政府购买服务的逻辑与挑战*——南京市鼓楼区居家养老服务网的案例研究

黄俊辉 李 放

(南京农业大学公共管理学院 江苏 南京 210095)

伴随“公共产品短缺时代”[1]在当下中国的悄然而至，如何创新公共服务的供给方式尤显重要，并日益成为理论界和实践界关注的焦点话题之一。目前，上海、北京、南京、广州等地已出现基层政府积极探索向社会组织购买服务的实践。这一新型治理方式在不同的公共服务领域初见成效。对此，有学者将其概括为“改革开放至今，公共服务生产已经更加深入和广泛地嵌入到社会分工体系中，公共服务的提供已经从封闭自持的系统，发展为对外依赖的开放系统”。[2]在西方国家的行政改革运动中，政府购买服务这种方式被视为一种高效和经济的治理工具。那么，它在当下中国基层的发生逻辑是如何的？它在当下中国遇到了哪些问题与挑战？相关研究结果表明，这些问题真实存在于中国基层政府购买服务实践当中。这些问题的解答有助于提高公共服务质量和政府回应性，以满足社会不断增长的公共服务需求和构建社会主义和谐社会都具有重大现实意义。为此，笔者选取南京市鼓楼区政府向社会组织购买居家养老服务这一典型案例作为研究起点，从现实的政策实践中把脉“政府购买服务”的生成逻辑和这种治理工具所面临的挑战。

一、案例引入：南京市鼓楼区居家养老服务网

(一)案例的相关背景

鼓楼区是南京市六大主城区之一，是南京市的政治、文教中心，下辖7个街道、64个社区、3个行政村，户籍人口67.37万。2009年实现地区生产总值343.7亿元，同比增长11.6%(按可比价格计算)，财政收入达65.2亿元，同比增长17.5%。[3]鼓楼区早在20世纪80年代就进入了老龄化社会，相比全国要提早十多年。目前60岁以上人口有93908人，占全区总人口约为16.07%，其中70岁以上老人有48184人，80岁以上老人有12548人，90岁以上老人有1266人。[4]

大规模的老龄人口催生了大量的养老服务需求，但截止2009年末，鼓楼区全区仅有养老机构24个，养老机构建筑面积7.3万平方米，床位2168张，入住1281人。[5]而且鼓楼区属于南京市中心地带，城市建设用地紧张无法满足养老机构的扩建。另据《中国城市居家养老服务研究报告》显示，我国城市有85%以上的老年人有享受居家养老服务的意愿，而选择入住养老院等养老机构养老的仅占6-8%左右。[6]那么，如何在人力、物力、财力有限的情况下更好地满足老年人日益高涨的养老服务需求，是摆在鼓楼区政府面前的一大难题。换句话说，养老服务的有效供给与老年人的养老服务需求之间已经形成巨大缺口。

针对养老服务供需矛盾，鼓楼区政府从2003年11月开始实施“居家养老服务网”工程，采取政府购买养老服务的方式，为该区符合条件的独居老人免费提供起居梳洗、买菜做饭、打扫居室、清洗衣被、陪同看病等生活照料服务。鼓楼区坚持政府主导，建立公共财政投资机制，以政府购买服务的方式保障“居家养老服务网”有序运行，并逐年加大购买服务资金的投入，从2003年的15万元(服务100位老人)增至2004年的30万元(220位老人)、2005年的100万元(服务960位老人)、2006年的120万元(服务1300多位老人)、2007年的150万元(1600多位老人)，2008年达200万元(服务2000多位老人)，2009年预计投入250万元(服务2500多位老人)，[7]具体如图1所示。截至2009年，鼓楼区政府安排资金约250万元为符合条件的2500多名老人提供服务，并在当年建成20个左右“居家养老服务网”社区服务站，方便老年人就近寻求和实现养老照顾，为更多老年人家庭提供有偿、低偿和无偿相结合的居家养老服务保障。

