德国宪政民主制度的曲折发展

蒋 锐

与其他几个欧洲国家相比，德国宪政民主制度的发展历程要曲折复杂得多，这是与德意志民族国家形成过程的曲折复杂性以及德国军国主义、法西斯主义的兴衰相联系的。当英、法、西、荷等国已纷纷走上资本主义发展道路，开始建立统一民族国家和近代宪政民主政体的时候，德意志却依然处于邦国林立的封建割据状态，经济政治发展十分落后。直到1871年，随着俾斯麦王朝战争的胜利，才第一次建立起一个统一的德意志民族国家——德意志帝国，即第二帝国。《德意志帝国宪法》的颁布和实施，宣告了德国历史上第一个近代宪政民主政体的产生。这是一种“德国式”的二元制君主立宪政体。19世纪末，随着德国军国主义的泛滥，这一立宪政体大大受到削弱，终于在第一次世界大战中瓦解。一战后建立的魏玛共和国及其政治体制，曾被视为西方宪政民主制度的典范，但随着德国法西斯势力的兴起和掌权，这一政体便很快为法西斯独裁统治所取代，最后在第二次世界大战中遭到可耻失败。二战后，德国逐渐分裂为两个政治制度完全不同的国家，它们在此后的40多年中各自探索和建立了性质完全不同的宪政民主政体。1990年10月两德统一后，德国的宪政民主制度开始进入了一个全新的发展时期。

一、德国早期的宪政民主努力

在德意志，建立宪政民主制度的最初尝试是在法国大革命和拿破仑战争的影响下开始的。法国大革命震撼了整个欧洲，尤其震撼了其东部邻邦——德国，正如恩格斯所说:“法国革命像霹雳一样击中了这个叫做德国的混乱世界。它的影响非常大。极其无知的、长期习惯于受虐待的人民仍然无动于衷。但是整个资产阶级和贵族中的优秀人物都为法国国民议会和法国人民齐声欢呼。”〔1〕在法国革命影响下，德国到处都爆发了暴动、罢工和抗议运动。在这场轰轰烈烈的反封建运动中，1793年3月格奥尔格·福斯特领导建立的美茵兹共和国，成为德国宪政民主制度的开先河者。“这是在德意志土地上出现的第一个民主共和国，是自伟大的农民战争结束以来在德意志的一部分土地上第一次要消除封建桎梏的严肃尝试。在这个共和国中，所有的大地主、所有的世俗诸侯和教士诸侯都被赶跑了。整个政治生活、经济生活和文化生活都在共和国宪法基础之上并在资产阶级意义之下加以改造了。”〔2〕但由于当时德国资产阶级的软弱、妥协和两面性立场，也由于德意志国家和民族的割据分裂，难以聚集起推翻封建势力、废除封建关系所必要的革命力量，所以美茵兹共和国存在不到四个月就在第一次反法同盟的武力进攻下被摧毁了。

第三次反法同盟战争失败后，拿破仑迫使德意志第一帝国即“德意志民族的神圣罗马帝国”在1806年7月签订《莱茵联邦条约》，将莱茵河畔和南德意志的16个邦组成了依附于法国的“莱茵联邦”。同年8月，奥地利哈布斯堡家族的弗兰茨二世被迫宣布放弃“德意志皇帝”称号，正式宣告了存在800多年的“神圣罗马帝国”的解体。此后，处在拿破仑直接统治下的莱茵联邦开始进行一系列资产阶级性质的改革，如取消农奴制、颁布《公民法典》、实施资产阶级立法等。这些改革极大地促进了该地区宪政民主政治的发展，也为其资本主义生产关系的发展扫清了障碍。

在第四次反法同盟战争中遭到惨败的普鲁士王国，被迫于1807年7月同法国签订丧权辱国的《提尔西特和约》，丧失了一半以上的领土和居民，并须向法国支付巨额战争赔款。这标志着普鲁士封建统治崩溃的开始，促进了德国资产阶级变革时代的到来。迫于严重的政治、军事、经济危机以及拿破仑的压力，普鲁士国王威廉三世不得不先后任命卡尔·冯·施泰因和卡尔·冯·哈登贝格为首相，进行一系列资产阶级性质的改革，即所谓“施泰因-哈登贝格改革”。改革极大地动摇了普鲁士的封建基础，为其资本主义生产关系的发展开辟了道路。这次改革虽然没能使普鲁士立即成为一个立宪民主国家，却促使它开始从封建专制国家向现代国家转变，从封建社会向现代资本主义社会转变。因此，“施泰因-哈登贝格改革不仅仅是普鲁士的事情，而且具有全德意志的意义，可以看成是德意志近代史的开端”〔3〕，也是德国近代政治制度史的开端。

随着拿破仑战争的失败，德国乃至整个欧洲的保守势力又开始着手复辟封建制度。维也纳会议决定解散莱茵联邦，使该地区重新陷入分裂状态。1815年6月，在沙俄的干预下，普鲁士、奥地利、巴伐利亚、汉诺威和符腾堡组成“五强委员会”，签署了《德意志联邦条例》，宣布组建“德意志联邦”以取代1806年解体的第一帝国，并设立了一个“联邦议会”。然而，这个所谓的联邦实际上不过是一个松散的邦联。该《条例》第13条规定:“在联邦的所有各邦中将制定一部邦议会的宪法。”〔4〕此后，一些邦陆续颁布了所谓的“等级议会组织法”，但据此产生的邦议会“往往不过是中世纪等级会议的翻版，其权限多半是很小的”〔5〕。在普鲁士，威廉三世也装模作样地委派了一个委员会来拟定宪法草案，然而随着德国立宪运动的高涨，这个宪法根本未能出台。

