我国农民专业合作社治理机制创新与对策研究<br/>——以成都地区农民专业合作社发展为例证

我国农民专业合作社治理机制创新与对策研究
——以成都地区农民专业合作社发展为例证

2013-12-19邵兴全

党政研究 2013年1期

邵兴全邵昱

我国农民专业合作社治理机制创新与对策研究
——以成都地区农民专业合作社发展为例证

邵兴全邵昱

为解决“三农”问题，20世纪90年代以来，农民专业合作社在我国蓬勃发展起来，这在一定程度上化解了农业小生产与大市场之间的矛盾，因此，发展农民专业合作社已经成为社会各界的共识。目前，由于合作社治理机制的不完善，如股权集中化态势明显、利益分配机制尚未理顺等问题，制约了农民专业合作社的进一步发展。因此，需要完善合作社法人治理结构，落实一人一票的表决机制；强化合作社激励措施，完善合作社内控规范；强化合作社利益分配；逐步推进合作社规范发展。

农民专业合作社；治理机制；委托-代理理论

一、引言

20世纪90年代以来，农民专业合作社(以下简称“合作社”)在我国各地蓬勃兴起，合作社数量快速增长，入社农户不断增加。各种合作社广泛分布在种植、农机等涉农产业，这些合作社在组织农户开展专业化生产、规模化经营，引导农民参与市场竞争等方面发挥了重要的载体作用。但就合作社治理机制而言，并不尽如人意，如股权集中化趋势明显、一人一票表决机制未落实等问题依然存在，这不仅制约合作社运行绩效的提升，而且消解了这一组织形式服务“三农”的能力。

因此，为适应合作社发展实践，需要从股权结构、治理机制、利益分配等各个方面对其展开系统化的理论阐释。鉴于此，本文以成都地区的合作社发展为例证，提出以下研究问题：目前，合作社治理机制的现状如何？合作社治理机制还存在哪些问题？在回答这些设问的基础上，对进一步完善合作社的治理机制提出相应的政策建议。

二、关于国内合作社治理研究的文献述评

近几年来，特别是《农民专业合作社法》颁布实施后，国内学者对合作社的研究愈加深入，他们的研究借用公司治理理论、企业理论、新制度经济学等分析范式，主要从治理绩效、产权结构、企业治理结构、利益分配机制等四个方面展开。

(一)合作社治理机制与运作绩效的关系问题

黄胜忠、林坚、徐旭初(2008)对浙江省168家合作社调查后，认为合作社的治理机制与其绩效有紧密的联系，所以，应改善合作社的治理机制以促进其更好地发展。〔1〕

(二)从产权视角看合作社的治理问题

合作社产权结构具有产权客体基本平等，控制权民主行使，利益分配以惠顾为基础，社员权不可转让等特征。这种产权结构奠定了合作社内部决策权、执行权和监督权的分化，从而导致公司治理上所称的“代理问题”，因此，为解决“代理问题”，合作社需要良好的治理结构。〔2〕

马彦丽、孟彩英(2008)认为，中国以少数人控制为特征的合作社表现出“核心—外围”型的产权结构，这不利于培育有效的委托人主体。美国、加拿大兴起的新一代合作社实行交易份额制(delivery shares)和限制成员制(restricted membership)，使传统合作社模糊的产权变得明晰，从而增强了产权激励。〔3〕

(三)从企业治理机制看合作社的治理问题

从企业治理结构分析，其核心思路是在委托—代理关系存在的前提下，寻求一个使代理成本最小的治理结构，基于此，一方面运用委托—代理理论分析合作社治理问题成为必然，另一方面在委托—代理问题存在的情况下，如何设计具体的治理结构也显得尤为重要。

1.关于合作社内部的委托—代理问题

柳晓阳(2005)指出，合作社一般采用基于“信任”的治理方式，这种方式减少了交易成本，因而产生了较好的经济社会效益。但如果这种治理方式没有持续稳定的成员承诺，合作社很难在竞争中获胜，这势必影响合作社的生存。〔4〕

黄胜忠(2008)认为，由于合作社的剩余索取权既不可转让，也不能市场化，这样使合作社内部存在许多代理问题。由于理事会是合作社的“代理人”，成员是合作社的“委托人”，在由少数核心成员构成理事会的情况下，合作社的代理问题主要表现为普通成员与核心成员之间的委托—代理关系。〔5〕

