关于社会管理体制的内涵解析——学习中国共产党“十八大报告”的体会

张星炜

关于社会管理体制的内涵解析
——学习中国共产党“十八大报告”的体会

张星炜

对中国共产党十八大报告提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制的内涵应准确地加以理解。理解“党委领导”的关键是要坚决破除把党的领导理解为“党权高于一切”的错误观念，树立起党的领导的本质是“实现人民群众的利益和意志，组织和支持人民当家作主”的理念，在社会管理创新的实践中推进党的领导方式和执政方式从权力主导型向权威主导型、从党治主导型向法治主导型转变。理解“政府负责”的关键是要牢固树立起“政府必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督”的理念，建设一个“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，使人民真正拥有控制政府的力量。“社会协同、公众参与”是新的历史条件下社会管理创新的主要体现，也是创新社会管理亟待解决的重大课题。“社会协同”和“公众参与”方面应改进人民代表大会制度、完善政治协商制度的协商机制、探寻多种协商对话和公众参与形式、充分发挥城乡基层群众自治组织的作用等。 “法治保障”的实质是维护社会公平正义，保证人民依法享有广泛权利和自由。在新的历史时期，在社会管理创新的实践中要强化法治保障。

党委领导；政府负责；社会协同；公众参与；法治保障；社会管理体制

胡锦涛同志在党的十八大报告中提出，加强社会建设，必须加快推进社会体制改革，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”〔1〕。笔者认为，这既是我们在新的历史条件下创新社会管理所要实现的体制性目标，也是我们在加强社会建设中所要解决的重大课题。为此，有必要对“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制的内涵加以解析。

一、“党委领导”的关键是要正确理解“党的领导”，进而科学地改进党的领导方式和执政方式

十八大报告提出的需要加快形成的社会管理体制的第一个构成要素是“党委领导”。毫无疑问，社会管理体制的构建需要党委的领导，也离不开党委的领导。但问题的关键在于，要坚持好党委的领导，首先需要正确理解“党的领导”。

什么是“党的领导”？在我国，党的领导，是指中国共产党在中国社会主义事业中对中国人民所起的“率领”和“引导”作用，是中国共产党作为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队和中国各族人民利益的忠实代表，以自己正确的理论、路线、纲领、方针、政策和率先垂范的行动，引领人民朝着党指引的方向前进的一种行为和活动。归结起来，“党的领导”这个概念包括如下要点：第一，党的领导的主体是中国共产党这一组织实体；第二，党的领导的对象是中国共产党外的人民群众、其他党派及其成员；第三，党的领导，就其动态而言，是一种“活动”，是党对人民群众、其他党派及其成员加以引导、率先示范的带领性活动；第四，党的领导，就其静态而言，是一种“关系”状态，是党同人民群众(以及其他追随者)之间的一种特定的关系，即党组织通过自己在中国社会主义各项事业中所发挥的率先示范的引导作用，使自己相对于人民群众和其他追随者而言处于领先的地位。一句话，党的领导并不简单地是一种既定的“地位”。党的领导首先是一种活动，其次是一种关系，最后才是体现在这种关系中的一种地位状态。如果简单地把党的领导看作是一种既定的地位，就会简单地将这种领导看作一种强制性权力，就会为强制人民群众服从的做法埋下观念的种子。〔2〕

党的领导的本质是什么？早在1956年9月，邓小平在党的八大上所作的《关于修改党的章程的报告》中就对此作出了明确的回答。邓小平指出：“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。共产党——这是工人阶级和劳动人民中先进分子的集中体，它对于人民群众的伟大的领导作用，是不容怀疑的。但是，它之所以成为先进部队，它之所以能够领导人民群众，是因为它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”①《邓小平文选》第1卷，第217-218页，人民出版社1994年版，引文中的着重号为引者所加。这里，邓小平对于怎样正确理解党的领导及其本质，指出了以下几点：第一，党的领导的本质，就是实现人民群众的利益和意志，组织和支持人民当家作主。第二，“党的领导”不是目的，而是实现人民利益的工具。这一“共产党是工具”的思想，摆正了执政党与人民群众的关系，揭示了中国共产党执政合法性的唯一根基和力量源泉。第三，在当今改善民生和创新管理中加强社会建设，必须坚决破除把党的领导理解为“党权高于一切”的错误观念，树立起党的领导的本质是“实现人民群众的利益和意志，组织和支持人民当家作主”的理念。

端正了对党的领导及其本质的认识，就要按照党的领导的本质是“实现人民群众的利益和意志，组织和支持人民当家作主”的理念，按照胡锦涛同志在党的十八大报告中提出的“更加注重改进党的领导方式和执政方式”〔3〕的要求，在社会管理创新的实践中推进党的领导方式和执政方式从权力主导型向权威主导型、从党治主导型向法治主导型转变。

(一)推进党的领导方式和执政方式从权力主导型向权威主导型转变

夺取全国政权的胜利和新中国的建立，使中国共产党有条件把自己在整个国家中独一无二的领导核心地位通过国家宪法予以确认，并通过执掌全国政权而以国家机器这种强制力量予以保证。这一根本性变化及其给我们党带来的巨大政治优势，是革命战争时期党领导工农兵苏维埃政府、抗日民主政权和解放区政府所无法比拟的。但在党执掌全国政权后的长时期内所处的这种近乎垄断的执政地位，也使党的领导和执政在事实上形成了以权力主导型为特征的模式。

