济人”的色彩，在缺乏公众的监督之下有可能会偏离自身的方向;同时，政府即便保持其独立与中立的角色不动摇，也因为自身能力的有限无法实现对生态的有效治理和保护。也就是说生态管理的政府主导存在着监管虚位和角色重位的风险，政府既是经济锦标赛的运动员，又充当着维护环境秩序的裁判。

( 三) 集体无意识型：政府主导性弱，公众参与度低

集体无意识型生态管理是指社会中的公众参与到生态管理的程度较低，同时地方政府由于各种原因并不重视已经较为严重的环境问题。这种状态下的地方环境必然呈现出愈演愈烈的恶化趋势，公众个体的无力与政府能力的有限共同铸就了一种集体无意识的状态，其结果将会是政府合法性的降低以及公众对政府不信任程度的加深。处于生态管理的集体无意识形态，表明一个社会共同体对于生态环境的集体忽视，这种有意无意的遗忘，其结果通常是以生态恶化为代价。

( 四) 无政府主义型：政府主导性弱，公众参与度高

无政府主义型生态管理的模式呈现给我们的现实图景是存在着多元的参与主体(包括公民个人、非政府组织和企业)和较高程度的公众参与。而政府则相对来说并不十分关注这些环境问题。社会中的公众作为个体或群体积极地参与到生态管理的其中一些环节，如披露或报道污染工业对环境造成的破坏、局部的环境治理、对高耗能高污染企业的控诉，或是寻求政府对这些环境问题的关注和解决措施的出台。而地方政府却并不积极投身于环境的规划与治理，但这并不代表政府缺乏生态管理的理念或是不打算采取相应的措施。然而，由于社会主体面对庞大的利益集团无力与之抗衡，社会中众多的组织和个人大多呈现出一种分散的状态，缺乏有效的组织和领导，从而也难以产生理想的预期和效果。

三、我国生态管理传统模式分析——从集体无意识向无政府主义的转变

建国以后，生态环境问题已经不断呈现，特别是“大跃进”时期的全民“大炼钢铁”运动造成了生态环境的巨大破坏，那个时代是政治热情高涨的时代，也是一个生态管理概念集体无意识的时代，“人定胜天”的思想在社会中流传。直到1979 年颁布了《中华人民共和国环境保护法》(试行)，从立法上明确了国家及政府的生态管理职责。然而，直到1981 年4 月国务院作出《关于国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，环境保护工作才开始真正进入政府日常事务中。［6］而伴随着生态保护观念回归的是中国的改革开放过程，国家开始大规模地投入到经济建设的热潮中，而经济发展的冲动又一次使得环境污染问题被弃置在了角落，一些地方政府和企业甚至不惜以牺牲环境为代价来换取经济效益，那时的生态管理意识虽已觉醒但仍呈现出一种集体无意识。新世纪之后，多年的经济快速增长所带来的环境问题的增量逐渐引起了公众的关注，一些环保组织得以建立并倡导人们保护身边的环境，公共媒介也开始发挥舆论监督的作用。然而，中国行政管理体制改革的落后使得地方官员仍然难以转变管理的思维，尤其体现在公务员考核的指标包括德、能、勤、绩、廉，其中重点考核绩，这使得地方官员仍然以GDP 的上升作为升迁的重要依据，其结果必然是一种“唯经济发展论”的管理思路，有意忽视大规模化工企业给地区环境造成的破坏，或是掩盖经济发展中出现的环境问题以欺骗公众、或是控制媒介的宣传报道，给我们呈现出的现实图景便是一种趋近于扭曲的无政府主义的生态管理。国际社会将环境权确立为第三代人权，相对于第一代人权的政治权利和第二代人权的经济、社会和文化权利，包括民族自决权、和平与安全权、环境权、处置自然财富和资源权，人道主义援助权，它们具有集体人权的特点。［7］然而，随着网络社会的兴起、公民权利意识的成长，越来越多环保组织和社团在社会中承担起保护环境的功能，这种无政府主义式的漠视、掩盖或压制已经完全无法适应社会前进的步伐，公众对美好环境的诉求无法满足，保护环境最终便以一种极端的参与方式呈现。

表2 近年来由于环境污染引起的大规模公众参与事件的归纳总结

从以上事件我们可以看到，随着市民权利意识的高涨，地方政府追求经济发展而牺牲环境的道路已经行不通。虽然之后政府重新对相关项目的后续工作进行了决策，但是这足以证明地方政府在引进项目时并未对该项目可能造成的环境污染进行权威的测评或是测评了却并未将其公布于众，公众与社会组织虽然热心关注这些项目对环境造成的破坏并试图通过各种渠道去寻求解决，但无力与之抗衡，这对应于上文二维结构中的无政府主义型的生态管理的现实图景，究其原因一方面在于我国地方政府仍然没有能够转变经济发展的方式，没有把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置。另一方面，可归结为制度供给的虚弱，即治理主体之间缺乏权力分享和权力互动的相关制度安排。