2.关于合作社内部具体治理机构设置的问题

这一讨论问题的核心思路是从权力相互制约与监督出发，认为合作社内部治理结构由相互制衡的三个部分构成，即社员(代表)大会、理事会和监事会。社员(代表)大会是合作社的决策机关，由全体社员组成。理事会作为业务执行机关，负责合作社的日常经营活动。监事会是合作社的监察机关，主要负责监督理事会成员履职行为及合作社的财务情况。〔6〕

(四)关于专业合作社利益分配机制研究

张晓山(2004)认为，在公司牵头办的合作社中，由于公司与农户之间的不平等性，导致在利益分配中，公司获益更多，农户获益更少。〔7〕李玉勤(2008)也认为，合作社在运作过程中，容易被某些人控制，产生合作社的异化，这可能对普通社员不利。〔8〕

总的来讲，目前关于合作社治理的研究，还未形成完整的合作社治理体系。这主要是由于我国的合作社还处在发展阶段，合作社的规模较小，加之，各地政府在推进合作社发展中，过多地关注数量的进展，而对合作社治理机制关注较少。但合作社作为农民社员联合所有、民主控制、成员参与并受益的经济组织，要使合作社具有持续发展的能力，就必须解决好合作社的治理机制问题。特别是现阶段，在合作社的数量规模逐渐发展起来以后，就应把完善合作社治理机制，规范合作社的发展作为重要任务，使得合作社走上良性发展的轨道，以保证社员获得持续增收。

三、成都地区合作社的治理实践：基于多维的治理视角

2007年7月11日，成都市第一家合作社——芦稿生猪养殖专业合作社正式成立。据统计，截至2010年底，成都地区农民专业合作组织和新型集体经济组织达到2592个，其中正常运转的合作组织总数为1592个，合作组织成员总数达到24.7 万个，联系带动农户102.3万户，占成都地区总农户数的50.4%。同时，成都地区还以合作社为基础积极开展农业产业化实践，如双流县提出“三大市场经营主体建设”，崇州市的“1+4”农业产业化模式。

(一)成都地区合作社发展的特点分析

从发展阶段分析，成都地区的合作社正处于单纯由数量扩张转向质量提升的发展阶段。

第一，入社农户增多，规模壮大，带动能力增强。随着农业产业化和发展现代农业进程的推进，成都地区的合作社已从起步时主要进行技术、信息服务，逐步向生产、加工、流通等方面拓展，规模不断壮大，正在形成专业化生产、区域化服务、企业化管理、一体化经营的新型农业经营组织形式。

第二，多元化主体创办模式灵活多样。 “能人”带动型、“龙头企业”领办型占全部合作社的半数以上。其余的主要为“基层组织”引导型、涉农部门牵头型合作社。可见，多元化主体牵头兴办合作社，使合作社涉及不同的领域，呈现不同的特色，发挥了不同的作用。

第三，合作形式和利益连接方式多样。合作方式主要有：生产技术合作、产前产后购销合作、产供销合作、资金入股合作、土地经营权入股合作等。利益连接形式有利益直接体现型、盈余返还型、利益保障型等。

第四，经营服务范围覆盖优势产业。成都地区合作社的经营和服务范围涵盖了生猪、家禽、蔬菜、柑桔、花卉、食用菌、茶叶、猕猴桃、木竹、水产等十大优势产业。

总之，成都地区的合作社提升了该地区农业适度规模经营水平，加速了现代农业化进程，培育了新的市场主体，使农民初步拥有了市场谈判能力。同时，提高了农业整体效益，拓展了农民增收途径，促进了农业科技成果的推广与应用，推广了农业标准化生产。

(二)关于成都地区合作社治理机制的分析

为分析成都地区合作社治理机制的运行情况，本文随机选择了40家合作社作为样本，从股权安排、治理结构、利益分配等层面对合作社的治理机制运行情况进行了分析。

1.股权安排

调查发现，近一半(47.78%)的合作社前三大股东持股量大于61%，超过七成(71.36%)合作社前十大股东持股量超过62%。而前三大股东持股量在80%以上的合作社占合作社总数的一成多(14%)，而前十大股东持股量在85%以上合作社占合作社总数的六成多(62.43%)。可见，成都地区合作社的股权相对比较集中，这表示少数成员的入股较多，这种持股比较集中的结构会降低普通社员对合作社的认同感，也可能使合作社沦为少数出资较多社员的牟利工具。

