人民监督员制度监督程序之完善*

2013-01-30于增尊

中共南京市委党校学报 2013年1期

于增尊

(中国政法大学北京 100088)

人民监督员制度是由最高人民检察院自主创立的一项吸收公民参与刑事司法的最新探索，其矛头直指检察机关承办自侦案件中的违法违纪现象，致力于建立对职务犯罪案件的外部监督机制。人民监督员制度于2003 年创立，经过7 年试点工作，取得了一定的成就。2010 年10 月，经过中共中央同意，最高检部署在全国范围内全面推行人民监督员制度，从而迎来了制度运行的新阶段。

与人民陪审员制度不同，人民监督员制度是由最高人民检察院一手创立和推行，难免带有“体内化”痕迹，也因此为一些学者所诟病。欲达致人民监督员制度的外部监督功能，必须使其摆脱检察机关的“阴影”，实现“体外化”运作。本着这一指导原则，需要对人民监督员的选任、监督范围、监督程序等诸多方面加以修正。其中，人民监督员对具体案件的监督程序是其发挥职权的直接场域，也是影响制度运行的关键环节，本文拟就此从事前、事中、事后三个方面加以探讨，并提出相应的完善建议。

一、事前——监督程序的启动

( 一) 拟作撤案、不起诉处分案件监督程序的启动已较为成熟

最高检在试点阶段颁布的指导人民监督员工作的《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定(试行)》)第18 条至第20 条对“三类案件”的监督设置了强制启动程序，即“检察机关作出逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉的，相关承办部门应当及时将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。”但《规定(试行)》中未规定如果检察院未主动将所有的“三类案件”材料移送人民监督员办公室接受监督将面临何种制裁，这样就“容易导致检察机关的‘趋利性’选择，外界会产生‘检察机关是否把应当监督的案件全部交由人民监督员监督’的疑问。”［1］在全面推行人民监督员制度后最高检制定下发的《关于实行人民监督员制度的规定》(以下简称《规定》)中，将犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件排除在监督范围之外，但仍保留了对检察机关拟作撤案、不起诉处分案件的监督及其强制启动方式。同时《规定》第35 条规定:“依照本规定应当接受人民监督员监督而迳行作出处理决定的，上级人民检察院应当予以通报，必要时可以责令下级人民检察院依照本规定启动人民监督员监督程序。”规定程序性的补救措施，有利于保证对撤案、不起诉处分监督的“零疏漏”。但也有论者认为，“只有检察机关才能启动不科学、不合理，且检察机关有居高临下之态，只有我检察机关让你监督你才能监督，并要按我的要求进行，不让你监督你也别多事。再则，检察机关准备接受监督，人民监督员好象就有履行监督的义务，且要有明确的评议表决意见，缺少监督者应有的自主权。”［2］笔者认为，此种批评意见不无道理，现行的监督程序确实给人以检察院全权安排之感，概因现行的人民监督员制度仍是由检察机关主导所致。随着人民监督员制度的进一步“体外化”，相信这种人民监督员被检察院“牵着鼻子走”的现象会有所改观。

( 二) “五种情形”监督程序的启动面临困境

人民监督员制度全面推行之后，一个重大的调整是将“五种情形”一并纳入了刚性监督程序。之所以作此调整，据最高人民检察院人民监督工作办公室负责人解释，是因为“曾经一度为高检院担忧的‘五种情形’的数量问题，试点阶段并未出现，这说明把‘五种情形’一并纳入刚性监督程序是可行的。”［3］至于高检院一度担忧的数量问题究竟是过多还是过少，该负责人并未明示，但从最高检公布的相关数据中或可推知:七年试点期间，人民监督员共监督“三类案件”32304 件，对“五种情形”提出监督意见1000 余件，后者不到前者的1/30。可见最高检曾担心“五种情形”大量出现，若一并纳入刚性监督程序会导致检察机关不堪重负，正是这仅仅1000余件的数量促使最高检作出了此次调整。

但笔者认为，若从另一个视角出发，则高检院的这份“欣喜”恐将变为“担忧”——人民监督员对“五种情形”的监督太少了。七年试点期间，各地对“三类案件”的监督工作开展的如火如荼，而“五种情形”的监督工作则几乎都未取得实质性进展。如截至2007 年，甘肃省全省进入监督程序的“五种情形”案件只有1 起。［4］在新疆，“从2005 年1 月至2009 年12 月，在全疆人民监督员监督情况报表中，没有受理‘五种情形’案件的统计数据。”［5］