共产党领导革命取得胜利后，其领导和执政的主要政治目的，就是支持、保障人民当家作主的民主权利能够得以真实的实现。这是无产阶级政党区别于资产阶级政党、社会主义社会区别于资本主义社会的根本标志之一。因此，共产党对国家和社会生活的领导方式和执政方式应采取权威主导型方式。

所谓权威主导型，就是指在建立和完善国家政权机关和实行法治的情况下，主要以能够切实保障人民民主权利的实现，能够始终代表最广大人民的根本利益，能够以身先士卒、身体力行、大公无私的模范行为而得到人民群众对党的领导的衷心拥护、支持和认同，进而使党获得可保持其执政地位的政治凝聚力、政治感召力、政治权威性。这样，才能使党的执政具有真正强大的社会基础和力量支持。

在革命战争时期，我们党在没有权力的情况下，主要就是依靠正确的政治领导和军事领导、依靠人民群众对党的信任和支持而由弱到强，最终打倒了曾经强大并且有权力、但却越来越失去人心的国民党统治集团。原苏联和东欧国家执政的共产党，也是在逐渐失去了广大群众对党的领导的强力支持、认同和信任的情况下，才发生了执政地位的颠覆和权力的丧失。邓小平对这种现象曾有过深刻的认识和总结。他说：执政党“把优势建立在权力上是靠不住的”，我们党对政权的领导和形成政治优势，主要不是从权力，从“党权高于一切”，而是“主要从依靠于我党主张的正确，能为广大群众所接受、所拥护、所信赖的政治声望中去取得的”〔4〕。因此，从历史经验教训和现实状况来看，按照“科学执政、民主执政、依法执政”的要求，就必须改革和完善党的领导方式和执政方式，推进党的领导方式和执政方式从权力主导型向权威主导型的转变。

(二)推进党的领导方式和执政方式从党治主导型向法治主导型转变

如前所述，党如果对国家和社会的领导是以权力为主导而不是以权威为主导，加之对党对国家政权的领导行为和国家权力及其运行又缺乏明确具体的法律规定和约束，那么党对国家和社会生活的领导，就很容易演化成事实上的党政不分、党国不分、以党代政、以党治国，直至形成“党天下”的局面。对于“以党治国”这种观念及其导致的“党权高于一切”的局面所带来的危害，邓小平早在1941年4月《党与抗日民主政权》一文中就表示明确反对。他指出：“几年来，‘以党治国’的思想曾经统治了某些区域，甚至有些区域的领导同志还长期存在着这种顽固的思想。它造成的恶果也不小”。“某些同志的‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现”。“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。甚有把‘党权高于一切’发展成为‘党员高于一切’者，党员可以为非作歹，党员犯法可以宽恕”。其结果造成“政府没有威信，党也脱离了群众”。“总之，‘以党治国’的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤其是要反对国民党的遗毒传播到我们党内来”。〔5〕

邓小平当时批评的那种“以党治国”、“党权高于一切”现象，实际上在我们目前的现实生活中仍然存在着。而这种局面所带来的危害也是显而易见的。要根本改变这种不正常的局面，就必须按照“科学执政、民主执政、依法执政”的要求，改革和完善党的领导方式和执政方式，推进党的领导方式和执政方式从“党治”主导型向“法治”主导型的转变。

所谓“法治”主导型，其基本含义是：按现代社会的民主、法治、分工原则，通过一定法律程序制订“政党法”，以此科学、合理、具体地确定执政党和参政党在整个国家和社会政治系统中的地位、作用、功能，特别是规范执政党的领导方式和执政方式，规范执政党的执政体制及其运行机制，规范执政党与国家立法、行政、司法机关的职能、责任和相互关系等，使执政党的整个执政活动都有明确的法律规定、法律程序和法律约束，使国法真正高于党规党纪，使人民的整体权力真正高于党权，使国家公共权力真正依法行事、负起责任。从而使以执政党的执政活动为核心的整个社会政治系统都完全纳入“依法执政”、“依法治国”的轨道。正如胡锦涛同志在十八大报告中指出的那样：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”〔6〕

二、“政府负责”的关键是要明确“政府对谁负责”， 进而切实建设对人民负责、让人民满意的服务型政府

十八大报告提出的需要加快形成的社会管理体制的第二个构成要素是“政府负责”。这里的关键，是要明确“政府对谁负责”。对此，温家宝总理在2011年3月5日的《政府工作报告》中指出：“政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督；必须最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业；必须坚持依法治国基本方略，加强维护群众利益的法制建设，推进依法行政；必须实行科学、民主决策，建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的运行机制，确保权力正确行使；必须从制度上改变权力过分集中而又得不到制约的状况，坚决惩治和预防腐败；必须保障人民的民主权利和合法权益，维护社会公平正义。”〔7〕这段话明确地回答了“政府负责”的含义，那就是：政府必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民的监督。在当今推进社会管理创新的实践中建设“对人民负责”的政府，就要按照党的十八大报告的要求，建设一个“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”〔8〕。

何谓“服务型政府”？笔者认为，服务型政府从根本上来说就是以公民为本位的政府。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”①《中华人民共和国宪法》第二条，第三条。按照我国宪法的上述规定，人民是国家的主人，政府只能是为人民服务的仆人；人民则是由公民组成的，因此，作为“人民政府”的政府必然应当以公民为本位。换言之，服务型政府就是民有、民治、民享的政府。

