完善我国南海海域管辖制度的法律构思

□ 刘云亮

（海南大学，海南 海口 570228）

近年来，南海问题越来越敏感，菲律宾、越南等国对南海资源开发及其主权宣示等活动愈加频繁，尤其是菲律宾对我国南海中沙群岛的黄岩岛非法占领，并多次驱赶和拘捕在此从事渔业生产的我国渔民。2012年4月10日，菲律宾军舰截住我国渔船“琼海03026”，中国渔政310船等三艘渔政海监船在接到渔船呼救后及时赶赴事发现场，坚决阻止了菲律宾对中国渔民在自己领土领海正常作业的无理抓扣，维护了我国渔民的正当权益。当晚菲律宾宣称“黄岩岛为菲律宾不可分割的一部分”。我国渔政海监黄岩岛强势维权，为我国渔民南海渔业生产奠定了稳定的根基，也从另一个角度告示我们，当今南海资源开发利用形势已发生很大变化，为了维护我国南海资源的主权权益，急需进一步建立和明确我国南海海域管理制度及其相应的资源开发制度，尤其应研究、探讨如何进一步扩大和加强海南省对南海海域管辖权限，充分发挥和实现海南国际旅游岛的南海开发服务基地功能等相关法律问题。

一、加强海南省南海海域日常事务管理权

2012年2月27日，我国农业部副部长牛盾曾指出，我国将增强渔政执法能力，同时要求各级渔政机构“敢碰硬、敢执法、敢维权”。［1］这表明我国将强化海上渔政的执法能力，维护国家海域主权。作为我国海洋大省和管辖我国最大海域的海南省，扩大和加强南海海域管辖活动，开发和管理南海海域资源负有不可推卸的责任。1988年4月13日，第七届全国人民代表大会第一次会议表决通过《关于设立海南省的决定》和《关于建立海南经济特区的决定》，其中前项决定明确规定海南省管辖海口、三亚等19个市县和西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域。根据我国《宪法》第99条第1款规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”《宪法》第100条还规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”海南省可以依法对西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域行使日常事务管辖权。我国2001年颁布的 《中华人民共和国海域使用管理法》第3条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。”同时规定，我国海域管理实行海洋功能区划制度，并建立海域使用管理信息系统、海域使用权登记制度等制度，实施海域与渔业监督制度。2012年6月，国务院批准海南省设立三沙市，负责三沙的海域管理活动。为了配合国家维护南海主权活动，海南省政府有必要就西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛（以下简称三沙）的岛礁及其海域，积极开展日常事务管理活动，正当履行海南省海域管辖权。建议近期可考虑依法组织完成如下事务：

一是尽快组织实施新修订的海南省海洋功能区划，以突出我国对三沙的主权。2012年3月，国务院批准《全国海洋功能区划（2011～2020年）》，［2］该《区划》确定了我国五大海区的总体管控要求，明确了重点海域的主要功能和开发保护方向。涉及海南省海洋功能区划，主要划分海南岛东北部、西南部和南海北部、南海中部、南海南部等海域。其中南海海域重点支持南沙群岛、中沙群岛、西沙群岛。确定了南海海域重点支持南沙群岛、中沙群岛、西沙群岛海域发展海洋渔业，推进海南岛、中沙群岛、西沙海岛旅游资源开发，建设永兴岛——七连屿珊瑚礁旅游区。重点保护珊瑚礁、红树林、海草床生态系统和中华白海豚、白蝶贝、儒艮等生物资源。加强重要海岛基础设施建设，推进南海渔业发展，开发旅游资源。开展海洋生物、油气矿产资源调查和深海科学技术研究，推进南海海洋资源的开发和利用。组织宣传和实施海南省海洋功能区划是海南省海洋渔业主管部门当前的第一要务，是海南国际旅游岛建设的实际需要，尤其是推出西沙海岛旅游，适时开发永兴岛——七连屿珊瑚礁旅游区项目。组建大型的海洋捕鱼公司或船队进行南海渔业开发活动。积极建设我国南海油气资源开发服务基地。随着我国首座自主设计、建造的第六代深水半潜式钻井平台 “海洋石油981”在南海北部海域首钻成功，［3］海南作为我国南海资源开发的服务基地，其前沿地位将日益显现，服务基地建设已迫在眉睫。

二是组织协调我国海监、渔监、边防海警等执法船，适时增加对我国渔民作业密集的中沙群岛（如黄岩岛）、南沙群岛等海域日常巡查管理活动的频次。前些年，尽管我国多次声明对黄岩岛等岛礁享有主权，我国许多渔民到黄岩岛捕鱼作业时仍多次受到菲律宾军警的拘捕，海南省琼海市当地渔民到南海捕鱼发出了“去黄岩岛会坐牢，去南沙会丢命”的无奈感概。［4］我国海洋海域管理体制较为特殊，在海域管理执法机构中，有的隶属国家海洋局的中国海监总队，有的隶属农业部的中国渔政渔港监督管理局，还有海上边防海警部队。在海南还有省海洋与渔业监察总队执行相应的海上执法任务。这些执法机构尽管都从不同角度进行海上执法活动，维护我国海上主权，但如果能组织协调好，可以加强上述海上执法机构在三沙海域的巡查执法、综合执法等力度，增强渔民在我国三沙海域作业的安全感，更充分彰显我国对三沙的主权。