关于“五种情形”监督工作受阻的原因，学者多有探讨，概括起来主要有以下三点:一是检察机关及人民监督员的认识问题;二是监督程序设计不完善;三是人民监督员的知情权无法保证，限制了监督的案件数量。针对第一点原因，笔者认为，试点期间检察机关及其工作人员对“五种情形”监督不够重视是因为最高检将工作的重心放在了对“三类案件”的监督上，随着对“五种情形”的强调并将其纳入刚性监督程序，这种现象必然会改善;至于人民监督员担心得罪人而不敢开展监督则不应成其为理由，因为人民监督员的职责就是制约检察机关的非法行为，若一味担心得罪人，那么即使“三类案件”的监督也不可能顺利开展，何况无论《规定》还是《规定(试行)》都明确规定，对打击报复人民监督员或阻碍其履行职责的要依法依纪处理，甚至追究刑事责任。针对第二点原因，《规定(试行)》设计的监督程序确有过于原则、缺乏可操作性之嫌，但《规定》将其废止并对“五种情形”统一适用刚性程序，解决了程序操作方面的问题。事实上，阻碍“五种情形”监督的最大问题来自第三点原因即监督程序的启动，现有规定人为的限制了监督的“入口”。按照规定，人民监督员认为检察院办理直接受理立案侦查案件具有“五种情形”的，可以要求启动监督程序。人民监督员对“五种情形”的知悉主要通过两个渠道，即相关当事人的举报、反映以及人民监督员自行发现。但这两种渠道都存在问题:其一，由于未建立对犯罪嫌疑人等案件相关人的权利告知制度，导致其不知道有向人民监督员反映有关情况的权利。某些地方虽出台文件规范了告知制度，但“各地制作的权利义务告知书内容、对告知时限的掌握不尽相同，对不严格履行告知义务的责任人也缺乏相应的责任规定，影响了人民监督员对‘五种情形’的监督。”［4］其二，人民监督员都有自身本职工作，没有足够的时间及渠道了解检察院的执法工作情况。加之现行的人民监督员选任多采“精英化”路线，各级官员居多，犯罪嫌疑人能否成功将有关情况反映到其手中也不无疑问。其三，“检察机关更希望通过内部监督制度对‘五种情形’予以纠正，这也加大了人民监督员监督‘五种情形’的难度。”［6］

有鉴于此，破解监督程序启动的难题应从两个方面着手。首先，建立并严格执行对犯罪嫌疑人等的权利告知制度，并赋予其对“五种情形”监督程序的启动权。当然，如果因赋予犯罪嫌疑人等以直接的程序启动权导致“五种情形”的监督确实出现“井喷”，可以考虑由人民监督员审查其提交的材料并决定是否启动监督程序。必须在第一次讯问犯罪嫌疑人时向其书面告知:如果在接下来的刑事诉讼程序运行中存在“五种情形”的，其本人及其近亲属、辩护人有权向人民监督员反映。申言之，应当建立多元化的启动方式，将检察院自动启动、人民监督员依职权启动、依有关人员申请启动相结合。“多元化的监督启动方式一定程度上可弥补人民监督员普遍难以获取‘五种情形’案件信息的缺陷，减少监督权被架空的可能。”［7］其次，应当建构相关制度拓宽人民监督员获悉相关情况的渠道。《规定》细化了检察机关应为人民监督员履行职责提供的条件，包括向其通报检察院的重大工作部署、决策和其他检察工作情况，邀请人民监督员参加、列席有关会议，参与执法检查、案件公开审查和听证等活动。但这些规定并非已足，不能将人民监督员获悉相关情况的渠道完全局限于检察机关，无论其是否摆脱了“体内”运作的束缚。可以考虑建立人民监督员定期接待日制度，接受犯罪嫌疑人等的申告。

二、事中——监督程序的设计

《规定(试行)》第24 条规定:“人民监督员的监督工作应当依照下列步骤进行:(一)由案件承办人向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据;(二)由案件承办人向人民监督员说明与案件相关的法律适用情况;(三)人民监督员可以向案件承办人提出问题，必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见;(四)人民监督员根据案件情况，独立进行评议、表决。表决采用无记名投票方式，按少数服从多数的原则形成表决意见，表决结果和意见由承办案件部门附卷存档。”通说认为这种监督模式为类似于“报告式”。“报告式”监督模式，“是指监督人员依照规定，在听取案件一方就案件有关事实、证据、法律适用等方面的报告后即行评议、表决，并提出监督意见的一种监督模式。”［8］之所以为“类似于报告式”，是因为第24 条第3 项规定了人民监督员可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述，听取本案律师的意见。但就试点阶段的司法实践来看，监督程序几乎已异化为完全意义上的“报告式”。“实践中，各院均按《规定》所确定的监督评议程序组织评议，即承办检察人员介绍案情、出示主要证据、说明法律适用情况，人民监督员提问，意见表决。整个程序，就像是来听了听报告，座谈表决了一下。”［9］