(一)关于服务型政府的职能

十八大报告提出，要建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”〔9〕。这就是说，我们所要建设的服务型政府首先应当做到“职能科学”。因此，建设服务型政府首先需要科学地界定政府的职能。

根据《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，按照建设服务型政府的要求，在构建社会主义和谐社会的进程中，我国政府的职能应当确定为“集中精力抓好经济调节、市场监督、社会管理和公共服务”〔10〕。为此，应按照十八大报告提出的“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”〔11〕的要求，科学地界定和规范政府的经济调节职能、市场监管职能、社会管理职能和公共服务职能。

第一，关于政府的经济调节职能。政府的经济调节职能是指政府运用宏观经济调控方式使国民经济结构合理、社会总供给和总需求平衡，并促进国民经济的良性循环。在这个问题上，我国目前仍侧重于政府统制，偏重于政策调控。一方面，政府履行大量项目的建设职能；另一方面，“经济过热”后，政府又以制定政策来实施调控，这不仅导致不良资产的增长，同时造成政策波动比市场波动更大的状况，使市场难以发挥在资源配置中的基础性作用。因此，必须“正确处理市场机制和宏观调控的关系，坚持按市场经济规律办事，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，加强和改善国家宏观调控，促进国民经济充满活力、富有效率、健康运行”〔12〕。政府经济调节职能的着力点，应放到平等保护各种产权不受非法侵害上来。

第二，关于政府的市场监管职能。 政府的市场监管职能是指政府运用法律制度依法界定和平等保护各种产权，打破行业垄断和地区封锁，健全统一、开放、竞争有序的现代市场体系。当前政府的市场监管职能应着力于两个方面：一是打击各种“假冒伪劣”等破坏市场公平竞争的非法活动；二是有效地遏制各种形式的垄断。从而创造各类市场主体平等使用生产要素的环境，健全现代市场经济的社会信用体系，促进商品和各生产要素的自由流动。

第三，关于政府的公共服务职能。 在构建和谐社会的背景下，我国政府的公共服务职能应当着力于以下两个方面：一是制定公共政策，提供秩序类公共产品；二是提供科教类、社会保障类、卫生保健类、公用事业类等公共产品。 政府履行公共服务职能，必须树立政府是公共管理者和公共产品的提供者的观念，建立和完善公共财政体制和公共审批制度。一是必须建立和完善公共财政体制，逐步实现基本公共服务均等化。二是必须建立和完善公共审批制度。三是改革现行行政管理方式。应依照《行政许可法》，严格规范行政许可行为。四是实行政府信息公开。应加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公的范围。

第四，关于政府的社会管理职能。 现代政府的社会管理职能主要包括政府处理社会冲突、解决社会问题、协调社会利益关系和保持社会稳定的职能。 任何社会都不可能没有矛盾，人类社会总是在矛盾运动中发展进步的。构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。而要化解社会矛盾，最重要的是要合理调节社会利益。为此，政府应加大对社会保障类公共产品的投入，在全社会建立高效率的社会保障制度；应调节国民收入的再分配，着力提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，坚决取缔非法收入；应加强政府与社会不同利益群体的沟通渠道；应向弱势群体提供及时的社会救济和必需的援助，等等。

第五，科学界定中央政府和地方政府的职责。 中央和地方政府的职责划分是所有国家都面临的共同问题。世界上的大国一般采用联邦制，以减少中央政府的职责，从而相应减少中央与地方的矛盾。我国是世界上人口最多的国家，国土面积居世界第三。与其他大国实行联邦制不同，我国实行的是单一制。单一制的特点是中央政府权力较大，地方政府权力较小。在我国，中央和地方政府的关系问题比之其他国家更为重要，并成为一个长期以来一直未能很好解决的问题。那么，应当怎样解决中央与地方的问题呢？笔者认为，划清中央政府和地方政府责任的总原则应当是：“事关全局”的权力属于中央，“因地制宜”的权力属于地方。中央通过“条”的权力的集中，达到中央的集权；通过“块”的自治，调动地方的积极性。中央的集权，是为了全国性的利益，如宏观调控、市场健康发展、社会保障安全和公共品的提供和服务等。地方自治，是为了发挥各地方、各部分的主动性、创造性，只有每一个部分都具有朝气，由这些部分构成的整体才能生机蓬勃。

(二)建设服务型政府应从体制上理顺权力授受关系，使人民真正拥有控制政府的力量

我国的各级政府都声称自己是“人民政府”。走进各级政府的大门，都可以看到“为人民服务”这五个金光闪闪的大字。然而，为什么“为人民服务”要真正落实到各级政府机关及其工作人员的实际行动上却为什么那样难？笔者认为，问题的症结在于，在我国目前的政治实际运作中，还没有切实解决好权力授受关系问题。