由于封建统治者并没有真心打算给人民以民主和宪政，所以德意志新兴资产阶级领导人民纷纷行动起来，为争取政治自由而斗争，在1815年春掀起了“立宪运动”。在立宪运动的推动下，南德四邦即巴伐利亚、巴登、符腾堡、黑森-达姆施塔特，于1818-1820年间率先颁布了资产阶级性质的宪法，宣布实行君主立宪制，成为德国宪政民主制度的实验场。到20年代中期，在德意志联邦当时的38个邦中，已有29个颁布了宪法〔6〕。30年代以后，中德和北德诸邦也大多过渡到君主立宪政体，只有最大的两个邦——普鲁士和奥地利，直到1848年3月德国革命爆发前仍没有颁布宪法，继续维持着君主专制政体。但整个来看，在1815-1830年资产阶级立宪运动的推动下，德意志诸邦的立宪实践取得显著进展，具有积极的政治意义，成为近代德国宪政民主制度的开端。

二、1848年革命后德国宪政民主政治的发展

就在德国资产阶级改革与革命运动方兴未艾之时，另一支政治力量也悄然登上了历史舞台，那就是德国无产阶级。19世纪三、四十年代，德国工人同资本家的矛盾和资本主义同封建主义的矛盾交织在一起，且日益尖锐。在这种斗争中，产业工人和手工业工人的政治觉悟不断提高，积极参与反对封建主义、争取自由和统一的运动，并开始建立自己的组织，如1836年由德国流亡无产者在巴黎建立的“正义者同盟”。1844年6月，普鲁士境内的西里西亚爆发了纺织工人起义，标志着德国工人阶级正式登上政治舞台。对于这次起义，马克思曾给予很高的评价:“法国和英国的工人起义没有一次像西里西亚织工起义那样具有如此的理论性和自觉性……西里西亚起义是恰恰在开始时就具有了法国和英国的工人起义在结束时才具有的东西，那就是对无产阶级本质的意识。这次起义的行动本身就具有这种优越性质。”〔7〕在马克思和恩格斯的指导帮助下，正义者同盟于1847年6月在伦敦改组为国际性的“共产主义者同盟”，成为世界第一个工人阶级政党组织。

德意志封建诸侯在政治上的反动统治以及由农业歉收所导致的经济、财政危机，资产阶级和小资产阶级革命热情的高涨，再加上无产阶级在政治上的成熟和组织上的发展，促成了德国革命时代的到来。当1848年巴黎二月起义打响了欧洲革命的第一枪后，德国革命的烈火便被迅速点燃起来。革命首先从毗邻法国的南德四邦开始，迅速蔓延到整个德意志联邦，尤其在德国封建反动势力的两个中心——奥地利和普鲁士，革命运动的规模最大，斗争最激烈。3月13日维也纳爆发革命并取得初步胜利，反动首相梅特涅被赶走，奥皇斐迪南一世被迫同意取消书报检查制度，实行立宪。3月18日柏林也爆发了革命，迫使普王威廉四世同意实行立宪、改组政府和完成德国统一大业。德国1848年革命是一场反封建性质的资产阶级民主革命，革命的首要任务是完成国家统一，建立统一的民族国家和统一的国内市场，以及彻底解决土地问题和民族问题。尽管德国工人也是革命中的一支重要力量，但由于他们还没有组织成为一个团结一致的阶级，没有成熟到做好夺取政权的准备，所以只能作为资产阶级革命的有生力量发挥作用。

就在德国革命运动如火如荼地进行的时候，原本形同虚设的德意志联邦议会也加紧了活动，试图促成德国统一并确立自己在整个德意志的领导权。1848年3月21日，一些资产阶级代表在法兰克福召开预备国会，确定由它负责筹备全德国民议会的选举和召开。5月18日，全德国民议会在法兰克福召开，故称“法兰克福议会”。经过激烈的争吵和讨价还价，法兰克福议会于6月29日选举奥地利约翰大公为“德意志帝国执政”，并组建了“帝国政府”。然而，该议会和政府只不过是两个形同虚设的空架子，对各邦封建诸侯毫无约束力。此外，由于德国资产阶级的软弱性、妥协性以及对工人运动的畏惧，他们也不可能将这场革命进行到底，而是见好就收，很快转向与封建反动诸侯合作的立场，导致了德国革命的迅速失败。巴黎六月起义失败后，德意志的反动势力也加紧了对革命运动的疯狂反扑，奥地利政府先后镇压了维也纳的八月工人示威和十月人民起义，标志着奥地利革命的失败。在普鲁士，威廉四世于11月2日任命了一个以勃兰登堡伯爵为首的反动内阁，遭到国民议会反对，于是他便宣布解散议会，强行颁布了一个很不彻底的宪法。就这样，普鲁士革命也宣告结束了。

随着革命的失败和封建反动势力的获胜，奥地利和普鲁士这两个最大的邦都试图按照自己的利益解决德意志统一问题，而在法兰克福议会中，自由派资产阶级也围绕这一问题分裂成“大德意志”和“小德意志”两个派别。前者主张以奥地利为首统一整个德意志，后者主张以普鲁士为首建立一个不包括奥地利的德意志国家。1849年1月，法兰克福议会通过决议，决定建立一个以普鲁士为首的、把奥地利排除在外的“德意志帝国”。3月28日，法兰克福议会在一片争吵声中最后通过了帝国宪法，即所谓《法兰克福宪法》，并选举普王威廉四世为帝国皇帝。根据宪法，德意志帝国由36个邦组成，各邦在内政上独立;帝国首脑称为“德意志人的皇帝”，拥有任命内阁、宣战、媾和、解散议会的权力;中央政府负责外交和军事，有权制定陆海军立法和关税政策，拥有铸币权;帝国议会是最高立法机关，由两院组成，下院称人民院，每三年经普遍、平等、直接和秘密选举产生，上院称国家院，由各邦代表组成;帝国议会通过的法律皇帝不能否决，只能拖延执行〔8〕。可以说，《法兰克福宪法》是德国直到第一次世界大战结束为止最民主的一部宪法，是德国资产阶级试图按照自己的政治理想建立统一国家的尝试，是符合德国资本主义发展潮流的。但反动的威廉四世却拒绝承认该宪法和接受皇冠，其他一些大邦尤其是南德诸邦也拒不承认它。在此情况下，法兰克福议会于5月4日通过决议，号召各邦政府、立法机关以及全国人民承认帝国宪法，在全德掀起了轰轰烈烈的“维护帝国宪法运动”。在南德诸邦，这一运动迅速演变成武装起义，护宪力量与反对宪法的政府及其军队展开了激烈搏斗。然而，当广大人民通过浴血奋战来保卫帝国宪法的时候，法兰克福议会中那些软弱的资产阶级议员却并没有与革命人民站在一起进行斗争，而是仍寄希望于普鲁土国王。5月14日，普鲁士全权代表来到法兰克福，要求把帝国执政的位子移交给普鲁士国王，并宣布该议会通过的一切法律包括宪法无效。在此情况下，部分议员被迫离开议会并宣布与宪法断绝关系，其余的则逃到斯图加特，在那里组成了一个所谓的“残余议会”，后被符腾堡政府派军队强行驱散。在各邦政府军和普鲁士军队的联合镇压下，这场“护宪运动”很快就失败了。到1850年底，在沙俄的干预下，又重新恢复了旧的德意志联邦和联邦议会。《法兰克福宪法》及其立宪民主的尝试就此流产了。