图1 2003-2009年经费投入及服务老人人数柱状图

鼓楼区的“居家养老服务网”工程具有明显的优势，它直接带来生产成本的降低与效率的提高，增强政府对养老服务需求的回应性以及最大程度利用现有资源。该工程自实施以来就得到了社会各界的好评，据学者范炜烽等人通过对465位接收该服务的老年人的调查显示，鼓楼区政府购买养老服务的满意度高达98.3%。[8]《人民日报》和《老年周报》都曾分别撰文将南京市鼓楼区的养老服务举措称为“适合中国国情的老年人养老新模式”和“中国式城市养老的鼓楼样本”。[9]来自美国、德国、丹麦、香港、台湾等地区的专家和学者均对鼓楼区“居家养老服务网”予以过高度评价。

(二)鼓楼区居家养老服务网的运行机制

鼓楼区的居家养老服务网是采取政府向社会组织购买服务的方式开展的。鼓楼区政府作为居家养老服务的购买者，心贴心服务中心则是服务的生产者，鼓楼区政府通过与心贴心服务中心的合作向辖区内的2500多位老年人提供居家养老服务。在购买服务的过程中，鼓楼区政府寻求与社会组织的最佳结合点，目的在于使政府更恰当、更有效地供给公共服务，实现社会福利效用的最大化。因此，按照新公共管理理论中关于公共服务三个基本参与者(即消费者、生产者和提供者)的论述，可将鼓楼政府购买居家养老服务的运行机制总结如下(如图2)。

图2 鼓楼区政府购买居家养老服务的运作机制

通过图2可以发现，鼓楼区的居家养老服务供给方式突破了传统的单纯依赖政府提供公共服务的模式。养老服务先由老年人申请，经由老龄办等部门(具体是先向社区委员会提出申请、经由街道老龄办初审、最终由区老龄办审核确定)的审核后确定符合条件的老年人可以享受由政府为其购买的居家养老服务。鼓楼区政府将与心贴心服务中心就服务数量、服务内容和要求、经费等进行协商，双方就居家养老服务达成委托代理关系，鼓楼区政府是养老服务的购买者，具体的服务生产与递送由心贴心服务中心承担。对于服务代理方的选择上，鼓楼区政府的做法是一种非竞争模式，尽管心贴心服务中心与鼓楼区政府之间是一种独立关系，但在服务代理方上并没有选择公开竞标，而是基于心贴心服务中心的社会影响力以及心贴心服务中心创办者的个人影响。随后，心贴心服务中心就按照协商要求向指定的老年人递送服务。与此同时，鼓楼区政府虽然没有参与到正式的服务生产与递送中去，但是其扮演了“掌舵者”的身份，制定相关政策和设置准入门槛，确认服务需求，并为居家养老服务承担必要的财政资金。应该说，政府责任并没有减少，只是具体的实现方式有所不同而已。心贴心服务中心所提供的服务则由服务的实际接收者进行质量评价，然后经过向相关部门的反馈后形成对心贴心服务中心的评估。概括地说，“居家养老服务网”是鼓楼区政府以政府购买服务、民间组织运作、社区居民参与和协助为模式实施的社会化居家养老服务工程，是基层政府公共服务采用新治理方式的积极探索。

(三)政府购买养老服务的实质

南京的养老服务网建设实际上反映了政府部门管理的理论与实践的深刻变化。就如沃尔夫所说的，绝大多数情况并非在纯粹在政府与市场之间选择，而经常是在两者的不同组合间的选择以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。[10]在鼓楼区的案例中，政府采取“购买服务”的方式将养老服务的供给与生产相分离，政府承担是否回应需求的责任，具体的服务生产环节让渡给社会组织，发挥社会组织在公共服务生产中的专业和成本优势。换言之，就是“把掌舵与划桨”分开。[11]效率与成本就成了鼓楼区政府向心贴心服务中心购买居家养老服务的首要价值指向，是典型的公私合作，属于新公共管理范畴，一种以传统的行政概念为基础的公共服务逐渐转变为一种以管理概念为基础的公共服务。尽管新公共管理运动已在全世界范围内的呼声越来越小，但从我国基层政府的治理实践来看，政府购买服务这一新公共管理实践似乎在中国呈现“星火燎原”之势，上海、北京、广州、深圳等地方政府购买服务实践的快速发展便是有力证据。