在中国政治思想史上，孙中山曾从分析西方国家中人民与政府的矛盾中提出过“权能区分”的思想。他认为，多年来欧美政治没有进步，是因为“民权的根本方法没有解决”，认为讲民权的国家，最怕的是得到一个万能的政府，人民没有办法节制它；最好的是得一个万能的政府，完全归人民使用，为人民谋幸福。他指出，西方国家民权问题的所在，就是“权”和“能”没有分开；解决这个问题的根本方法，就是要把“权”和“能”分开。〔13〕据此，孙中山为“权能区分”确立了两条原则：第一，明确区分人民和政府各自的职责。“国民是主人，就是有权的人，政府是专门家，就是有能的人”，具体的国家管理由政府负责。人民和政府的关系犹如车主之于车夫，人民把管理国家的大权托付给政府，“事事由他们自由去做”，如此“国家才可以进步”，政府才能成为“万能的政府”〔14〕。第二，人民具有控制政府的力量。这就需要人民手中切实握有选举、创制、复决、罢免四权。这四权又分为对人、对法两个方面。对人，即“管理官吏之权”，包括选举权、罢免权。对法，即“管理法律之权”，包括创制、复决两权。创制权是人民直接立法的权。复决权是人民修正、复决法律之权。孙中山把这四个民权，比作四个放水制或接电钮。他说，“有了放水制，便可以直接管理自来水；有了接电钮，便可以直接管理电灯；有了四个民权，人民便可以直接管理国家的政治。”〔15〕

孙中山的上述思想和主张，可以说是切中了问题的要害。就当今中国政府运作的现实情况而言，有两个问题亟待解决：一是废止由政府自己立法、自己给自己授权的现象；二是把选举和罢免政府官员之权真正掌握在人民手中。要解决好这两个问题，在我国现行政治体制下，可行的办法就是充分发挥人大的监督职能，强化人大对政府的监督权。

关于如何充分发挥人大的监督职能，笔者强调以下几点：第一，应将现行属于政府系列的国家审计机关移交给人大直管。第二，应由人大对国有企业的经济活动实施有效监督，并敦促全民所有制企业的利润由全民共享。第三，应由人大对国有土地的买卖情况实施有效监督，坚决纠正“土地财政”地方化这种极不正常的现象。应当明确，国有土地的出让收益应当入归国库，用于公共财政，施惠于全体国民。第四，使用财政性资金的大中型项目应在人大审查批准后方能立项，并加强跟踪检查。

三、“社会协同、公众参与”是社会管理创新的主要体现，也是创新社会管理亟待解决的重大课题

“社会协同、公众参与”是在新的历史条件下社会管理创新的主要体现，也是创新社会管理亟待解决的重大课题。为此，笔者对社会管理如何实现“社会协同”和“公众参与”提出以下思考和建议。

(一)改进人民代表大会制度，疏通“公众参与”的根本渠道

胡锦涛同志指出，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是“党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式”〔16〕，也应是“公众参与”的根本渠道。人民代表大会作为国家的权力机关，具有立法和各类重大问题的讨论决定以及对“一府两院”的监督等项职能。各级人大代表代表着人民行使管理国家的权力。但是，目前人大工作开展的现状与其真正职能的全面发挥还有相当大的距离，人大代表的代言机制还有待于进一步改进和完善。

1.改进人大选举制度。 选举权和被选举权是人民行使国家权力的主要标志，是公民最重要的政治权利。而是否实行公正而自由的选举，则是判断一个国家是否真正实行民主政治的一个重要标准。改进我国人大选举制度，首先应当允许和提倡竞选，通过明确和强化权力授受关系，增强人大代表的责任感和为民掌权、为民代言的公仆意识。

2.改进人大代表制度。 一是应明确规定当选人民代表的条件。目前关于当选人民代表条件方面的法律规定还不够具体明确。在现实生活中，在人民代表的提名选举时，过于注重候选人的政治地位、工作业绩，将其作为主要甚至是唯一的当选条件，忽视对他们知政、参政、议政、督政的素质要求，造成当选代表荣誉感有余而责任感不足。因此，应当以法规的形式，明示当选人民代表的条件。 二是应明确规定人民代表行使权力的身份。应明确人民代表是其选区和选举单位选民利益的代表者，代表本选区和选举单位选民的利益和意志。 三是根据目前我国人大担负的繁重职能，在适当减少人大代表数量的前提下，逐步实行代表职业制。 四是人大代表名额的分配，应注意适当提高普通工人、农民代表的比例。

3.改进代表联系制度。 代表联系制度是我国人民代表大会制度中的一项十分重要的制度。根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称“《代表法》”)，代表联系制度包括两层含义：首先是指本级人大常委会同代表和产生代表的选举单位的联系；其次是指代表同选举单位和人民群众的联系。

4.健全人大对“一府两院”及其工作人员的监督制度。 人大对“一府两院”及其工作人员的监督，实际上也是我国现行政治体制下“公众参与”、诉求表达的一个重要的代言机制。

目前，作为规范人大对“一府两院”实施监督的第一部法律——《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》已经颁布，并于2007年1月1日起施行。《监督法》的制定，为健全人大对“一府两院”的监督制度提供了法律依据，也是推进我国人大监督制度的改进和完善所取得的可喜进步。然而，根据目前人大履行监督职能的现状，笔者认为，还应进一步强化人大对“一府两院”及其工作人员在以下几个方面的监督。

一是强化人大经济监督权。 人大的经济监督权包括对财政预算和预算执行情况的审查批准和对其他经济活动的监督两个方面的内容。

根据我国宪法、法律和法规的有关规定表明①《中华人民共和国宪法》第六十二条，第九十九条，第九十一条，第一百零九条。，在我国现行政治体制中，国家审计机关属于政府系列，是政府中专门从事审计监督工作的一个职能部门，而且它承担的重要职责之一，是“直接审计本级政府财政预算执行情况”。这样的制度安排，就与宪法规定的应由全国人大来行使“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的职权和由县级以上地方各级人大来行使“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”的职权发生了矛盾。这样的体制性矛盾，必然造成人大对财政预算和预算执行情况的审查监督权形同虚设。为此，应当修改现行宪法，规定国家审计机关的负责人由人大选举产生，国家审计机关对人大负责并报告工作。

