刘剑文：调整财税法促收入分配改革

在收入分配改革过程中，财税法无疑扮演着组织社会财富分配的关键角色，应当成为改革的主攻点和落实分配正义的有效路径。

伴随改革开放以来经济的快速增长，我国的居民收入水平显著提高，但由于分配关系未理顺、分配格局不合理等原因，贫富差距较大的现象日渐凸显，成为影响政治稳定和社会和谐的症结性问题。2013年2月3日，国务院批转并公布《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，开启了全面进行收入分配制度改革的阀门。收入分配改革也顺理成章地成为今年“两会”讨论的热点问题。在收入分配改革过程中，财税法无疑扮演着组织社会财富分配的关键角色，应当成为改革的主攻点和落实分配正义的有效路径。

财税法在收入分配中的作用

收入分配的调整离不开财税工具的运用及落实，这是财税制度的必然功能和应有之义。通常认为，社会财富分配有三个阶段：首先，是根据企业单位内部各生产要素的效率进行分配；其次，由政府在初次分配的基础上对各主体实行现金或实物转移的收入再分配；随后，则通过民间捐赠、慈善事业、自愿者行动等补充形式进一步帮助社会弱势群体。其中，第一次分配实为市场规律运作的自发结果，奠定了分配格局的基调和底座；第二次分配表现为政府有意识、有倾向性地调节和矫正，较大程度上维护了分配局面的均衡；而第三次分配更多的是社会力量的自主自愿行动，有效地填补了前两次分配的缝隙，带来了收入的微调和局部关照。全面地说，财税法对三次分配过程均有参与和影响，但主要是在第二次分配中发挥其组织收入作用，即经由税收、财政支出等途径改变社会整体财富的分配状况。收入分配改革的推进，依赖于对财税法的扎实掌握，只有合理、灵活地运用多种财税手段，才能充分发挥其与生俱来的直接、强大的财富分配功能。

在市场经济发展的新时期，市场化的速度日益加快，效率原则得到明显的贯彻，但由于缺乏对公平价值的重视，单单依靠交换正义的分配方式逐渐暴露出失衡和不合理之处，其主要表征即为贫富分化的加剧，由此导致我国开始面临“中等收入陷阱”危机。在这种背景下，财税法应当将分配正义视为其核心精神，强调收入分配结果与过程的公平，这样才能更加全面、衡平、切合实际地调整收入分配格局，消除当前弥漫于社会中的对收入分配不公的不满情绪及潜在危险。

从根本上看，财税法是公共财产法，在其逻辑体系中，国家为了弥补市场缺陷、提供公共产品，便通过人民普遍同意的渠道筹集财政收入，使部分资金从私人所有权中剥离出来，形成了供养国家机器的公共财产，继而将这部分“取之于民”的公共财产“用之于民”，达致社会财富的有效运作和国家的良性运转。

反观我国的社会财富分布大格局，城乡居民收入增长滞后于GDP增长速度、GDP增长滞后于财政收入增长速度的现象屡见不鲜，这实际上反映了人民与国家、人民与政府之间的分配先后顺序并未厘清。根据分配正义的要求，“民富”比“国富”更具价值上的优先性，在国家资本积累到一定层次之后，唯有先倾向于推进“民富”，才能最终产生带动国家富足强盛的持续性能量。所以，一方面，应当以“营改增”为契机，加强结构性减税的力度和范围，提高居民收入的增长幅度与整体占比。另一方面，应当减少政府对市场的干预和“越位”之举，防范权贵势力与垄断行业的结合，促进公有制企业和非公有制企业的机会平等、公平竞争。

收入分配改革要有顶层设计

收入分配改革要立足于整体主义视角，分配过程中的各种财税手段并非彼此孤立存在，而应将其以恰当的方式相结合，从而更为统筹、充分地发挥综合功能。换言之，应当在财政收入、财政支出和预算管理等多个角度共同着力，便可取得良好的收入分配效果。

在财政收入环节，要基于长远规划，科学地调整和健全我国的税制结构，并强化对非税收入的管控。我国现行的税收体系呈现出直接税税种比重较低、间接税税种比重较高的不合理结构，不利于对国民内部收入分配的组织和调节，易导致有失公平的局面。面对这种情势，应当秉持从长计议的心态，在社会形成较广泛共识、客观技术水平较成熟的条件下，分阶段、有准备地计划并推进税制结构的科学转型。