二、鼓楼区政府购买养老服务的发生逻辑

基层政府行为的发生逻辑是一个极为复杂的问题，其影响因素纷繁复杂，假如缺乏理论模型的指引，将很难深入其中，认识其实质并做出合理解释。这里试图运用威廉姆森的三层次分析框架，从制度环境和基层政府①两方面对鼓楼区政府购买居家养老服务的发生逻辑进行分析。这对于解释鼓楼区这一案例的发生逻辑有很大帮助外，同时也为探索当下中国各地政府购买服务的一般逻辑提供一个可资借鉴的分析框架。

威廉姆森发展了分析治理结构的三层次分析框架(图3)，认为治理结构包括市场、混合经济、等级制和官僚制等。首先，各种治理结构一方面随着制度环境变化，制度环境决定游戏规则，其变动导致治理的比较成本变化；另一方面治理结构也随着经济行动者的特征，如行为属性、偏好等而变化。其次，治理结构也会对制度环境和经济行动者构成反馈作用。最终，形成制度环境、治理结构和经济行动者三者之间的互动。按照这一框架，治理结构这一分析对象既为更客观的特征(制度环境)所包容，也为更微观的特征(个体)所包容。[12]三层次分析框架主要用于考察制度环境、治理结构和个体之间的相互影响，尤其适用于解释不同治理结构的形成与选择。

图3 三层次分析框架

资料来源：[美]威廉姆森著，王健等译.治理机制[M].北京：中国社会科学出版社，2001:273

(一)制度环境

鼓楼区政府购买服务的创新实践也是在基本制度环境框架中运行，其运行受到当地基本制度环境的制约。在经济层面上，2009年实现地区生产总值343.7亿元，同比增长11.6%(按可比价格计算)，财政收入达65.2亿元，同比增长17.5%，是南京市比较富裕的地区。在社会环境层面上看，鼓楼区是南京市的政治和文教中心，自上世纪80年代就开始进入老龄化社会。目前60岁以上人口有93908人，占全区总人口约为16.07%，其中70岁以上老人有48184人，占老年人口51.3%，在老龄化愈加严重的同时还面对高龄化的风险。在人口老龄化和高龄化的背景下，鼓楼区居住了很多生活艰难的空巢老人，而且2003年鼓楼区还曾发生过一系列空巢老人死在家中却无人知道的事故。从原来的养老服务供给来看，在居家养老服务网建设之前，鼓楼区公办和私营的养老机构只有十来家，养老床位总数仅为175张。鼓楼区曾多次提议扩建养老机构，但最终均由城市建设用地紧张而搁置计划。面对越来越高的养老服务需求量，原来的供给方式显得束手无策，供需矛盾亟需鼓楼区政府采取有效的治理工具或创新养老服务的供给方式。

养老服务在鼓楼区俨然是一种公共服务，它主要是为经济困难的孤寡、独居、高龄老年人提供基本的生活照顾、医疗服务和精神慰藉等。从制度环境的角度看，“政府的存在是为了满足社会的需求，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品”。[13]政府购买居家养老服务实践的开展有“刺激—回应”性的动力因子，鼓楼区政府如何进一步满足辖区老年人的养老服务需求就是自然而言的事情了。

(二)鼓楼区政府层面

治理结构除了受制于老龄化压力和养老服务需求激增等外部环境之外，还与基层政府本身有很大关系。改革开放至今，中国的许多制度变革和治理创新最早都源于地方或基层政府的“先行创造”，然后遵循“点、线、面”的路径扩散出去。在三层次分析框架中，基层政府既具理性经济人的一面，也具有不同程度的治理创新意愿，去追求“一个花费少、效果好的政府”，[14]也许可将其称作为“政府自觉性”。[15]在该案例中，鼓楼区政府作为社会转型期的基层政府，正经历着从经济发展的促进者向社会管理者角色的变化，从上文的数据和分析可以知道如何通过有限的资源实现养老服务的最大化供给是鼓楼区一个迫切愿望。时任鼓楼区民政局的副局长通过对香港的考察经验后，主动向主管领导提出运用“政府购买居家养老服务”的申请。[16]从成本收益的预期看，建设一个具有基本养老保障功能的养老机构，初期固定投入至少需要50000元/张床位，日常运作还需要补贴250-350元/月。[17]鼓楼区一年花200多万元为5500名老年人解决养老难题，等于建一个5500张床位规模的养老机构。如果由政府按每张床位造价约25万元计算，5500张床位的总造价约为13.75亿元，两种方式相差悬殊。[18]通过成本收益比较，鼓楼区政府尤其是民政局的领导直接倡导采用政府购买居家养老服务的治理方式。通过与心贴心服务中心建立服务购买关系，整个养老服务的成本总额明显降低。从基层政府自身的角度看，治理创新或者治理结构变迁源于治理成本的降低，用有限的资源提供更多的服务。可见，鼓楼区政府是地方治理创新的重要推动者和参与者，对不同治理结构交易成本的判断和成本收益比，体现出“自主—创新”性的内力作用。