这种“报告式”监督模式饱受诟病:首先，在监督程序中，人民监督员作为作出裁量判断的主体，若片面听取检察机关一方的办案意见，必然无法摆脱“偏听则暗”的嫌疑，不利于人民监督员得出客观公正的结论。其次，犯罪嫌疑人的实体权益与监督意见有直接利害关系，将其排除在监督程序之外，不仅有违程序正义，也会加重其对人民监督员制度的不信任。如此，则与人民监督员制度创设的初衷背道而驰。

为此，学者多主张改革现有的监督模式，具体而言又有“抗辩式”与“兼听式”两种路径。支持“抗辩式”监督模式的学者主张仿照审判阶段控辩审三方构造建构人民监督员监督程序，由检察机关和犯罪嫌疑人分别提出意见并展开辩论，由人民监督员居中裁判。有观点认为应完善人民监督员听证制度，“由起诉部门的代表发言，再由犯罪嫌疑人及其律师进行辩护或发表辩护性意见并出示有关证据。最后，双方可以进一步阐述、说明并可以进行辩论。如此，就形成了一种类似控、辩、审三方参与的机制。”［10］这种听证会的具体运作显然也是“抗辩式”的。所谓“兼听式”监督模式，“就是指人民监督员依照规定，就有关案件的事实、证据及法律适用等问题公开听取案件有关各方意见后即行评议、表决，并提出监督意见，以供检察机关作出决定时的参考和依据的一种监督模式。”［11］笔者认为，“兼听式”的程序设计虽不以“抗辩”命名，却难逃对抗之实。“抗辩”异于“兼听”之处，在于后者较之前者少了双方在陈述立场之后的辩论环节，但只要令双方得以听取对方之意见，则后陈述一方必然作出有针对性的辩解，如此仍属对抗性质，只是不再由先行陈述一方再行辩解而已。

反对将监督程序设计成“抗辩式”的学者认为:“其一，监督案件尚在刑事诉讼的审前阶段，检察机关仍然在行使国家追诉权，根本不存在控辩双方相互平等的前提;其二，完整的抗辩程序会极大增加检察机关的负担，以致影响检察权行使效率;其三，会将监督权不适当扩张为审查裁判权，导致监督性质异化。”［7］对此，笔者不敢苟同。首先，控辩平等并非专门指涉审判阶段的控辩双方关系，其作为一项刑事诉讼原则贯穿于刑事诉讼全过程。控辩失衡是我国当前刑事司法实践中的重大难题，审前阶段控辩双方地位的不平等尤为突出;加强诉讼双方的平等武装、平等保护，正是刑事司法改革的重要内容。职务犯罪案件的审前阶段，检察院作为国家追诉机关已然享有权力、人力、物力上的极大优势，由此形成的控辩不平等不能拿来作为否定其他平衡双方地位的努力的前提。其次，人民监督员了解案情、进行评议进而得出监督意见，这是监督程序的一部分，即使不采取“抗辩式”，其仍需对检察机关的案卷及办案意见进行审查进而作出判断。行使固有权限，又何来“异化”之说?事实上，否定“抗辩式”监督程序的理由不可能来自原则、理念层面，而只能寻求现实依据。将监督程序改造成类似于美国刑事审判程序确实会大大增加制度运行的成本，考虑到我国目前司法资源紧张状况，过高的制度运作成本很可能将人民监督员制度压垮。笔者认为，既然“报告式”监督的弊端在于未能听取犯罪嫌疑人一方的意见，那么只要将其吸纳进来便可。建议将具体的程序设计为:由人民监督员分别听取检察机关和犯罪嫌疑人一方的意见，次数限定为一次，检察机关和犯罪嫌疑人双方同时到场并由检察机关先发表意见，然后由犯罪嫌疑人进行有针对性的辩解，双方发表意见、陈述案情均以一次为限。如此则可使人民监督员全面听取追诉方和被追诉方观点，有利于得出客观公正的结论;另外也可使犯罪嫌疑人一方的辩解更加有的放矢，以此抵消作为前提预设存在的双方不平等状态。

