破解老龄服务项目建设资金瓶颈※

侯东岳

（中共大连市委党校，辽宁 大连 116013）

我国自进入老年社会以来，老龄化呈现出加速发展的态势。从全国第六次人口普查的数据可以看到，60岁以上人口已达1.78亿，占全国总人口的13.3%。辽宁省更是先于全国4年进入了老年社会。最新资料显示，60岁以上人口已达760万，占全省总人口的15.6%，而且年增速已由 3.2%上升到3.8%。照此增速，到2015年，老年人口占总人口之比将达到20%，到2020年则将达到25%。4＋2＋1式的倒金字塔型家庭结构将普遍化，甚至会出现一对小夫妻要供养两代老人的现象。养老问题已经成为关系国计民生的重大社会问题。

一、老龄服务项目建设遭遇资金瓶颈

目前全球主流的基本养老模式有三种：家庭养老、居家社区养老和机构养老。传统的家庭养老主要由子女照顾供养老人。居家社区养老在家庭养老的基础上，建立社区老年服务站，提供基本的养老服务，减轻子女负担，提高老人生活质量。机构养老则将老年人集中到养老院，交纳一定的费用，由养老院负责对老人的照顾。

居家社区养老与机构养老都涉及老年服务项目的建设问题。对居家社区养老而言，比较成功的案例大多是选择闲置房屋，主要由财政解决维护运营的资金问题。这也是各地都存在社区养老服务站的典型样板，但该模式却难以在全国普遍推广，原因是老年服务站建立的资金普遍是政府财政难以解决的。

对机构养老而言，大型养老院与小型养老院的分化非常严重。目前大型养老院大多为公办，因其能为老人提供较为全面的服务，往往一床难求，甚至出现很多需要排队几年才能入住的情况；而小型养老院则因服务设施与质量较差，入住率很低，平均不到30%，许多民办小型养老院甚至入住率还不到10%，即便政府财政对其补助扶持，仍难以为继。

可见，目前资金问题已经成为制约老龄服务项目建设的主要瓶颈：社区老年服务站因缺乏充足的资金支持难以在全国普遍建立；大型养老院因缺少社会民间资本的参与难以广泛建立；而小型养老院则更因为资金不足而难以做大做强、持续发展。

要打破这种老龄服务项目建设的资金瓶颈，只有引导民间资本参与才能彻底解决。正是在这一背景下，民政部下发了《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》（民发[2012]129号，以下简称《实施意见》）。然而，该《实施意见》中的各项规定依然比较原则，对如何引导民间资本进入老龄服务领域的具体措施和政策仍不够充分。

二、科学制定老龄服务产业发展规划

国务院于2011年9月印发了《中国老龄事业发展“十二五”规划》（国发[2011]28号），其中将完善老龄产业政策、促进老年用品、用具和服务产品开发、加强老年旅游服务工作、引导老龄产业健康发展作为“十二五”期间的主要任务之一。但是《中国老龄事业发展“十二五”规划》仍侧重于老龄“事业”的发展，目前仍缺乏针对老龄服务“产业”的专项规划。由此可见，政府可以制定《老龄服务产业发展规划》。

制定《老龄服务产业发展规划》可以为民间资本进入老龄服务项目建设指明广阔的发展前景。由政府制定的产业发展规划不仅代表了政府对该产业的支持态度，也代表了政府对该产业发展前景的基本判断。一旦推出《老龄服务产业发展规划》，就会有更多的民间资本认识到老龄服务产业发展的广阔前景，从而认真研究进入该产业的可能性。特别是在全球经济衰退、投资项目不足的宏观经济形势下，《老龄服务产业发展规划》的制定更可以起到吸引民间资本从事老龄服务项目建设的巨大作用。

制定《老龄服务产业发展规划》可以为民间资本进入老龄服务项目建设提供明确预期。预期对民间资本的项目投资决策具有至关重要的作用。预期不确定，项目投资必然无法作出决策。而产业发展规划必然包含的指导原则、主要任务、保障措施等内容则为民间资本从事老龄服务项目建设提供了明确的预期。从而民间资本可以打消投资顾虑、确定要投资的具体项目、合理调配各种经济资源、进行更精确的成本收益核算，最终形成投资决策。

三、明确针对老龄服务项目的扶持政策

一个新兴朝阳产业的发展离不开政策的引导扶持，特别是老龄服务项目建设具备显著的公益性特点，并且投资数额巨大、投资回收期长、投资风险高，要引导民间资本从事老龄服务项目建设，更需要明确具体的政策扶持。

1.放开民间资本投资老龄服务项目的各种限制。目前不仅大多数地区的大型养老机构仍是公办养老院垄断的格局，而且一些地方政府仍规定社区养老服务中心必须以各级政府投资为主，民间资本仍必须以“与政府合作的形式”才有可能参与。这一方面混淆了政府在老龄服务体系中的地位作用、为权力寻租提供了空间，另一方面也限制了民间资本投资老龄服务项目的积极性。应放开各类投资主体从事老龄服务项目建设的投资限制。允许民间资本以独资、合资、与社团组织、政府、甚至外资合作等多种形式投资老龄服务项目，并建立现代企业的资本结构与公司治理。当然，政府在发挥规范引导作用的同时，也应该加大对老龄服务项目建设的投资力度与财政扶持力度。但基本的立足点应是吸引民间投资、扶持民间投资、弥补民间资本的投资空白，而不是与民间资本抢项目、不是排斥民间资本从事老龄服务项目建设。