三是建立健全我国渔民在三沙海域从事渔业生产作业登记管理制度。海南省人民政府应根据我国相关法规规定，对赴三沙海域从事渔业生产作业的人员及船只进行登记，并要求提供相关人员身份证件、船舶登记证书等进行备案，以便提供相应的服务。海南省人民政府应授权三沙市人民政府，负责行使西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛及其边临的海域管辖权，由三沙市统一办理三沙海域使用权审批与登记、管理与监督等，并负责三沙海域海上交通安全、环境保护等。实行三沙海域作业登记制度，以利于建立三沙海域安全生产管理制度，更好地向在三沙海域进行海上作业的我国公民提供人身安全保障。根据海上安全情况，决定组织或培训我国渔民进行自卫，必要时还要为其提供武装保护。

二、海南省急需制定有关南海资源管理等相关法规

根据我国《宪法》有关规定和《立法法》第63条、第64条规定，海南省人大及其常委会享有制定有关南海海域管理事务的地方立法权。因为三沙海域属于海南省行政区域，根据海南省三沙海域的具体情况和实际需要，海南省人大及其常委会在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定专门适用于三沙海域的地方性法规。尽管我国在有关海洋海域管理方面已经制定了许多法律法规，如《海洋环境保护法》（1982）、《海上交通安全法》（1983）、《渔业法》（1986）、《领海及毗连区法》（1992）、《专属经济区和大陆架法》（1998）、《海域使用管理法》（2001））等，尤其是1994年我国批准加入了《联合国海洋法公约》后，我国有关海洋海域管理保护的主要法律制度已基本形成。在海南，也与此相适应制定、修改和完善了多项涉海的地方法规，如《海南省珊瑚礁保护规定》（1998）、《海南省实施〈中华人民共和国海域使用管理法〉办法》（2008）、《海南省实施〈中华人民共和国海域使用管理法〉办法》（2005）等等，这些地方法规也同样适用于三沙海域。然而，由于三沙海域具有其特殊性，上述法律法规仍满足不了三沙海域的实际需要，海南省人大及其常委会完全有必要根据我国南海三沙海域的现实情况，制定专门适用于我国南海三沙海域的海南省地方法规。如可以考虑制定如下法规：

一是制定 《海南省西沙中沙南沙群岛海域岛礁管理规定》。三沙海域是我国主权管辖下的海域，三沙海域的岛礁周围12海里范围内的海域属于我国主权所属的领海。处于中沙群岛的黄岩岛就是典型的环形岛礁所形成的珊瑚岛，其环形岛礁形成的泻湖就属于我国内海。对此类岛礁的保护，其法律意义深远，直接涉及我国领海的主权维护问题，因此，制定《海南省西沙中沙南沙群岛海域岛礁管理规定》具有一定的必要性和现实性。该《规定》应明确我国对三沙海域的主权主张，指明岛礁在三沙海域的重要性及其保护的必要性，明确未经我国政府及其有关机构批准，任何外国公民和外国船舶不得进入三沙海域。每个在三沙海域从事海上作业、生产等活动的我国公民都有义务保护三沙海域的岛礁，禁止一切采挖破坏岛礁珊瑚石等行为，鼓励我国公民在岛礁上增设或添附便于海上作业的各种人工设施等等。

二是制定 《海南省西沙中沙南沙群岛海域渔业生产管理规定》。我国对三沙海域享有主权，我国渔民有权在三沙海域从事渔业生产活动，任何国家不得限制我国渔民进入三沙海域从事渔业生产活动。我国政府及其相关部门也有义务保护我国渔民在三沙海域从事渔业生产活动，并保障其人身安全和海上资源安全。该《规定》明确所有赴我国三沙海域从事渔业生产活动的我国公民和船舶都必须向我国海南省三沙市海域主管部门申请，获准并办理登记领取许可证件，方能进入三沙海域从事渔业生产活动。未经批准进入三沙海域属于非法行为，我国海上执法机构有权采取相应措施，制止并给予相应的处罚。为了确保我国渔民在三沙海域海上作业的安全，《规定》应建立三沙海域渔业生产安全制度，如考虑设立三沙海域气象信息通告制度，规定每天定时向三沙海域作业的渔民免费发布三沙海域气象报告，紧急情况每六小时发布一次。建立三沙海域安全报警制度，规定三沙海域紧急状态报警呼叫频道、救助机制等等。