四、从无政府主义到合作共治:政府生态管理路径转型中的多源流合力

近几年来由于环境污染引起的大规模公众参与事件以逆向倒逼的机制，推动了地方政府的生态管理转型。我国地方层面的生态管理在经历了以上这些事件之后，应该向合作共治型模式转变。合作共治型生态管理的模式无论在公众参与的主体和程度，还是政府的积极引导方面都位于最优状态，它要求政府组织、非政府组织和公民个人建构互动合作的网络结构和行动体系，并进而确认在这一网络结构和行动体系下，“政府与其他主体是平等的关系，需要通过对话、建立伙伴关系和配置其他主体的资源来实现单一中心的政府无法实现的公共目标”。［8］

在这里，公共目标具体落实为生态管理，而如何实现合作共治型生态管理，具体而言，可以从政府、企业、社会组织和公众个体几个方面加以考量。

( 一) 回归治理共识，构筑多元合作的生态治理图式

随着现代社会利益的多元化，社会中的公共事务变得越来越庞杂，政府一方面制定了大量的政策推动社会的前进，另一方面又让自己置身于一个高度不确定的风险型社会中。在这个不确定的风险社会里，政府“不可能获得相关公共问题的所有信息，不可能有处理信息的完备能力，也不可能绝对理性地进行决策选择”。［9］因此，地方政府应寻求其他组织和公众的支持和合作。更具体地说，生态型政府就是追求实现对一个政府的目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等方面的生态化。［10］其次是营建协商民主的制度平台，协商民主的理论核心是公共协商(Public Deliberation)，是指“政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程”。［11］这就要求政府在政策制定过程中要充分做好政策咨询工作，保证其他主体对于政策内容的知情权和异议权，听取相关利益群体的意见，并以协商的姿态对政策的每一个细节加以制定和修改，避免政策一言堂和暗箱操作，实现阳光政策和透明服务，实际上这意味着政府部门将不再是管理权的唯一拥有者，企业、非政府组织以及公民个人在公共政策的制定和实行方面一定程度上获得了与政府组织平等协商的话语权，进而共同参与治理。正如弗里德里克森在《公共行政的精神》一书中发出的吁求:“我们生活在一个权力分享的世界里，在这个世界中，政府组织、准政府组织、非营利组织，私人组织共同参与政策的制定和政策的执行”。［12］具体到现实情境中，要求政府在生态管理的规划、治理和保护环节都要将其他组织和个人的意见作为决策的部分，并充分发挥组织和个体的监督功能。

( 二) “自律”与“他律”相结合，规训不成熟的市场冲动

市场中的企业总是追求经济利益的最大化，其导致的市场失灵已经严重危及到了公众的切身利益，近年来频频上演的食品中毒事件、癌症村事件等无视法律和违背道德底线的行为理应当引起负有社会责任的企业的反思和重视。无处不在的市场负外部性⑤使政府难以应对。作为社会的成员，在生态管理这一全球性议题上，企业本身就应该负起保护环境的责任，然而，逐利倾向使大多数企业追求短期利益而忽视国家和人类的长远利益。因此，笔者认为企业首先要认清环境污染和破坏是一种社会公害行为，它危及到包括企业成员自身在内的广大的公众，从而彻底在思想上扭转以牺牲环境换取经济利益的错误理念;在这一理念的指导下一方面企业在研制、开发、生产、运输和销售产品的各个环节都要树立不损害环境和公众的身体健康为原则，另一方面对于会对环境造成破坏的特殊产品，企业应通过科技创新研制新的环保产品或减少产品对环境的危害，以及通过对生产链条的下游进行合理规划，做到将废品有效回收利用，不能再利用的，将其进行有效处理，从而将对环境造成的破坏减小到最低程度。

( 三) 促进社会合作，唤醒自觉的公民行动

生态管理是关乎社会中每一个个体的全球性议题，因而每一个个体都对其负有责任。作为第四权力的媒体就更应该在保持自身独立性的基础上负担起其应有的多向功能，这种多向功能表现在:首先，媒体凝聚了社会中的部分精英，他们应充分发挥自身的价值导向功能，倡导公众参与到生态管理的过程中，并身体力行地担当起治理和保护环境的责任;其次，媒体要站在公众的角度和公众一起揭发和报道那些破坏环境的个人和组织，并给予道德上的谴责;再次，媒体还应汇聚点滴民意、广泛收集信息，通过专业的术语表达将其传达给政府工作人员，同时还要起到监督政府履行职责的功能。此外，还要充分发挥社会组织的作用。我国第一家绿色组织“自然之友”诞生于1994 年，而作为全球生态环境恶化的产物，近年来民间绿色组织的数量不断增加。实践证明，绿色组织作为弥补政府失灵的第三部门，在提供生态环境这个公共产品上发挥了十分重要的作用。然而，我国NGO 的发展在现阶段还仍然有许多亟待解决的问题，如NGO 的双重管理体制、NGO 难以保持自身独立性等问题。因此，在生态管理这样关乎全人类的公共产品上，政府应当将其部分职能委托给绿色NGO 行使，充分发挥绿色组织在这方面的有效作用;放开对NGO 的准入限制，给予NGO 更多发展的空间。而作为承担重要角色的志愿型组织，绿色NGO 应该通过明确自身的生态责任、树立良好的公信度、提高生态服务能力等途径，努力保持自身的独立性;同时，也要加强自身内部管理，切实履行组织宗旨，充当政府与公众之间的桥梁，通过组织化的渠道将公众的意志汇聚并传达给政府，为政府提供决策参考信息，并与公众一起监督政府的生态管理行为。