相较于我们此处对监督程序改革进路的激烈探讨，全面推行后的人民监督员制度在试点阶段的基础上走了回头路。《规定》第28 条设计的监督程序步骤中删除了“可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见”的规定，使其褪变成了典型的“报告式”模式。冒昧揣测，监督程序的调整主要有两方面的考虑。其一，与最高检在设置人民监督员制度时的一个指导原则即可操作性有关。在提高制度可操作性上，最高检重点把握了三个原则，其中之一即“不与现行法律体制冲突”。“无需等待宪法、法律修改和司法体制改革，也不必对现有体制、制度进行重大调整，检察机关能够自行组织实施。”［12］按照现行刑事诉讼法律规定，讯问犯罪嫌疑人时的在场人员应限于人民检察院或者公安机关的侦查人员及相关工作人员;对于进出看守所的人员，相关法律法规也有严格规定。人民监督员是否有权以及以何种身份进入看守所并旁听讯问都成为理论解释上的难题。其二，出于对其会否侵犯检察权独立性的戒惕。正是为了“阻止监督权延伸到检察权”，［12］《规定(试行)》没有赋予人民监督员以直接讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述和律师意见的权力。《规定》将人民监督员的“间接”讯问、询问、听取权取消，大概也有此种考虑。针对这两方面的原因而言，笔者认为:首先，人民监督员旁听讯问确实无法律依据，但“监听式”监督模式要求的听取犯罪嫌疑人一方意见不存在与法律冲突的问题;其次，出于对监督权侵犯检察权的戒备而将被追诉人排除在具体的监督程序之外，站在检察机关的角度来讲确实无可厚非，但这也恰恰暴露了人民监督员制度最大的问题，即“体内化”色彩过浓。要切实发挥人民监督员制度的外部制约功能，就必须赋予其更大的信任和自由。鉴于前述“报告式”监督模式的诸多弊端，应当进一步修改《规定》内容，建立“监听式”监督程序。

三、事后——监督意见的效力

( 一) 监督意见的效力之争

人民监督员监督意见的法律效力，是决定人民监督员制度发展的关键，也是影响制度实效的重要因素。试点期间，人民监督员对“三类案件”若得出与检察机关拟作处分不同的表决意见，由检察长、检察委员会进行讨论;若检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核。人民监督员制度全面推行之后，因改由承办案件的检察院的上一级组织监督，故不再设置请求上一级检察机关复核的程序，而将对监督意见采纳与否的决定权赋予承办案件的人民检察院。但无论是试点阶段，还是全面推行之后，人民监督员的评议意见并不具有实体上的法律效力。“虽然强度大，可是它仍然是个建议权，这种启动检察程序的规定，从本质上来说，还是一种提醒机制，因为最终还是由检察机关的程序来解决争纷。”［12］

围绕着应赋予人民监督员的表决意见以何种效力，主要有“程序性效力”、“实体性效力”两种意见。主张“将人民监督员制度的定位从社会权利对检察权的柔性权利监督转变为社会权力对检察权的刚性权力监督”的观点，主要基于对柔性监督下监督实效的担忧，因为若将人民监督员制度定位为一种提醒机制，则“对于权利监督者的监督意见，被监督者可以听而不取。如果总是听而不取，监督不起作用，权利也就无法落实。所以，这种权利应具有强制性。”［13］与此相反，大部分学者赞同赋予人民监督员的表决意见以程序性拘束力。其依据在于:其一，人民监督员制度的性质为权利监督，其直接宪法依据是《宪法》第2 条、第27 条、第41 条等关于公民基本权利的规定，定位于权利监督的监督意见自然不应具有实体拘束力。其二，“检察权属于公权力，公权力未经法律授予不可扩张，也不能让渡。如果将‘三类案件’的决定权交与人民监督员，检察机关就等于让渡了自己的权力，突破了宪法、刑事诉讼法的规定，有悖于现代法治精神。”［14］其三，按照权责一致原则，若赋予人民监督员的监督意见以直接效力，其必然要相应的承担一定责任。如此，可能导致一系列问题，如民众不敢参与或担任人民监督员后不敢提出自己的意见等。其四，若人民监督员的监督结果对检察机关具有强制力，等于其分享了检察权的一部分，从而成为权力主体，如此，则人民监督员也成为需要被监督的主体，面临“谁来监督监督者”的难题。其五，人民监督员制度将带有封闭性的检察权运作过程打开了一个窗口，使得社会公众得以以此观察乃至监督检察机关的职权行使。相对于检察机关而言，这种外在的监督本身就带有一定的制度刚性。