强化人大经济监督权，除了应将现行属于政府系列的国家审计机关移交给人大直管，由人大来行使审计监督职能外，还应建立对其他经济活动的监督机制：一是对国有企业的经济活动实施有效监督。国有企业既是国家的企业，更是全民的企业，人大作为代表人民行使国家权力的机关理应对其实施监督。特别要防止国有企业“改制”中的“黑箱操作”，严防国有资产(也是人民的财产)的流失，并敦促全民所有制企业的利润由全民共享。二是对国有土地的买卖情况实施有效监督，坚决纠正“土地财政”地方化这种极不正常的现象。应当明确，国有土地的出让收益应当入归国库，用于公共财政，施惠于全体国民。三是对使用财政性资金的大中型项目应在人大审查批准后方能立项，并加强跟踪检查。因为使用财政性资金的项目，实际上花的是纳税人的钱，人大作为代表人民行使国家权力的机关，理应对这些项目加强监督。

二是完善人大法律监督权。 在立法上，要废止由政府部门起草法案的作法，避免法律、法规为部门特殊利益服务的腐败现象。要严格“三审三读”的议案审议制度，提高立法质量，确保法律的公正性。在规章制度的制订方面，地方政府和有关部门出台的规章制度，应先将草案提交人大审查后方能下发执行。在执法检查方面，既要检查执法人员的资格、能力和绩效，又要检查执法的范围、程序和内容，还应对执法的效果进行科学的评价并提出整改意见。对违法的人和事要提出具体处理意见，提交有关部门查处，绝不能“走过场”。

三是落实人大质询权。 质询权是指人大或人大代表对人大选举任命的人员及“一府两院”的工作进行询问并要求回答的一种监督形式。这种质询的主体既可以是人大及其常委会、专门委员会，也可以是人大代表团或人大代表个人，既可以针对某一机关、部门，也可以针对某一个人，既可以对施政方针、工作规划进行询问，也可以对某一件事、某一个人进行询问。

四是确保人大调查权。 调查权是人大或人大常委会对人大选举任命的人员及其工作或重大事项进行调查的权力，包括听查阅文件、取证言、传唤证人、做出评价等内容，其目的是揭露施政错误，防止职权滥用。人大调查权的有效行使应遵行以下原则：第一，人大调查权优先的原则。即：人大调查权优于政府及司法部门的其他调查。特别调查小组及组成人员在调查结论形成之前，调查小组不得解散，调查人员享有司法豁免的优待。第二，广泛调查的原则。即：人大的调查既可以是日常性调查，也可以进行特别调查。日常调查方面，经济调查由审计部门负责，人事调查由人大常设人事管理机构负责，特别调查是对行政司法舞弊和丑闻进行的专门调查，只需人大或人大常委会过半数的人员通过即可进行。第三，调查结论的多数表决原则。即：调查人对调查事项应在调查结束后形成结论，交人大常委会或代表大会进行表决，必须过半数的人员通过方可结束调查，并将结果向社会公布；未通过表决的，应责成调查小组重新调查或另组织调查小组重新调查。第四，经费保障供给的原则。

(二)完善政治协商制度的协商机制，充分发挥人民政协“政治协商、民主监督、参政议政”功能

在我国，“人民政协的政治协商”实际上可以分为两个层次：一是执政党与参政党之间(即党派之间)的政治协商。这种政治协商属于“政党制度”的范畴。政党制度是国家的基本政治制度，其活动内容主要是以国家政权为中心，对国家的重大问题实施决策。这种政治协商属于高层次性的“政治性讨论”。二是人民政协组织中的党派负责人同其他统一战线成员之间进行的政治协商。这就是作为统一战线组织的人民政协，通过政协会议，听取社会各方面的意见，统一思想，求同存异，促进共识，最大限度地团结社会力量。

社会管理的“公众参与”，除了要继续发挥好人民政协属于“政党制度”范畴的政治协商作用外，还要特别注意拓展和发挥好人民政协属于“社会协商”范畴的对话、沟通、协商功能。当前应着力解决好以下几个问题：

1.着力改善工青妇等社会团体的组织状况，强化其作为公民利益表达和政治参与渠道的功能。 工会、共青团、妇联以及各种行业协会、学会等，是我国目前最主要的社团组织，这些组织几乎遍布中国每一个行政层级，组织网络比较严密、健全。但是，这些团体和组织在过去存在着比较严重的“国家化”即通常所讲的行政化、机关化现象，实际上成为了党和政府的附属物。这就决定了这些组织就其功能而言过去更多的是作为党和政府联系人民群众的“桥梁”和“纽带”，成为国家管理的延伸，而作为公民利益表达和政治参与渠道的功能发挥则相当微弱。在我国目前的实际条件下，提高公民政治参与的组织化程度，首先就要改变这一状况，逐步弱化这些团体组织的行政色彩，剥离附着在它们身上的行政管理职能，强化它们作为特定社会群体的“自组织”形式和公民利益表达和政治参与渠道的功能。