( 四) 责任与价值：公众理应有所担当

20 世纪90 年代兴起的新公共服务理论推崇公共利益和公民身份。新公共服务理念以公共利益为导向，涵括了两个理论基础，一个是提升公共服务的价值尊严，另一个是重新主张公共行政的重要价值观，包括民主、公民身份以及公共利益。公民身份不仅是一个合法身份宣誓，更是其所置身于共同体，应当承担相应的一份责任和道德感的集合。扮演公民角色的人应当表现出某种超越个体和短期利益的公共责任意识，愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担个人责任，并在人与人的交往过程中认识到每个人都是具有独立自主价值的主体。而人们之所以愿意去从事公共服务，是因为他们被公共服务的价值观所驱动，并在社会认可的需要层次上获得履行责任的满足感，这些价值观——为他人服务，使世界更美好、更安全，使民主运转起来——体现了一个社区中的公民意义的精华。因此，公民的参与和认知对于民主治理至关重要。“在这种视角下，行为方式不仅事关个人利益，还涉及价值观、信仰和利他性等方面”。［13］公众是政策的受众对象，也是政策有效与否的直接经验体认者，他们对政策执行效果真实、深切的体会使他们通常能够做出简单朴素的终端评判。因此，在实现生态管理合作共治的努力中，一方面，公民个体要切实承担起个人对社会环境的积极责任，不仅要积极参与到生态管理的规划、执行、检测、监督等各个环节，而且要从自身出发，身体力行地节约资源、保护环境，并倡导周围的人一起爱护人类赖以生存的地球。另一方面，要提高公众参与的必要的知识和能力，培育宽容、协商、合作的公民精神。正如登哈特所说，“公民身份不仅重要，而且是可以有所作为的”。［14］

五、结语:生态善治

20 世纪70 年代以后，环境权作为一种基本的人权，成为全世界共同承认的理念。人的尊严和福祉是建立在对相应环境享有的基础上的。自由、平等、充分地享有环境，保障其不受侵害，是人的基本权利。［15］人类有权在一种能够过尊严和福利生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。各地方政府和全国政府，将对在它们管辖范围内的大规模环境政策和行动，承担最大的责任。［16］权利与责任的融合要求在履行责任的基础上才能享受这一权利，生态管理需要政府、媒介、企业、非政府组织和公众个体的共同协商和合作才能实现“生态善治——指政府部门、企业部门和公民社会部门根据一定的治理原则和机制进行更好的环境决策，公平和持续地满足生态系统和人类的目标要求”。［17］在帕特南的民主运转观里面，“信任是社会资本必不可少的组成部分，在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且，合作本身会带来信任。信任可以通过互惠规范和公民参与网络产生，增强社会信任的互惠规范将会降低交易成本，促进合作”。［18］因此，随着公民社会的崛起以及社会资本的增加，政府与社会组织及公民个人之间的相互信任导向的合作将会有力地促进生态善治将成为现实。

注释:

①国控断面是相对省控断面而言的，都属于地表水检测断面，省控针对某一流域河流在本省内的水质状况，国控针对的是某一流域整体的水质情况。

②“五位一体”是在经济、政治、文化和社会建设“四位一体”的基础上增加了生态文明建设。

③笔者选取了公众参与和政府主导两个维度来对生态管理的模式进行粗略的划分，横坐标上从左至右代表公众参与的程度的加深以及主体的多元化，纵坐标则指向政府对环境问题的重视和环保政策的实施的程度的深化。所得出的模式的名称并非完全意义上等同于其描述的状态，只是近似的描述某种生态管理模式在二维分析层面上的特征。

④笔者选取的时间包括该项目从开工建设到公众抗议之后政府作出相关决策为止，时间来自于相关报纸新闻，可能会有些许出入。

⑤负外部性通常是市场中的个体或组织未通过交易就将成本转嫁给他人、组织或社会的行为。

［1］中国环境的喜与忧——解读2011 中国环境状况公报［EB/OL］.新华网，2012－06－05.

［2］王如松.资源、环境与产业转型的复合生态管理［J］，系统工程理论与实践，2003，(2) .

［3］生态管理［EB/OL］. 百度百科，http： //baike.baidu.com/view/3601184.htm.

［4］高小平. 政府生态管理［M］. 北京：中国社会科学出版社，2007.25.

［5］［美］迈克尔·麦金尼斯. 多中心体制与地方公共经济［M］.上海：三联书店，2000.69－75.

［6］黄爱宝. 试论引导型政府生态管理职能［J］.中共福建省委党校学报，2008，(6) .