因此，治理结构是基层政府基于特定制度环境的政策反馈或行政输出，同时基层政府的专属偏好和创新精神又会从成本收益比较中创新治理结构。显然，治理结构受到了外部制度环境和基层政府本身的双重作用。从这个意义上说，不同治理结构的运用和变迁就是其与制度环境、政府组织的调试、互动的过程。鼓楼区政府购买居家养老服务作为基层政府治理创新的一个案例，在威廉姆森三层次分析框架中找到了一种解释路径，鼓楼区较强的经济基础、老龄化和高龄化背景、养老服务供需矛盾等特定制度环境是鼓楼区政府购买居家养老服务的主要推动力，而鼓楼区政府自身的偏好和创新精神(民政局领导的积极推动)积极推动则是其中的关键内力，既有“刺激—回应”性的动力因子，又有“自主—创新”性的内力作用。

三、基层政府在购买服务中面临的挑战

政府购买服务作为一种改革处方和创新实践，其表明了这么一个事实，即公共事务治理中参与主体多元化、运行机制多样化和合作方式丰富化是公共治理的大趋势。但与此同时，这些新变化也带来了许多困惑，促使我们去应对该领域内出现的这些新挑战。从鼓楼的案例分析来看，基层政府在购买服务中面临着以下挑战。我们的时代对政府的治理和发展提出了怎样的要求，充分认识公共治理的客观走向，真正理解哪些问题才是我们这个时代公共管理发展中最为关键的和最为基本的问题。

(一)政府职责

“政府应该做什么”这样的问题或许构成了政治哲学中人们反复讨论的古老话题。霍顿曾说，“在20世纪80年代和90年代，行政部门已由行政性的官僚制转变为管理性的官僚制，由公共行政体系转变为新公共管理(NPM)体系”。[19]在治理结构发生变化时，政府职责理应作出适当的调整。在新公共管理思潮下，政府的一项重要职责在于确定公共目标及公共目标的优先顺序，但公共目标的实现不一定要政府事必躬亲，而是可以借助政府以外的市场或社会力量去完成。学者郑苏晋就认为政府在购买服务中的主要职责包括五个方面：通过公共选择机制对公共服务问题做出决策；安排或确定公共产品的生产者；确定公共品的数量与质量；确定它们的供给方式；对生产组织进行监督。[20]有人还将合作中政府的作用形容为一个合作过程的管家，认为政府的特点重在促进和维护合作过程。[21]从鼓楼区政府购买居家养老服务的实施情况来看，政府已不再需要单独去供给公共服务，而是想办法寻找合适的合作伙伴，通过构建委托代理关系，将公共服务的生产环节让渡给社会组织。那么，在政府购买服务中政府的职责一方面需要学会“掌舵”，确定购买服务的内容、数量等，另一方面还要学会如何管理委托代理链条，减少服务代理方的机会主义行为。伴随政府购买服务进程的不断深入，如何管理合作网络和委托代理链条的关系将逐显重要。如此，基层政府虽然在公共服务生产环节中的分量下降了，而作为监督者的角色和职责却提高了。