2.允许建立农民协会和其他以农民为主体的民间团体和组织，以大力提高农民的自组织程度。在目前，农民这个人数最多的社会群体恰恰是我国各社会阶层和群体中自组织程度最低的群体。在我国，工人有工会，个体劳动者有“个协”，私营企业主有工商联，知识分子有民主党派，妇女有妇联，青年有共青团、青联、学联，等等，而农民至今没有一个自己的全国性的团体和组织。这使得农民在国家面前仍然形同“一盘散沙”，处于非常弱势的地位。在这样的状况下，一旦国家的政治参与机制发生障碍，农民在利益表达和政治参与中选择非制度化参与形式的可能性就大大增加。在近年来我国公民非制度化政治参与的突出表现“群体性事件”中，农民群体是主要的参加者。因此，建议党和国家应当鼓励和支持农民建立各种专业协会等团体组织，并创造条件尽快建立全国性的农民协会，以提高农民的组织化程度和自组织能力，增强农民利益表达和政治参与的组织性和自我保护能力，减少农民因缺乏组织和规范而采用的聚众对抗行为。

3.探寻多种协商对话和“公众参与”形式。政府就公共决策与社会进行对话、辩论和协商，也是“公众参与”和诉求表达的重要方式。因此，社会协商对话除了人民政协的政治协商和社会协商之外，还应采取多种协商对话和“公众参与”形式：

一是公民与官员之间的对话和沟通。如党政领导干部与群众的对话会，政府首长接待日，政府机关与各界代表的座谈会，电视对话、网络对话以及热线电话等。 二是实行公共决策听证制度。凡是涉及公共利益和公民利益的政策、规划和决策，都要进行听证，邀请有关方面的专家、民意代表或普通公民，进行公开的辩论和论证，在广泛听取和综合社会公众和利益群体的意见基础上进行决策。 三是应加快制定和完善有关社会协商对话的法律法规。对社会协商对话的原则、要求、内容和方式进行明确规定，实现社会协商对话的制度化、规范化和经常化。 四是，当今时代，网络成为推动政府改革的重要力量，微博等新媒体已经成为了社会管理等诸多领域不可忽视的一股力量。执政党及其领导的政府对此应当持欢迎的态度，不要持排斥的态度。

(三)充分发挥城乡基层群众自治组织的作用

党的十七大报告首次把“基层群众自治制度”纳入中国特色社会主义政治制度之中。这是对基层群众自治制度地位的重大提升。

目前，我国农村有61万多个村民委员会，城市有8万多个社区居民委员会。85%的农村建立了实施民主决策的村民大会或村民代表大会，90%以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织，村务公开、民主评议等活动普遍开展。89%的城市社区建立了居民(成员)代表大会，64%的社区建立了协商议事委员会，22%的社区建立了业主委员会，居民评议会、社区听证会等城市基层民主形式普遍推行，收到了很好效果。总的来看，经过长期的发展，我国基层群众自治制度体系已基本确立，组织载体日益健全，内容不断丰富，形式更加多样。在创新社会管理的实践中，按照十八大报告提出的“充分发挥群众参与社会管理的基础作用”〔17〕的要求，应进一步充分发挥城乡基层群众自治组织的作用，使人民群众在自己生活的社区内，通过选举、决策、管理和监督，直接参与基层公共事务和公益事业的管理，使得“公众参与”具有直接性和有效性。这有利于调动人民群众政治参与的积极性，有利于培养具有公民意识的现代公民。

四、“法治保障”的实质是维护社会公平正义，保证人民依法享有广泛权利和自由

党的十七大报告指出：“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务。”〔18〕党的十八大报告进一步把“必须坚持维护社会公平正义”作为在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利“必须牢牢把握的基本要求”之一提了出来〔19〕。笔者认为，“维护社会公平正义”也是“法治保障”的实质。

2005年2月19日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中在阐述“公平正义”的含义时指出，“公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现”。并指出，要“在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进。”①新华社北京2005年6月26日电。显然，胡锦涛同志在这里阐述的“公平正义”的含义，主要是指：建立以“权利公平、机会公平、规则公平、分配公平”为主要内容的社会公平保障体系。正因为如此，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调：“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益，引导公民依法行使权利、履行义务。”在此基础上，十八大报告进一步提出了“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”〔20〕的要求。