( 二) 国外类似制度的启示

1.程序性监督导致制度虚置——日本检察审查会制度的教训

日本检察审查会制度作为吸纳民众参与刑事检察活动的实践，其功能主要是对检察机关的不起诉处分进行监督制约。但“最近20 年来，检察审查会的作用呈现出停滞甚至萎缩的态势。从统计数字上看，1981 年审查会受理案件数为3091 件，首次突破了3000 件，为制度设立后的最高纪录，之后就开始逐年减少。1978 年审查会所作的应予起诉、不起诉不当的决定为100 件，之后逐年减少为几十件。检察官根据审查会的决议进行起诉或不起诉的案件数量也呈下降趋势。”［15］造成这一现象的原因是多方面的，但最根本的在于检查审查会的决议对检察官而言不具有法律拘束力。按照规定，在审查之后，检察审查会可以做出“不起诉处分适当”、“不起诉处分不当”、“起诉适当”三种决议。对于“不起诉处分不当”或“起诉适当”的决议，检察官虽然必须再次进行侦查，但是否提起公诉的权力仍掌握在其手中，由此导致检查审查会制度功能无法实现。为扭转制度虚置的困境，修改后的《检察审查会法》明确了检查审查会二次审查后决议的强制力。按照规定，经二次审查作出起诉决议时，检察审查会必须制作记载着所认定的犯罪事实的决议书，并将其副本送达地方法院，法院指定律师负责提起和支持公诉。

2.实质性监督可能发生制度异化——美国大陪审团制度的启示

美国是世界上为数不多的保留大陪审团制度的国家，设立大陪审团的主要目的在于由一个独立的机构对检察官的证据进行审查，防止检察官滥行起诉。大陪审团实质上分割了检察权，对其决议，检察官必须执行。这一安排避免了大陪审团制度陷入类似改革前的日本检查审查会制度那样的虚化困境，有利于陪审员的意见发挥实质性效力。然而，这种实质性监督在运行中仍然发生了异化，大陪审团实际上为检察官所操纵。如2002 年，美国新泽西州大西洋郡检察官办公室下辖的大陪审团案件小组提交大陪审团审查2916 人次，其中2881 人被大陪审团起诉，8 人被发回市镇法院，不起诉27 人。［16］陪审员过于依靠检察官的建议，使大陪审团不是真正地代表民意，而沦为检察官的橡皮图章。大陪审团职能的这种异化与其制度设计有关:首先，大陪审团的聆讯程序采不公开方式进行，主要听取检察官的意见。若讯问被告时，其辩护律师不得在场;讯问其他证人时，被告或其证人也不得在场。其次，大陪审团成员的选任条件比较宽松，无法律知识的要求，大陪审团成员通常不知道如何调查证据，检察官作为法律明确规定的大陪审团的法律顾问，对于大陪审团聆讯行为具有强大的影响力。可见，欲赋予监督意见以强制性法律效力，必须首先完善相关制度、程序，保证监督意见是在充分了解案情的基础上由监督者独立作出。

( 三) 从程序性效力向强制性效力迈进——立足当下与长远的不同选择

赋予人民监督员监督意见以实体效力，等于由其部分的分割了检察权，就现阶段而言，这仍然缺乏理论和现实基础。首先，《宪法》第131 条及《刑事诉讼法》第5 条均规定，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”在法律未行修改的情况下，将检察权部分的让渡给人民监督员确实有悖法理，甚至冲击了我国的宪政体制。其次，人民监督员制度目前仍未实现“体外化”运作，作为制度推进者的最高检，虽有勇气主动接受监督，却断无魄力主动“受制于人”。

就长远来看，人民监督员制度应当具有实质性效力，如此才能避免功能虚置和制度萎缩的结局。辅之以“兼听式”的监督程序设计以及监督辅助员提供法律顾问服务，则可保证监督意见的公正性和独立性。自理论视角观之，作为行使权力的主体，人民监督员确实也同样需要被监督，但监督“不是无限循环的体制游戏，监督的链条有必要在某一环节进行切断，无休止的监督设置可能产生各制约机制的重叠，甚至干扰其他机制的运作。”［17］当然，如此将不可避免的要讨论人民监督员的责任承担等相关问题，在这方面，日本检察审查会制度的有关规定值得借鉴。

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