(二)政府能力

政府能力是一个政府在实现自己职能，从事某项活动过程中所拥有的资源、能量。[22]而基层政府作为公共管理的重要主体，其总是通过一系列具体的能力形式面向外部环境而履行相应职能的。同时，工业化国家的经验也表明提高政府能力是一国行政改革的重点，良好的政府能力对于经济发展来说是必不可少的。张康之教授就直接将政府能力的状况视作为衡量一国政府良荞的标准。[23]尽管政府购买服务这一创新实践展现出基层政府的创新能力，但是对于一种新的治理结构的运用，还需要基层政府拥有与之相适应的能力，主要包括以下方面。第一、发现需求。基层政府购买服务的先前工作需要确认公众的公共服务需求，判断出公众的偏好，以公众的服务需求确定服务供给。其次，网络治理。政府购买服务是一项由政府机构、社会组织和服务接受者，有时候还包括私营企业所构造的治理网络。那么，“政府对承包商的合同管理代替了原先对行政组织的等级控制，生产公共服务的平面网络组织代替了原来的单一的科层制组织”，[24]由此所产生的网络关系更为复杂，也更难管理。因此，政府必须对“网络理论”有所认识，掌握网络治理的能力。第三，有效监督。从委托代理理论可以知道，代理方往往会产生机会主义行为，从而导致委托方难以贯彻其意图。对此，欧文·休斯也指出，如果委托人缺乏适当的手段确保代理人执行他们的意愿，那么代理人极少可能付诸行动。[25]因此，作为委托方的政府就需要对社会组织的服务进行有效评估与监督。

(三)制度安排

制度的建立和培育是政府行为最重要的结果，它应该是评估政府绩效时的重要考虑。[26]在这里，制度安排主要是指政府购买服务的相关程序的基本协议和规则。我们知道，不同制度安排会有不同的制度绩效。从中国的政府购买服务实践来看，至今并没有专门适用于其的制度或法律，地方政府也没有针对政府购买服务而进行过正式的制度设计，更多的只是基层政府为经济地、效率地、效益地提供公共服务而进行的尝试。虽然目前的制度环境需要基层政府能够提供更多、更优的公共服务以满足社会需求，但目前的基层政府治理创新，其治理结构带有较强的“人治色彩”，多数为基层政府或某一部门领导积极推动而成，还不是一项较正式的制度安排。如鼓楼区的案例中，除了鼓楼区所面临的特定制度环境之外，鼓楼区民政局的相关领导的积极推动无意在政府购买服务过程中扮演了关键角色。而且这一购买服务是一种非竞争性购买，如果发生政府部门领导的更换，政府购买服务的政策是否能够得到维持，这是一个未知之数。而且目前的政府购买服务的治理结构对政府权力的约束和服务代理人的监督缺乏。在鼓楼区的案例中的政府购买服务是一种非竞争性购买，即在购买服务中并没有按照公开的招标程序开展，而是直接选择了心贴心服务中心作为服务代理人，只强调了政府与社会组织的合作，却忽略了服务生产者的竞争性选择。可以说，目前的政府购买服务中制度设计没有得到足够的重视，缺乏对政府机构和社会组织在购买服务过程中的权力责任和权利义务作出严格和正式的规范设计。

结语

多地的政府购买服务实践已表明政府购买服务的进程已经开启，在往后的日子里将呈现加速发展之势。在看到推进政府购买服务过程中的复杂情况的同时，也不能因为当中的种种欠缺而迟滞改革的进程。[27]南京市鼓楼区的一则案例表明，基层政府购买服务这一治理结构的发生受到基层政府所处的制度环境和基层政府本身两种因素的双重作用，既有“刺激—回应”性的动力因子，又有“自主—创新”性的内力作用，这为当下中国基层政府公共服务治理创新的发生逻辑提出了一种解释框架。政府购买服务作为一项新公共管理实践，对基层政府的职责定位、政府能力和制度安排三方面提出了挑战，尽管暂时还未明显凸显，但却可以从案例分析中看出这一端倪。因此，基层政府必须要以一种严谨的态度、前瞻的眼光去审视政府购买服务这一治理结构，并相应地从政府职责、政府能力和制度安排三方面不断完善自我。

注释：

①由于鼓楼区政府购买服务的实践是由鼓楼区政府主导下而开展的，其在该买过程中发挥主导性作用。故在下面的分析中，笔者将鼓楼区政府视作三层次分析框架中的经济行动者。

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