按照上述要求，在社会管理创新的实践中强化法治保障，应着力于以下几个方面：

(一)进一步落实宪法人权原则

面对新阶段我国经济社会的发展和人民群众日益强烈的权利诉求，我国宪法和法律需要进一步扩大公民权利和自由的范围。目前需要尽快确认也有条件确认的是以下三个方面的权利：

一是迁徙自由。“迁徙自由”是联合国有关人权国际公约所确认的一项基本权利。进入新世纪新阶段，我国的社会流动无论从地区之间、行业之间还是从城乡之间来看，都已达到相当大的规模。实际上，我国不少地方和城市都制定了适应人口流动和迁徙需要的办法和规定，但大多是临时性的，也很不统一。因此，有必要由宪法明确规定公民的迁徙自由。 二是公民的知情权。根据宪法规定，我国公民拥有参政权和监督权。而享有知情权则是公民有效参政和行使监督权的重要前提。因此，有必要由宪法确认公民的知情权，从而促进政务公开，增加政治活动的透明度。 三是生存权和发展权。生存权和发展权是最重要的人权，是公民享有政治权利和社会经济文化权利的基础。进入新世纪以来，我国人民集体的生存权和发展权同过去相比得到了更好的维护和实现，但对公民个人来说，生存权和发展权并非普遍地得到了更好的维护和实现。从群体相对的角度讲，部分公民的生存权和发展权甚至受到损害。在我国人均GDP较快增长、居民恩格尔系数大幅降低的同时，反映居民收入差距的基尼系数却在不断增高，并有继续上升的趋势。与此相联系，目前我国公民的医疗、健康保障和受教育的权利保障等方面，也显现出较大的不公平。这说明社会公平在一定程度上没有随着经济社会发展而得到有效维护。无论是从构建和谐社会还是从我们党“以人为本”的执政理念来看，这种现象都是不正常的，应尽快加以解决。

(二)加快建立保障公民权利的宪法诉讼制度

从保障人权实现的需要和我国人权保障制度存在的缺陷着眼，笔者认为，我国新阶段的人权保障制度要着重考虑解决以下四个方面的问题。

第一，宪法对公民基本权利的规定应更加明确，同时应重视制定与宪法规定相配套的法律法规，并且使各种有关法律和规定真正体现宪法保障公民权利的精神。例如言论自由的实现。由于我国宪法对这一自由权利的规定过于原则，并且没有保障这一权利的具体法律法规相配套，公民行使这一基本的自由权利实际上面临种种障碍，很难真正实现。此外，我国有关公民权利保障的具体法律法规要进一步加强相互之间的协调、一致，避免相互冲突，以利于公民权利的更好实现。

第二，制定专门的人权保障法。我国是否需要专门制定人权保障法，是理论界目前正在探讨且存在争议的一个问题。笔者认为，国家应对这一问题引起高度重视，在条件成熟的情况下，可以考虑制定“人权保障法”。其理由：一是我国在现阶段越来越多地加入国际人权公约的情况下，要承担和履行作为缔约国在人权保障方面的义务，同时要使我国的人权事业和人权保障不脱离现阶段的实际国情，这就必须考虑并尽可能做到国内法和国际法的协调。制定人权保障法对此无疑是有利的。二是我国已经在宪法中确认了人权保障原则，这为制定人权保障法提供了根本的依据和基础。三是制定人权保障法，在内容上可以使宪法确认和规定的公民基本权利明确化、具体化，并进一步完善宪法的有关规定；可以确立有关人权或公民权利保障的制度和程序；可以直接协调不同的部门法律对人权的保障。因此，制定人权保障法对完善和健全我国人权保障的法制体系是必要的。

第三，设立专门的人权保障机构。在宪政范围内，建立有权威的专门机构，是人权保障制度化的重要标志。就我国的情况看，目前涉及人权保障的机构主要是三个方面：一是普通司法机关，主要适用具体法律；二是人大和政府的有关法制机构，例如人大的法律委员会，具有专门机构的性质，但人权保障不是其工作重点；三是各级人大和政府的信访办，属于接待性质的办公机构，不具有权威性。显然，我国人权保障机构专门化程度较低。根据我国以人民代表大会为核心的宪政体制特点，笔者建议在人大常委会之下设立人权委员会，专门负责处理有关人权事务和人权保障问题。在建立宪法委员会(全国人大)的前提下，则人权委员会可作为其中的一个专门机构。

第四，加快建立保障公民权利的宪法诉讼制度。就宪法保障人权的有效性而言，宪法在整个人权法律保障中所起的基础性和终极性作用需要通过其直接适用才能得以实现。这是目前我国宪法学界越来越强烈的呼声。宪法有关人权保障条款的直接适用即司法化，其必要性在于：一是当缺乏具体的适用法律时，援引宪法的有关规定就是保障公民权利的最后手段。二是就宪法的法律本性而言，宪法是法，而且是具有最高法律效力的国家根本法。在肯定宪法直接使用必要性的前提下，建立保障公民权利的宪法诉讼制度就成为必然。所以，建立保障公民权利的宪法诉讼制度是我国新阶段加强人权保障，促进公民权利更充分实现的重要制度途径。

(三)保障公民权利不受侵犯

从理论上讲，公民权利遭受侵害的主要威胁来自政府(在国家权力意义上理解)和社会组织尤其是具有权力性质的组织①在我国目前的政治体制中，具有权力性质的社会组织相当普遍。。要保障公民权利不受侵犯，从根本上说就要对权力进行必要的限制和制约，使政府既能运用权力进行有效治理，同时权力的行使又不至于妨碍和侵害公民权利。从我国目前的实际情况来看，公民权利受到侵害的情况不少都与政府权力有关。一方面，公民权利常常遭受政府或国家权力“合法”的侵犯。在新阶段我国已经从计划经济转变为发展社会主义市场经济的情况下，政府所拥有的巨大而广泛的权力并没有受到实质性的削减和限制，这就使得政府和一些国家机关能够凭借手中的“合法”权力，以发展经济或其他社会事业的“合法”名义，对公民根据宪法和法律规定应当享有的权利进行侵犯。另一方面，也是更为严重的，由于缺乏有效的制约和监督，权力常常被滥用而导致腐败行为，从而产生对公民合法权利的直接和非法的侵害。我国目前现实生活中公民权利遭受侵害，很多情况的背后都包藏着权力腐败的因素。权力不受制约和监督会产生腐败，进而导致对公民合法权益的非法侵害。因此，在我国新阶段，要真正有效地保障公民权利不受侵犯，就必须对国家和政府权力进行必要的限制，并切实加强对权力的制约和监督。