三是制定 《海南省西沙中沙南沙群岛海域执法规定》。多年来，由于我国三沙海域执法成本过高，导致我国对该海域执法次数和频率较低，但随着近年我国海南省渔民赴三沙海域捕鱼活动的增加，我国对三沙海域的执法活动也日益受到重视。近些年来，菲律宾藐视我国对中沙群岛的黄岩岛的主权，强行非法执法，拘捕在黄岩岛捕鱼的我国渔民，使我国渔民人身权和渔业权严重受损，国家主权受到侵害。为了彰显和维护我国主权，我国也加大了对三沙海域的执法力度，因此，规范我国南海三沙海域执法活动十分必要。制定该《执法规定》，应明确我国有权依据我国《宪法》及其相关法律对我国南海三沙海域进行执法，任何国家不得干涉、阻挠或破坏。应建立我国南海三沙海域协调执法工作机制。由于体制上的原因，我国海上执法机构部门较多，有公安、交通、海洋、海关、渔政等多个部门，因此，我国南海三沙海域执法需要建立统一协调执法的工作机制，以真正维护我国南海三沙海域的主权。该《执法规定》还要明确我国南海三沙海域执法的程序、措施、规则等事项及内容。

三、海南省急需建立三沙海域纠纷快速解决机制

随着我国三沙海域渔业生产等活动的增多，在此海域及其相邻海域航行的各种船舶也越来越多，南海海域海事纠纷等争议也由此增加，建立南海海域纠纷快速解决机制，尤其快速解决在我国三沙海域渔业生产等活动纠纷已成为当务之急。建立快速解决我国三沙海域纠纷的司法机制，不仅能为我国渔民在三沙海域渔业生产等活动提供司法保护，更重要的是充分显示了我国在三沙海域的主权管辖，宣示了我国南海海上司法主权的存在与权威，具有深远意义。笔者认为，我国设立三沙海域纠纷快速解决机制可以考虑如下做法：

一是尽快制定三沙市海域纠纷快速解决程序规则。海南省已在三沙市设立了中级人民法院、人民检察院等司法机构，由于三沙海域纠纷的特殊性，建立三沙海域纠纷快速解决机制已是当务之急。为此，海南省高级人民法院可基于三沙海域纠纷的特殊性，编制一套专门适用于我国三沙海域纠纷快速程序的规则。在具体规则上，应更多考虑海域执法的特殊性、证据提取难度和保全性、纠纷解决时效性、开庭审理便捷性、程序简化性等。如在审判庭设置上，不可能要求太高，除了在永兴岛设置相对固定的审判庭外，其他情形有必要考虑在我国执法船上开设审判庭，属于流动的海事审判庭，以大大简化程序规则。应制定专门适用于三沙海域海事纠纷的海事证据保全的有关规则，规定海事证据保全措施、保全对象、保全手段等情形和内容。针对三沙海域渔业生产的实际情况，要求快速解决海事纠纷，尤其是针对非法入境捕鱼的外国渔民、外国船舶等而产生的纠纷，更要采取迅速简便的特殊措施程序，依不同情形采取不同审理方式，尤其注重维护国家海事司法主权。

二是设立三沙海域纠纷快速解决工作报告制度。由于我国南海三沙海域的纠纷与我国其他海域或地域所发生的纠纷相比，虽然数量少，但却有其特殊性，涉及国家主权的情形非常突出，其纠纷争议的产生、发展和解决的全过程都要求有极其详尽的记录在案。南海三沙海域纠纷快速解决机制的建立，尽管都力主 “快速”，但更重要的还是要显现国家主权。建立三沙海域纠纷快速解决工作报告制度，目的就是彰显国家南海主权的制度意义。具体做法，可以在一年一度的海南省高级人民法院或海南省人民检察院工作报告中，专用一部分内容介绍此方面工作情况，或者由海南省高级人民法院和海南省人民检察院共同就我国南海三沙海域进行定期或不定期的司法工作报告。

建立我国南海三沙海域纠纷快速解决机制，不仅是健全海南省司法体制的需要，更重要的是我国行使南海司法主权的具体表现，这也是完善我国南海海域管理制度的重要内容之一。我国对南海海域行使主权，不仅仅是南海资源开发保护的问题，更重要的是主权意义问题。我国对南海海域的主权管辖是不容置疑的，无论采取怎样的管理制度和模式，都是我国行使南海主权的表现形式。就目前我国南海三沙海域形势而言，考虑的主要问题和因素，不是如何管理和开发南海三沙海域资源方面的问题，更多地应是主权问题，制定和出台相应的措施、政策和法规，旗帜鲜明地从法律法规上明确我国对南海享有的主权。

［1］农业部副部长：中国渔政要敢碰硬，敢执法敢维权［EB／OL］.中国新闻网，http：／／www.sina.com.cn，2012－02－27.

［2］国务院批复.全国海洋功能区划（2011－2020）［N］.中国海洋报，2012.

［3］油气勘探，挺进深海［N］.人民日报，2012.

［4］黄岩岛争端中的中国渔民生存现状调查［N］.南方周末.2012.