2.落实老龄服务项目用地政策。虽然民政部已明确规定：“将民间资本举办养老机构或服务设施纳入经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划和年度土地利用计划，合理安排用地需求，符合条件的，按照土地划拨目录依法划拨”。[1]辽宁省40号文件也规定要“优先保障养老机构建设用地”[2]，但是由于缺乏具体的实施细则，这些政策均难以切实落地。例如土地规划中应保证多少比例用于老龄服务项目，符合哪些条件的项目可以划拨土地，符合哪些条件的项目应保障其土地需求，老龄服务项目建设用地的优先级有多高，符合哪些条件的项目应提供土地价格优惠，优惠幅度是多少等等都缺乏具体规定。特别针对民间资本最关心的盈利性老龄服务项目的建设用地问题，应明确规定，只要符合土地规划、不更改土地用途、项目资金落实的老龄服务项目，就应当满足其用地需求。特别是具有创新养老模式，能为老年人提供完善配套的示范项目，更应该尽快立项、尽快落实其用地指标。

3.合理补贴与减免老龄服务项目税费。老龄服务项目由于其服务对象的特殊性，其服务内容范围广、服务质量要求高、需要协调配合的部门多，因而其产生的相关费用项目多、服务成本高。而同时又由于老龄服务项目带有公益的性质，不可能一味提高服务收费，因而老龄服务项目必然盈利性较低。要吸引民间资本投资老龄服务项目并使项目顺利、持续、健康发展，离不开政府的合理补贴与各种税费的减免。例如对养老机构按床位的补贴，对老龄服务项目所得税、房产税、城镇土地使用税的减免，对水、电、气、热等的价格优惠，对非营利性社会团体、各种公益慈善组织及个人的捐赠列为所得税税前扣除项目，等等。特别是目前老龄服务产业在我国仍处于发展的初级阶段，更应当在老龄服务项目建设的初期予以更大力的政策扶持，以缓解老龄服务项目建设初期的投资压力，帮助民间资本顺利度过只投入无收益的投资瓶颈期。例如，在各项税费减免的基础上，对社区老龄服务站项目可以实行一次性建设费用补贴加长期运营费用补贴的办法，对新建大型老龄综合服务项目实行基础设施建设费用补贴加按床位补贴的政策，等等。

四、发挥社团组织的指导协调作用

社团组织是现代市场经济中必不可少的组成部分，是连接政府与企业的纽带。老龄服务产业是一个新兴朝阳产业，其发展更离不开社团组织的规范、指导、协调等作用。辽宁省老年服务协会是全国第一家老龄服务社团组织，其成立一年多以来，已经在促进老龄服务项目建设中发挥了显著的积极作用。

1.找项目。我国政府机构改革的目标模式是小政府大社会，因此未来政府直接的招商引资功能将日渐淡化。相比之下，社团组织在寻求社会投资者作用的发挥上具备更大的优势，其作用将越来越重要。首先，由社团组织充当政府与企业的媒介可以减少寻租的空间，降低民间资本的投资成本；其次，社团组织本身拥有大量的企业成员，其在企业界的人脉关系更为广泛，相互信任更容易建立；再次，社团组织可以避免企业与政府直接的讨价还价，有利于维护政策的公平性与严肃性。

2.建体系。老年人的需求种类繁多，老龄服务涉及方方面面，仅老龄服务建设项目就包括：服务指挥中心、日间照料所、医疗保健服务站、营养配餐室、文化娱乐场所乃至老年大学等，所需要的服务内容更是包含：日常家政尤其老人特需的医疗护理、养生保健、用品配送、文化娱乐、心理慰藉乃至旅游观光、法律援助等。老龄服务内容的复杂性决定了老龄服务项目建设必须综合考虑多方面因素，同时寻求众多部门的配合与支持。而这对绝大多数民间资本来讲，不仅不是其擅长的领域，而且也增加了其投资成本、拉长了投资周期。而老龄服务社团则恰好可以解决此类问题。特别是老龄服务社团可以通过对各个部门的协调，以及对企业的指导，在充分研究、合理分工的基础上，建立完整的老龄服务体系，为民间资本营建规范、高效、便捷的投资环境。

3.定标准。由于老龄服务是一个新兴产业，是绝大多数民间资本的陌生领域，不懂得如何经营老龄服务项目成为阻碍民间投资的最关键因素。这直接造成了民间投资大型老龄服务项目少、小型老龄服务项目经营水平低、服务不规范、收入水平差等问题。

要解决以上问题，亟须制定规范合理的行业标准。社团组织由于是独立于政府与企业的中立机构，因而制定的行业标准更为公平合理。另外，社团组织制定行业标准还存在两种校正机制：一是社团组织更贴近产业发展实践，会依据产业发展需要与企业及时互动修订行业标准，使其更为科学；二是社团组织缺乏行政强制权力，其制定的行业标准只能由企业主动接受，这就避免了行业标准的随意制定。正是因为以上原因，绝大多数发达国家的行业标准都是由行业性社团组织制定并负责监督的。

此外，社团组织在制定与修订标准的同时，还可以通过重点示范项目的建设，树立典型。对老龄服务项目建设而言，示范项目的建设一方面可以积累老龄产业发展经验，一方面也可以推广老龄服务行业标准，迅速提升老龄服务项目建设的整体水平。由此则破解了民间资本的投资障碍，引导更多的民间资本从事老龄服务项目建设。

[1]民政部《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》（民发[2012]129 号）第十七条，2012.7.

[2]辽宁省人民政府办公厅转发省民政厅《关于加快推进社会养老服务体系建设意见》的通知，2012.7.