1848年革命失败后，整个欧洲普遍进入了一个政治上的反动时期，德意志也是如此。尤其在奥地利，甚至废除了1849年的自由主义宪法，取消了议会，重新实行出版限制，完全退回到君主专制政体。但政治上的倒退并未阻止德意志资本主义发展的步伐。在五十年代，德国的工业化进程和资本主义生产关系获得快速发展，导致了容克贵族封建大地产的全面瓦解，促进了农业的资本主义化。在这种情况下，为了阻止新的革命爆发，普鲁士统治者不得不对资产阶级做出某些让步，采取一系列措施促进工商业、矿业和银行业的发展。到六十年代初，普鲁士已基本上从一个封建君主国变成了资产阶级君主国。

1861年威廉一世继位后，为加强普鲁士的军事实力试图进行军事改革，需要资产阶级提供庞大的财政支持，但遭到议会下院资产阶级代表的反对，于是他便解散了议会。次年5月，新选举产生的议会继续否决政府的所有军事改革预算，造成政府与议会冲突的进一步升级，甚至有引发革命的危险。在此形势下，威廉一世决定任用铁腕人物俾斯麦担任首相。俾斯麦上台后，根本不理会议会的意见，不经议会同意就开始执行军事改革预算，甚至还在1863年5月让国王下令解散议会，这样政府就可在议会解散期间任意开支军事改革费用了。这种做法遭到自由派资产阶级议员的强烈反对，指责他“违宪”，于是围绕普鲁士军事改革而产生的争执就演变成了一场“宪法之争”。这场斗争一直持续到1866年。在此期间，普鲁士的军事改革取得显著成就，军事实力大大增强，俾斯麦还迫使议会不得不向政府屈服。1866年7月，俾斯麦向新选举产生的议会提出“和解”，假意地请求议会“赦免”他的政府在过去4年中未经议会同意而采取的“违宪”行为，议会代表们则就坡下驴，不仅接受了他的“赦免提案”，而且还决定大大增加该年度的军事开支。所谓的“宪法之争”就此结束。

与此同时，普鲁士在对奥地利的战争中也取得了决定性胜利，双方于1866年8月缔结《布拉格和约》，规定将奥地利排除在德意志事务之外，解散旧的德意志联邦，由普鲁士领导建立—个莱茵河以北的“北德意志联邦”，南德各邦则继续保持主权的独立。接着，北德24个邦缔结了《联邦条约》，并在次年4月经普选产生的制宪国会上通过了《北德意志联邦宪法》。1867年7月1日正式生效的这部宪法，完全是在俾斯麦主导下制订的，其内容与后来的1871年《德意志帝国宪法》相似。

尽管与《法兰克福宪法》相比， 《北德意志联邦宪法》有很大的退步，但据此建立的新联邦却大大促进了德国统一的进程，为后来的统一奠定了基础。在联邦内部，取消了一切关税限制和交通限制，实行了统一的币制和度量衡，交通、邮政、电信等事业也统一起来;对重要经济问题实行统一的政策措施，各邦的对外政策和对外贸易也由联邦统一主持。此外，北德联邦还与南德诸邦缔结了关税协定，规定了共同的关税和贸易措施，建立了共同的关税议会，成为一个在经济领域具有重要作用的全德机构，大大促进了德意志资本主义的发展。

三、第二帝国时期的君主立宪政体

在1871年以前，实现民族与国家的统一、建立统一的民族市场，始终是德国资产阶级革命的中心任务，也是好几代人的梦想。但德国走向统一的道路却是漫长而曲折的。早在19世纪初，以弗里德里希·李斯特等人为代表的自由派资产阶级就已经开始为实现经济上的统一而努力，即建立一个全德意志的关税同盟，李斯特本人也因此被后人称为“使四分五裂的德意志统一起来的伟大先驱者”〔9〕。1819年4月，他为消除各邦经济分裂主义所造成的障碍，在法兰克福领导建立了“德意志工商业协会”，在整个德意志引起很大反响，不久即成为主张经济统一的资产阶级的核心组织。由于普、奥封建势力对该协会采取压制态度，所以李斯特后来主要奔走于南德各邦政府之间，为建立“南德商业同盟”进行斡旋。1820年5月，南德诸邦率先缔结了《关税条约》，后于1828年正式建立南德商业同盟。次年，普鲁士也与该同盟缔结了条约。在此基础上，形成了1834年的“德意志关税同盟”，包括18个邦，占德意志领土的四分之三，参加同盟的各邦彼此免除一切关税。此后，又有一些邦逐渐参加进来，从而使一个巨大的德意志内部市场得以形成。