在财政支出环节，要加强民生建设，建立覆盖城乡的社会保障制度，完善对低收入及社会困难群体的保护体系。长期以来，我国的行政运行成本和“三公”经费较高，挤占了公共服务、民生福利的支出份额，造成了非对称性财政分配不公和国民“幸福感”的降低。尤其是包括社会保险、社会救助、社会福利在内的社会保障制度的欠缺，使得当前的保障水平和保障方式与人民群众的期望尚存在较大差距。而且，公务员、城市居民、进城务工人员等不同群体获得了不同的保障待遇，这种制度安排将社会保障体系分割为不完整、不公平的“碎片”，助长了各个阶层间收入差距的增大趋势，埋下了一系列社会矛盾及不稳定因素。有鉴于此，我们需要以保障和改善民生为工作重点，进一步优化公共财政支出结构，切实地“把钱用在刀刃上”，强化民生领域的财政投入、税收扶持和社会建设，由此为国民供给一个愈加完整、丰富、精细的社会保障制度；还应当在平等、无偏见的立场上，考虑不同人群的特殊需求来设计具有针对性、操作性的制度内容，对进城务工者、农村五保户等弱势群体予以特别的关怀。

在财政预算环节，要推动预算公开透明，对政府的财税行为和分配政策进行民主监督，关注公共资金管理的绩效。要使政府在收入分配改革中的财税手段顺应民意、符合民情，就必须全力促进预算的公开和透明化运动，只要控制住了预算，即能掌握收入分配的全局部署和大致走向。这既是公共预算的内在要求，又有助于在阳光的照耀下避免分配过程中的权力入侵或错误决策行为，确保分配政策的公正性及其对执行行为的拘束力。与此同时，为了解决财政过程中一直存在着的“重分配轻管理，重数量轻质量”问题，亟待构建一套预算绩效考核制度，以真正提高财税行为的实际效益，保证收入分配措施落到实处、产生成效。

要加强财税法治理念

无论是纳税人权利保障的吁求，还是整个财税过程中收入分配手段的运用，都必须借助一定的外在制度予以实现。从人类历史的经验看，制度的最佳选择只能是法律，而法治则是其发展的最高境界和治国理政的基本方式。同样的，收入分配改革的进路中也应坚持用法治思维和法治方式，这样才能构筑起牢固的正义屏障，让权力驯服于财税法律规范的约束之下。

要加强财税立法，建立立体化、多层次的法律规范体系。质言之，各项财税制度都或多或少地影响了收入分配的格局，尤其是税收立法更与纳税人的收益状况直接相关，但是，我国当前只存在三部税收实体法律和一部税收程序法律，即《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》以及《税收征管法》，其他的15个基本税种均缺乏相应的立法规制，更遑论非税收入、财政收支划分、财政转移支付等财税重大事项了。我们应当及时跟进相应的财税法律制定及修改，依靠法治的力量来规范政府分配行为、调整国家与纳税人间的利益关系，使收入分配中各主体的行为有法可依、有章可循，并保持法律实施的权威性和强制力，最终营造一个一切缘法而行、秩序得以维护的法治社会。

要充分发挥人大在财税立法上的主导地位，将财税立法权回归全国人大。根据《宪法》第62条的规定，全国人大行使制定和修改基本法律的权力。但在实践中，全国人大的立法权远未落实，我国的绝大多数财税事项仅在国务院制定的行政法规中得到规定，甚至还继续被“下放”为部门规章、规范性文件，效力层级普遍较低。这种立法方式的泛滥将导致行政机关既是运动员、又是裁判员的情形，而且易把立法的过程变成部门之间争权夺利的“角斗场”，这不符合财税法定主义的要求。

遵循财税立法的民主与开放原则，鼓励多方主体的诉求表达和利益博弈。在多元社会中，国民存在着多样性、个性化的利益需求，民主参与和自我管理的意识也日渐萌发，特别是收入分配制度牵涉到千家万户的切身利益，因而更需要促进民众抒发各自的观点，这从近年来个人所得税调整、预算法修订等征求民意的火爆场景中即可看出。立法过程的民主和开放，本身就是一种平等、宽容和友善的态度，表明了决策者以人为本、为民服务的真心诚意，展现了政府的自信和谦逊。我们应当借助立法机制，提供国家公权力与各种私权利之间博弈、商谈、协调的平台，让行政机关、不同人民群体、不同所有制类型的企业、社会保险经办机构等利益攸关者都能参与进来，这不仅在技术层面上增强了收入分配政策的科学性、合理性，而且有效地确保了社会公众的自愿认同和自觉遵从，有利于该政策的实行顺畅及实施效果。这，正呼应了良法善治的治理转型，同时也是平等公正和分配正义的一个体现。