(四)构建科学合理的对权力制约监督体制的基本原则

构建符合政治文明要求的、科学合理的对权力制约监督的体制，应当遵循以下基本原则：

一是制约监督的民主性原则。这一原则强调对公共权力实施制约和监督的主体是人民，人民享有对国家机关及其公职人员的最高监督权。就是马克思所强调的“公职人员不但由普选产生，而且随时可以撤换”的“真正民主”原则。这也是我国宪法关于“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”②《中华人民共和国宪法》第二条、第三条。等规定中的所体现的人民主权原则。

二是共产党也要接受监督的原则。“共产党要接受监督”这一原则是邓小平明确提出的。党的八大以后，邓小平在1957年4月明确地提出了“共产党要接受监督”的主张。他说：“党要受监督，党员要受监督，八大强调了这个问题。……宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”〔21〕

三是监督客体公开性原则。监督客体即被监督的对象。监督客体公开性原则的含义是：依法在一定范围内将执政党和国家机关的政治事务和施政活动公布于众，使之置于广大人民和全社会的关注之下。19世纪90年代初，当恩格斯决定在德国社会民主党的机关报上公布马克思的《哥达纲领批判》以及给白拉克的信时，一些人担心公布马克思对德国党的领导人的批评，会给敌人提供武器，对此，恩格斯指出：“哪里还有另外一个政党敢于这样做呢？”“这种无情的自我批评引起了敌人极大的惊愕，并使他们产生这样一种感觉：一个能够这样做的党该具有多么大的内在力量啊！”〔22〕在事隔一百多年后的今天，重温恩格斯的教诲，仍然使人强烈地感受到恩格斯此举的重大现实意义。

四是权力的分立和制约性原则。这一原则要求，各种公共权力、权力机构和权力持有者必须合理分工，并使相互之间能形成一定的制约和均衡关系。就是胡锦涛同志所明确指出的：“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。”〔23〕因此，为了防止权力的滥用和腐败，必须遵循权力的分立和制约性原则。

五是监督主体的独立性和特别性原则。这一原则要求监督主体在依法行使监督权时，不受其他任何机关、组织和个人的非法干涉，并拥有与监督客体至少对等的权力，甚至赋予其特别的、只对赋予其制约监督职权的最高一级组织直接负责的调查处理权。列宁在觉察到联共(布)和苏维埃政权的监督体制存在监督不力的问题时，明确主张必须提高党的监察机关的威信和它的职权，强调监察机关要有最大限度的独立性。这说明，制约监督主体的独立性和特别性原则也是列宁倡导的建立无产阶级政党内部制约监督体制的重要原则。

六是制约监督手段强制性原则。这一原则要求，制约监督行为要有权与法的强制力量作保证。这是因为：在实际生活中，权力总是作为一种体现主体意志的强制力量而存在的，要使制约监督取得预期的效果，就必须以同样的强制力量与之相抗衡。强制力量可以备而不用，但决然不能没有。一个普通党员，一个普通公民，既没有直接的党纪执行权，又没有直接的国法执行权，但他们的检举却可以使一个身居高位的以权谋私者闻风丧胆。这靠什么？这固然靠正义的力量；但如果他们背后没有党纪、国法为依托，没有检查机关、监察机关作靠山，这种正义在现实中对以权谋私、贪赃枉法、滥用职权者又能产生多大的震撼呢？

七是制约监督的法治性原则。这一原则要求，无论是权力的设置与配置，还是对权力运行的制约监督和对权力运行结果的矫正，都必须有严格的法律制度的规范。这些规范既包括实体法规也包括程序法规。并且在现实的政治运作中，这些制度、法律、程序、规范都应实实在在地起着作用。只有这样，才不至于出现这些制度、法律、程序、规范“因领导人的改变而改变”或“因领导人看法和注意力的改变而改变”的情况。①上述关于构建科学合理的制约监督体制的基本原则的论述，吸取了中共四川省委党校王科教授的观点。

〔1〕〔3〕〔6〕〔8〕〔9〕〔11〕〔16〕〔17〕〔19〕〔20〕〔23〕胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报,2012-11-19.

〔2〕张恒山.中国共产党的领导与执政辨析〔J〕.中国社会科学.2004,(1).

〔4〕〔5〕〔21〕邓小平文选:第1卷〔M〕.人民出版社,1994.10,9,10-12,270,271.

〔7〕温家宝.政府工作报告——2011年3月5日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上〔N〕.人民日报,2011-03-16.

〔10〕〔12〕中共中央关于加强党的执政能力建设的决定〔M〕.人民出版社,2004.14,12.

〔13〕〔14〕〔15〕孙中山全集:第9卷〔M〕.中华书局出版社,1986.321,319,331,350.

〔18〕胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗〔M〕.人民出版社,2007.17.

〔22〕马克思恩格斯选集:第4卷〔M〕.人民出版社，1995.706.

中共四川省委党校重大课题“当代中国社会主义民主政治发展面临的困境与出路”阶段性成果

张星炜，中共四川省委党校科社部教授，硕士生导师，四川 成都 610072。

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1008-9187-(2013)01-0005-011

【责任编辑刘明】