经济上的统一为政治统一铺平了道路。在19世纪三、四十年代德国“统一与自由运动”的推动下，尤其在五十年代意大利民族统一运动的影响下，德国的民族统一运动也普遍高涨起来，不仅资产阶级迫切要求实现民族统一，连一些封建诸侯和容克贵族也对统一问题变得积极起来。在此浪潮中，1859年9月建立的“德意志民族协会”发挥了重大影响。该协会是德意志境内第一个跨邦的政治组织，试图把所有自由派和民主派联合在一起，其成员大多来自中上层资产阶级，也包括一些重要的工业家和金融家。但在民族统一的道路问题上，协会成员意见不一，难以达成共识，始终摇摆于“大德意志”和“小德意志”方案之间。北德和西德诸邦的资产阶级代表赞成“小德意志”方案，而南德和西南德诸邦的资产阶级代表则赞成“大德意志”方案。此外，以俾斯麦为代表的普鲁士主张通过王朝战争自上而下地建立一个“小德意志”，奥地利主张通过与中小邦结盟、在协商一致的基础上建立一个“大德意志”，而一些中小诸侯则主张各中小邦单独结盟，建立一个“第三德意志”。在无产阶级队伍中，革命派主张建立一个统一的德意志共和国，而拉萨尔主义派则赞同俾斯麦的王朝统一方案。但由于德国资产阶级的软弱和对革命的担心，无产阶级的不成熟和组织上的不统一，奥地利的落后、保守和反动性，各中小邦在政治上的无足轻重，使普鲁士的“俾斯麦道路”最后占居了上风。通过1864、1866和1870年三次王朝战争，俾斯麦自上而下地完成了德国统一，实现了德意志民族300多年的梦想。

1871年1月18日，普王威廉一世在凡尔赛镜厅被德意志各邦君主拥立为皇帝;4月16日，新选举产生的帝国议会批准了《德意志帝国宪法》。根据宪法，新组建的德意志帝国由22个邦、3个自由市和1个直辖区组成，是一个永久性的联邦国家，各邦可保有一些自治权，但军事、外交、海关与银行立法、间接税、度量衡、货币、民法、刑法等权限归中央政府。联邦首脑称为“德意志皇帝”，由普鲁士国王兼任，拥有任免宰相和帝国官吏、签署和公布帝国法律、宣布进入战争状态、统帅帝国军队和任免高级军官、决定帝国对外政策、召集或解散议会等巨大权力。帝国宰相由普鲁士首相兼任，是全帝国唯一的大臣，负责主持帝国政府，在内阁中拥有绝对权力，由皇帝任命而不是由议会选举;宰相拥有在联邦议会和帝国议会发起辩论、提出法案等权利，但在表决失败时议会无权对其投不信任票或迫使其辞职，他只对皇帝负责，其任期长短完全取决于皇帝。帝国最高权力机构是联邦议会和帝国议会。联邦议会由加入帝国的各邦代表组成，由各邦君主任命，共58个席位，各邦席位数不一;联邦议会主席通常由帝国宰相兼任，但皇帝也可以根据需要任命其他人担任，并有权召集或解散联邦议会。帝国议会是一般意义上的议会，按照普遍、直接、秘密的制度选举产生，拥有立法、决定政策、监督法律实施等权力，但其通过的任何法律须经联邦议会和皇帝同意才能生效。宪法对选举权有诸多限制，在普鲁士等几个邦，实际采用的仍是传统的三级选举制，而不是直接普选制。此外，由于帝国政府不对议会负责，所以帝国议会无权通过任何对政府的不信任案，也无权监督政府或要求政府报告政务，唯一能对政府起制约作用的就是预算否决权〔10〕。

这部以《北德意志联邦宪法》为蓝本的帝国宪法，充分保障了普鲁士在联邦中的特权地位，使帝国的一切要害部门全部由普鲁士控制:皇帝由普鲁士国王担任，宰相和联邦议会主席由普鲁士首相兼任，外交国务秘书由普鲁士外交大臣兼任;普鲁士在联邦议会拥有绝对否决权，因为它占了58个席位中的17席，而宪法规定每项议案只需14票反对就可以被否决。与《北德意志联邦宪法》相比，该宪法在很多方面甚至有所倒退，因此马克思曾深刻指出:第二帝国不过是“一个以议会形式粉饰门面、混杂着封建残余、同时已经受到资产阶级影响、按官僚制度组成、以警察来保护的军事专制国家”〔11〕。尽管如此，国家的统一和君主立宪政体的确立，对于促进德国资本主义生产关系和宪政民主政治的发展，以及对于德国工人运动的统一和发展壮大，都创造了有利条件。特别是工人阶级及其政党，在此后的斗争中为推动德国宪政民主的进一步发展做出了重要贡献。

进入19世纪60年代后，德国工人运动已走出了欧洲革命失败的阴影，再度高涨起来，并开始建立自己的政治组织，如1863年5月成立的“全德工人联合会”和同年6月成立的“德意志工人协会联合会”。在马克思、恩格斯的指导下，这两个联合会中的左翼于1869年8月正式组建了德国第一个工人阶级政党——社会民主工党。巴黎公社失败后，欧洲工人运动的中心逐渐转移到了德国，同时，德国的民族统一也为工人运动的统一创造了条件。1875年5月，全德工人联合会 (拉萨尔派)和德国社会民主工党 (爱森纳赫派)在哥达召开合并大会，宣告成立“德国社会主义工人党”，从而大大促进了工人运动的发展。在1877年的帝国议会选举中，社会主义工人党获得近50万张选票，12个议席，招致了俾斯麦反动政府的担忧和迫害。1878年10月，俾斯麦政府颁布了《反社会党人非常法》，对“危害公共安宁特别是危害居民各阶级和睦的、旨在破坏现行国家制度和社会制度的、社会民主党的、社会主义的或共产主义的”各种协会、团体、出版物、会议等统统予以取缔〔12〕。根据《非常法》，德国政府肆意镇压工人运动，查禁工人报刊，封闭工会，逮捕、监禁、流放、驱逐社会民主党人。《非常法》原定的期限为两年半，但俾斯麦却操纵议会一再延长，直到1890年9月才宣布失效。《非常法》期间，德国社会民主党领导广大工人采取各种形式进行了英勇斗争，包括建立各种合法组织进行“合法的”选举斗争和议会外斗争，揭露俾斯麦内政外交的反动性，举行游行示威和罢工等运动，在严酷的条件下顽强地坚持了12年，终于赢得了废除《非常法》的胜利。特别在选举斗争中，社会民主党在此期间取得很大成就。与此同时，工人阶级争取普选权的斗争和不断胜利，也大大推进了德国宪政民主政治的发展。

作为一个后起的资本主义强国，争夺欧洲霸权、拓展海外殖民地的要求决定了德意志第二帝国在对外政策上的扩张性。1888年威廉二世继位后，逐渐抛弃了俾斯麦的“大陆政策”，开始推行所谓“世界政策”，不再把德国的争霸舞台局限于欧洲大陆，而是扩大到世界各地，具有强烈的扩张性和侵略性，大大激发了普鲁士军国主义在整个帝国的兴起和泛滥，容克贵族和大资产阶级纷纷叫嚷要夺取“在日光下的地盘”，“建立大德意志帝国”〔13〕。军国主义以及民族沙文主义在德国的兴起和泛滥，助长了统治者的战争与扩张野心，促使它终于在1914年带头挑起第一次世界大战。战争期间，惨重的牺牲和沉重的经济负担激化了国内的各种矛盾，导致人民群众的反战情绪日益高涨。帝国政府为了维护其战争政策，对内实行反动高压统治，残酷镇压民主与反战力量。以兴登堡和鲁登道夫为首的军人集团在德国实行军事专政，严格限制结社集会，甚至动用武力镇压工人罢工，把凡因参加罢工而被开除的工人一律派到前线作战。德国的君主立宪政体实际上已经宣告破产。到战争后期，不仅国内的阶级矛盾进一步激化，统治集团内部也矛盾重重。在1917年俄国二月革命影响下，德国的革命运动也普遍高涨起来，爆发了四月大罢工和八月水兵起义。为了延缓革命的爆发，威廉二世和宰相贝特曼-霍尔维格试图修改帝国宪法，改革普鲁士的选举制度，但遭到以兴登堡和为首的军队首脑的反对。鲁登道夫甚至置帝国议会于不顾，根本不理睬议会于同年7月通过的《和平决议》，决心将战争进行到底。1918年1月，德国又爆发了更大规模的政治总罢工，有50个城市的100多万工人参加，要求政府放弃战争政策，并要求推翻德意志帝国。但这时的威廉二世、新宰相赫尔德林和总参谋长兴登堡都已大权旁落，国会形同虚设，形成了以鲁登道夫为首的军人专政局面，使任何改革要求都不可能实现。在这种情况下，这个封建性的、军国主义的、容克-大资产阶级专政的君主立宪政体，终于在战争失败和德国革命的双重压力下迅速崩溃了。

四、魏玛共和国时期的宪政民主制度

魏玛共和国是第二帝国的战争政策在第一次世界大战中失败和1918-1919年德国革命的产物。在俄国十月革命影响下爆发的德国十一月革命，是一场由无产阶级领导的、以推翻容克-大资产阶级专政为目的资产阶级民主革命。革命胜利后，作为无产阶级右翼的社会民主党人向自由派资产阶级妥协，主张建立一个资产阶级性质的议会制共和国，而无产阶级革命派 (斯巴达克派)则主张立即过渡到社会主义革命，建立一个无产阶级专政性质的社会主义共和国。最后，社会民主党人联合自由派资产阶级镇压了左翼革命运动，宣告了魏玛共和国时代的到来。

在当时的德国工人运动内部，以艾伯特、谢德曼为首的社会民主党代表运动的右翼，是多数派，主张建立资产阶级议会民主制，反对无产阶级专政和一切革命行动;以李卜克内西、卢森堡为首的斯巴达克同盟-共产党代表运动的左翼，是少数派，坚持革命立场，主张立即从资产阶级民主革命过渡到社会主义革命，建立无产阶级专政的社会主义共和国;以哈塞、考茨基为首的独立社会民主党则代表运动的中间立场，但其内部的左、右两派之间在革命道路问题上也存在巨大分歧。到1919年初，德国各种政治势力之间围绕两条道路的决战已不可避免。1月5日，共产党和独立社会民主党左翼组成“革命委员会”，决定通过总罢工和武装起义推翻临时政府，遭到以社会民主党人艾伯特为首的临时政府的血腥镇压，李卜克内西和卢森堡惨遭杀害。1月19日的国民议会选举，就是在这种恐怖气氛下举行的，结果社会民主党和资产阶级政党大获全胜。2月6日，国民议会在魏玛开幕。到这年5月份，随着“巴伐利亚工兵苏维埃共和国”的被镇压，标志着德国革命的最终失败。不过，这次革命毕竟推翻了封建专制的君主立宪政体，打击了容克地主、垄断寡头和军国主义势力，确立了资产阶级议会制共和国，取得了资产阶级民主革命的决定性胜利。

德国革命的失败宣告了“道路之争”的结束，建立社会主义共和国的前途被否定，德国面临着建设一个资产阶级共和国的任务。但是，围绕建立一个什么样的资产阶级共和国问题，社会民主党人、自由派资产阶级和各种旧势力之间又展开了激烈较量。1919年2月至7月，各派势力在魏玛的立宪国民议会上为此进行了激烈的讨价还价。提交议会讨论的宪法草案，是在参照当时欧美各国宪法的基础上结合德国具体情况而拟订的，其宗旨是要在德国建立一个实行地方分权的统一国家。草案提出，把德国最大的普鲁士邦拆散，把全国各地区分成幅员大体相等的若干邦，这些邦将不再具有主权国家的性质，而是最高自治机构。这一方案实际上对各邦的自治权利作了很大限制和削弱，所以遭到一些大邦特别是普鲁士和南德诸邦的反对，于是国民议会对该草案一再进行讨论修改，直到7月31日才最终表决通过，经艾伯特总统签署后于8月14日正式生效。新宪法继续沿用了第二帝国宪法的名称，称为《德意志帝国宪法》，据此建立的共和国仍称为“德意志帝国”。由于该宪法诞生于魏玛，故又被称作《魏玛宪法》，新的德意志帝国被称作“魏玛共和国”。 《魏玛宪法》是近代以来欧美主要资本主义国家中产生最晚的一部宪法，它集欧美各国宪法的精华为一体，成为当时最具民主特色的—部宪法，曾被视为西方“宪政民主制度的典范”。

根据《魏玛宪法》，德意志国是一个联邦制共和国，国家权力出自人民。新的联邦由18个邦组成，联邦中央享有外交、殖民、国籍与移民、军事、货币、关税、邮政与电讯制度等方面的立法权;在刑法与民商法、诉讼法、出版、结社与集会、教育、卫生、劳动保护、税收等方面，立法权由联邦与各邦共享，但联邦有优先权;联邦法律高于各邦法律，但各邦仍可有自己的宪法、议会和政府;由各邦政府代表组成的“联邦参政会”，作为咨询机构参与联邦的立法与行政事务，其代表席位按各邦人口数选出，每邦最少1席，最多不超过总席位的2/5。与第二帝国宪法相比，该宪法不仅取消了普鲁士在各邦中的特殊地位，同时也大大限制了联邦参政会的权力。

《魏玛宪法》肯定了德国从封建军事专制制度向资产阶级民主制度的转变，把德国从一个容克-大资产阶级专政的国家变成了资产阶级民主国家，使容克保守势力受到一定打击，资产阶级自由派的力量有所加强，较之第二帝国宪法是一个很大的进步。在政治体制方面，它所规定的三权分立制度与欧美诸国各不相同，独具特色:其内阁制取自英、法，总统制仿效美国，而司法制则学习瑞士〔14〕。此外，《魏玛宪法》还提出了“国有化”问题，并专门列出有关“工兵苏维埃”的条款，体现了德国革命和工人运动对它的影响。因此可以说，《魏玛宪法》既是一部较彻底的资产阶级民主主义宪法，又保留了工人阶级已争得的一些民主权利，在实践中对促进德国社会政治进步发挥了积极作用。然而，从1919年开始的这个魏玛共和国，在其实际存在的14年里，远不像《魏玛宪法》所规划的那样美好，而是充满了动荡与危机。

1919年6月签署的《凡尔赛和约》，使德国丧失了近1/7的领土和全部海外殖民地，并须支付巨额战争赔款，为这个新生的共和国造成极大经济政治负担。国内的军国主义势力也不甘心失败，妄图推翻这个共和国，复辟旧王朝，于1920年春发动了卡普暴乱。巨额战争赔款本来已使德国经济不堪重负，人民生活苦不堪言，在这种情况下，法国和比利时又借口德国拖欠赔款，于1923年1月出兵占领鲁尔地区，终于引发了德国新一轮革命高潮。尽管这次革命高潮很快就在德国政府的镇压下失败，但它却为德国极右翼势力的崛起提供了契机，以希特勒为首的纳粹党徒聚集在慕尼黑，公然叫嚣要武装进军柏林，夺取政权。1923年11月8日，希特勒率领冲锋队发动“慕尼黑啤酒馆政变”，企图率先夺取巴伐利亚政权，但没有成功，希特勒被捕入狱，纳粹党暂时被取缔。1924年12月，希特勒获得假释，他很快又重建了纳粹党。与此同时，魏玛共和国及其议会民主制的危机也初露端倪。1925年4月，军国主义分子、前帝国元帅和陆军总参谋长兴登堡当选为共和国总统，接替了此前病逝的社会民主党人艾伯特，右倾保守势力开始在德国占居优势地位，为纳粹党的崛起创造了有利条件。在兴登堡及其政府的默许下，德国各种极右翼准军事组织如“钢盔团”等也迅速发展起来。1926年，政府还不顾广大人民的抗议，决定把威廉二世和被废黜的诸侯的财产全部归还他们，并赔偿他们因革命而蒙受的“损失”，充分显示了兴登堡政权的保守性质。

1929年爆发了世界性经济大危机，经济危机导致了国内政治危机的进一步加深，阶级斗争更加尖锐，魏玛共和国的议会民主制已难以为继。1930年3月，共和国最后一届民主政府因“内阁危机”而破裂，社会民主党人米勒辞去总理职务。由于国会这时已无力再组建一个有决断力的新内阁，遂将组阁权移交给了总统，使德国进人了所谓“总统内阁”时期。于是，兴登堡援引《魏玛宪法》第48条，不经国会直接任命右翼分子布吕宁为总理，这被认为是魏玛共和国议会民主制走向解体、专制主义统治开始的标志，实际上等于敲响了德国宪政民主制度的丧钟。

经济上的危机和政治上的倒退引起了广大人民对现政权的极其不满，希特勒充分利用人们的这种反政府情绪，大肆进行纳粹主义宣传。在1930年9月举行的国会选举中，纳粹党获得重大胜利，得到640多万张选票，107个议席，从国会中最小的党一跃成为仅次于社会民主党的第二大党。纳粹党的胜利进一步加剧了德国议会民主制的危机，成为魏玛共和国衰亡的标志，也是希特勒攫取政权道路上的一个重要转折点。在1932年4月举行的总统选举，兴登堡最终以53%的选票获得连任;希特勒获得36.8%的选票，虽然夺权未果，但已成为举足轻重的政坛领袖。1933年1月30日，在一批垄断资本家和大地主的强烈要求下，兴登堡被迫任命希特勒为总理。2月1日，希特勒要挟兴登堡解散国会，重新举行国会选举。2月28日，他还借口“国会纵火案”要挟兴登堡颁布“紧急法令”，废除了《魏玛宪法》中有关人身、言论、出版、结社等自由的一切条款。1934年8月2日兴登堡病逝，希特勒接管了总统权力，集党政军大权力一身，在德国公开实行独裁统治和法西斯专政。魏玛共和国就此终结了，议会民主制彻底瓦解了，德国宪政民主政治的发展遭到空前挫折。

五、战后德国宪政民主制度的重建与发展

纳粹时期，德国法西斯反动势力对内疯狂镇压一切革命运动和进步力量，迫害、杀戮犹太人，实行一党专制、个人独裁和极权恐怖统治;对外疯狂扩军备战，煽动民族复仇主义，实行侵略扩张政策并挑起第二次世界大战，把德国引向了战争的深渊。最后，这个反民主的政权终于遭到可耻失败。二战后，随着东西方冷战的开始和两大阵营对峙局面的形成，德国的分裂在所难免。1949年5月23日，西占区率先通过了《德意志联邦共和国基本法》，8月14日举行了联邦议院选举，9月15日成立了联邦中央政府，9月20日正式宣告了“联邦德国”的成立。苏占区也于同年5月底正式通过《德意志民主共和国宪法》，10月7日成立了临时议院，宣告了“民主德国”的成立。德国从此分裂成为两个社会制度完全不同的国家。这里仅探讨一下原联邦德国宪政民主制度的新模式。

战后，联邦德国按照西方民主原则重建了资产阶级性质的共和国。这个新共和国充分吸取了历史的经验教训，不仅确立了资产阶级民主自由的原则，而且规定了一系列保护这些原则免受颠覆的措施，极大地巩固了其宪政民主政治的发展，并形成了一种独具特色的宪政民主模式。这些成果主要体现在《德意志联邦共和国基本法》及其修正案中。

《基本法》首先确定了联邦德国的基本民主原则，规定了公民的各种民主权利，包括全面保障人的尊严和人权，公民有自由发展其个性的权利和人身、信仰、言论、集会、结社、迁徙、选择职业等自由，法律面前人人平等、男女平等，公民的住宅、私有财产及其继承权不受侵犯，甚至还规定了公民出于良心而拒服兵役的权利。与《魏玛宪法》相比，《基本法》废除了关于总统拥有取消宪法规定的公民民主权利的“特别权”这一规定，从而使公民的基本民主权利得到切实保障。

关于国家基本政治制度，《基本法》规定:德国是一个由各州联合组成的联邦制共和国，“全部国家权力来自人民，由人民通过选举和公民投票的方式，以及通过有立法权、行政权和司法权的专门机构行使”〔15〕。按照“三权分立”原则，联邦德国的国家权力机关由立法、行政和司法三部分组成。作为立法机构的议会实行两院制，分别是联邦议院和联邦参议院。联邦议院的主要职能是制定和通过法律，选举和撤换联邦总理，批准联邦政府同外国签订的条约，参与联邦总统选举，有条件地修改或补充《基本法》，以及和联邦参议院一起批准涉及各州的联邦法律等。联邦议院每届任期4年，议员由全国各选区普选产生。与魏玛共和国相比，联邦德国不仅设立了参议院，并且赋予其较大权力，这有利于使各州的要求和利益得到表达，有助于防止权力过分集中于中央政府，是一个很大的进步。

联邦政府是国家最高行政机构，由联邦总理和各部部长组成。总理对联邦议院负责，拥有广泛的权力，如确定政府政策的指导原则、提名各部部长和高级官员人选、决定部长职数及其职权范围、要求议长提前召开联邦议院大会、提请总统解散联邦议院以及作为内阁会议主席裁决内阁会议争端等。这种以总理为权力核心的行政体制，在德国被称之为“总理原则”，也是在吸取魏玛共和国教训的基础上，为防止总理过于软弱、失信于民并导致频繁的政府危机而实行的。

《基本法》在加强联邦总理和政府的权力地位的同时，使联邦总统成了一个完全礼仪性的职位，它规定:联邦总统是国家最高代表即国家元首，是国家权力的象征性代表，不再由全体选民直接选举，而是由联邦议院和联邦参议院代表共同组成的联邦大会选举产生，每届任期5年。联邦总统不参与政党活动，也没有行政权力，虽拥有广泛职权，但都是象征性的，如任免联邦总理、各部部长，签署、颁布法律和法令，解散联邦议院与宣布提前大选，任命驻外使节和签署国际条约等。联邦总统的职权不能单独行使，而需要有关政府机构 (如总理或部长)副署，因而他在国家政治生活中并不起决定性作用。

《基本法》特别强调“法制国家”的基本立国原则，规定联邦德国是一个“社会的法制国家”，法律高于一切，国家、政府、政党、团体和个人的一切行为均以法律为准绳，受法制约束。在联邦德国的司法体系中，设立联邦宪法法院是其一大特色。宪法法院以维护宪法为己任，被称为“宪法的守护神”，其职责包括解释《基本法》、维持宪法秩序、防止曲解和滥用宪法的行为、审查联邦或各州法律是否符合《基本法》，以及审理联邦与各州之间、联邦各机构之间、各州相互之间有关权力和责任的争执等。

联邦德国实行政党“宪法化”。除《基本法》对政党的宪法地位作了明确规定外，在1967年制定的《政党法》也对政党的地位和组织活动进行了规定。根据这两个法律，政党属于国家组织，是国家自由民主基本秩序的必要组成部分，要“在公共生活的各个领域中参与形成人民的政治意志”，其内部组织必须符合民主原则，必须公开说明其经费来源和使用情况，其活动必须受宪法和法律的约束;如有政党试图推翻联邦德国现存社会秩序或危害联邦共和国的存在，则通过法律程序、经宪法法院裁决可以加以取缔。这些条款，也是鉴于魏玛共和国的教训，以避免像纳粹党那样的以颠覆民主制度为目标的政党，利用民主手段达到推翻民主制度的目的。

鉴于历史上德国深受军国主义的毒害，军队对国家政治生活的影响极大，《基本法》还明确规定了联邦国防军的防御性质，禁止它进行任何侵略性战争，只能在《基本法》明确允许的范围内发挥作用。在组织机构上，由联邦总理领导下的“安全委员会”和文职国防部长负责对军事工作的领导，并在联邦议院设“防务委员会”，通过对军事预算的控制来实现对军队的控制，此外还设立了对联邦议院负责的文职“军队专员”，主要负责在军队中开展民主工作。

总之，《基本法》为联邦德国宪政民主制度确立了联邦制、共和制、民主制、法制和福利国家制等基本原则。这些原则的确立及其实践，极大地促进了德国宪政民主政治的发展，并形成了一种在欧美各国独具特色的宪政民主模式。

六、重新统一后德国宪政民主政治的新发展

1990年9月29日，随着《联邦德国和民主德国关于实现德国统一的条约》正式生效，宣告了两德的统一。德国的统一，实际上是联邦德国对民主德国的兼并，是民主德国按照联邦德国《基本法》第23条规定“集体加入”了联邦德国。因此，在两德统一后，原联邦德国《基本法》的适用范围也就扩大到新的德国，由《基本法》所确定的宪政民主制度也就成为新德国的政治制度，甚至统一后的国名也仍叫做“德意志联邦共和国”。不过，统一也向德国的宪政民主制度提出了新问题。首先，尽管统一后的德国在政治上仍沿用了原联邦德国的制度，但由于原民主德国的加入，必然要求对联邦的组成、议会两院议员人数等进行一定调整;其次，根据两德《统一条约》第5条规定，统一后德国的立法团体须尽快着手研究因统一而导致的修改和补充《基本法》的问题;第三，由于一些政党的合并、原民主德国政党的加入以及新政党的产生，德国的政党格局发生了很大变化，迫切要求制订新的《选举法》。如此等等。为此，早在统一之前，原联邦德国就通过修订《基本法》和有关法律，为使其适用于全德做准备。统一之后，德国又多次修订了《基本法》、《选举法》、《政党法》及其他法律。其间，虽然德国《基本法》的基本内容和宪政民主政体的基本框架并没有发生根本改变，但仍增添了一些新内容，有了一些新发展。

早在1990年8月2日，两德就根据签订的《选举条约》分别通过了内容一致的新《选举法》，规定全德大选按一个选区进行，各政党进入议会的最低门槛统一定为5%的得票率，不相互竞争的政党也可以联合提名参加竞选。后来，由于绿党、民主社会主义党 (即原德国统一社会党)、共和党等小党对这些规定不满，认为有损它们的利益，遂向联邦宪法法院提出起诉，要求进行修改。宪法法院经过审议后，于同年9月26日做出裁决，认为这些小党的申诉是成立的，要求立法机构制定新的《选举法》。随后，选举委员会决定将全德分为东、西德两大选区，分别按5%的门槛限额计票。10月5日，联邦议院正式通过了新《选举法》，规定12月2日举行的首次全德议会大选将分两个选区进行计票，参加竞选的政党只要在其中一个选区获得5%的选票即可进入议会。

而对《基本法》的修改则涉及更广泛的领域。早在统一前的1990年9月23日，原联邦德国为适应两德统一的需要，就对《基本法》进行了“适应性修订”。德国统一过程中，在选择统一的法律基础问题上，本来曾存在两种不同主张:一种主张制定一部新宪法，另一种主张修改《基本法》。后来，形势的迅速发展使得制定一部新宪法根本来不及，于是后一主张成为现实。统一之后，德国曾数次对《基本法》进行大大小小的修改。特别值得注意的是1994年10月27日基于联合宪法委员会报告书而对《基本法》进行的修改，这是德国统一后修改幅度较大的一次。联合宪法委员会从1992年1月开始先后召开26次会议和9次听证会，最后于1993年11月向联邦议院提出了《关于修改基本法的报告书》。经联邦议院和联邦参议院审议通过，该报告书的部分内容被纳入了《基本法》修正案，主要包括:补充了关于落实男女平等、消除现存不平等和禁止歧视残疾人的内容;增加了有关环境保护的内容;缩小了联邦议院在联邦与各州共同立法事项中的权限;取消了联邦对保护德国文化财富和防止其外流的管理权以及对各州州籍的立法权，限制了联邦对土地开发收益事项的立法权，同时赋予联邦对国家赔偿责任、人工受精、基因工程、器官移植的立法权;取消了联邦对影片的立法权，增加了有关文化资产保护的内容;新增了关于法律适用的过渡性条款，规定联邦已经颁布的、但与本修正案相抵触的法律，其效力持续到各州颁布相应的新法律为止。

总的来看，德国统一后对《基本法》所进行的修改以及在宪政民主制度方面所进行的改革，具有明显的过渡和探索性质，虽然并没有根本改变《基本法》的基本内容和宪政民主政体的基本框架，但仍增添了一些新内容，有了一些新变化，大大丰富了德国的宪政民主实践，促进了德国宪法理论和宪政民主政治的发展。

〔1〕马克思恩格斯全集:第2卷〔M〕.人民出版社，1972.635.

〔2〕〔5〕〔德〕维纳·洛赫.德国史〔M〕.北京大学历史系近现代史教研室译，生活·读书·新知三联书店，1959.111-112，134.

〔3〕〔4〕丁建弘，陆世澄.德国通史简编〔M〕.人民出版社，1991.241，253.

〔6〕〔8〕Hartwig Brandt:Der lange Weg in die demokratische Moderne.Deutsche Verfassungsgeschichte von 1800 bis 1945，Darmstad:Wissenschaftliche Buchgesellschaft，1998.

〔7〕〔11〕马克思恩格斯全集:第3卷〔M〕.人民出版社，2002.389，390.

〔9〕〔12〕〔13〕孙炳辉，郑寅达.德国史纲〔M〕.华东师范大学出版社，1996.38.

〔10〕Christian Friedrich Menger:Deutsche Verfassungsgeschichte der Neuzeit.Eine Einfuehrung in Grundlagen，Heidelberg＆Karisruhe:C.F.Mueller Juristischer Verlag，1981.

〔14〕张君劢.宪政之道〔M〕.清华大学出版社，2006.259-265.

〔15〕吴友法.德国资本主义发展史〔M〕.武汉大学出版社，2000.486.