2.治理结构

在合作社中，合作社成员大会召开次数从一个侧面表现出普通社员对合作社事务决策的影响。而理事会成员对合作社事务的积极性直接影响到合作社是否能够正常运作。因此，普通成员对合作社重大事务决策的影响能力越强，则合作社的民主管理水平越高，正常运作的可靠性越强。

第一，普通社员对合作社事务的影响。据统计，成都地区的合作社召开社员大会的次数以3-5次的较多(42.09%)。社员大会召开次数为1次或2-3次的比例差不多(分别为22.63%和23.42%)，两者之和约占合作社数量的一半。因此，合作社召开社员大会的次数在1-5次之间，这反映了成都地区的合作社成员对合作社事务决策具有较大的影响。

第二，理事会组成人员的工作积极性评价。本研究采用理事会成员持股量以及理事会成员工资两个因素衡量理事会成员积极性。据统计，理事会成员持股量占股金总额的55%以上的具有较高积极性，而持股量在30%以下的积极性较低。尽管理事会成员持股量较低，但如果发给理事会成员相应工资，可以提高理事会成员积极性。根据这两个标准，理事会成员积极性较高的合作社占合作社总数的四分之三(73.21%)。可见，成都地区的合作社理事会成员对于管理事务的积极性比较高，这与成都地区合作社的股权相对集中，大股东实际上就是理事会成员，他们普遍关注合作社的发展有关。

3.利益分配

合作社是一种互助性经济组织，以社员为基本服务对象，因此，合作社所带来的收益，主要是对社员农产品的价格改进及二次盈余分配上。

第一，合作社盈余普遍偏低。2011年有3家合作社没有盈余，利润最高的为450万元；利润在5万以下的占17.83%，超过200万的只占4.23%，盈余6-35万以下的占50%左右。需要指出的是，股份分红和按交易量(额)返利并不是合作社分配机制的全部内容。在实践中，合作社还通过价格改进、特殊服务等形式提高农民加入合作社的收益。

第二，盈余一般采取按股分红和按交易量返利的分配方式。从按股分红分析，2011年没有股份分红的占7.42%，把全部盈余都用作股份分红的占5.31%；低于15%的占15.70%，把盈余的30%用作股份分工的合作社在18%-50%之间，超过40%占合作社总数的42.47%。从按交易量返利分析，没有按交易量返利的占20.84%，把全部利润都按交易量返利的占2.21%；低于15%的合作社有32.57%，在15%-25%的占9.1%，达到40%的合作社在20%-50%之间，超过40%的只占25%。可见，由于合作社股金有限，为增强自身的服务能力，在扣除“三金”后，盈余不多，分配较少，即使有分配，按股分配相对明显。

(三)合作社治理机制运行中存在的问题

1.股权结构呈集中化态势，不利于合作社的长远发展

股权的集中可能带来少数社员对合作社的垄断，影响其他社员的福利及其对合作社的忠诚度。但普通成员最关心的是农产品的销售和收益问题，只要在农产品供过于求的情况下，核心成员能够解决普通成员的市场进入和价格改进问题，他们也不会有太多异议。因此，这种相对集中的股权结构，是农产品“卖难”问题存在下的一种适应性制度变迁，具有一定的稳定性。但有些合作社过于股份化的色彩已经使自身偏离合作社“民享、民管、民收益”的基本原则，这可能使一些合作社沦为个人、公司剥夺农民利益、牟取暴利的工具，这不利于合作社的长远发展。

2. 法人治理结构不完善，不利于实现经营者利益与所有社员利益的统一

目前，在我国农村阶层分化背景下出现的“农村精英”，凭借其拥有的资金、控制的销售渠道等成为决定合作社发展的主要力量。因此，合作社的控制者大多为合作社的主要股东或其代表，这势必出现合作社“内部人控制”现象，所有者与经营者相融共生，理事会、监事会与社员代表大会三权制衡的治理机构形同虚设。此种不完善的法人治理结构，很难促使经营者转换角色，将关心私人利益转到关心合作社所有社员的利益。

3. 内部控制规范缺失，不利于监督与激励机制的良性运转

要确保内部控制规范切实可行、执行效果良好、内部控制规范能随时适应新变化等，内部管理情况必须被监督。目前，尽管合作社很重视监督机制的建立，但是由于受现实的制约，如监事会成员与理事会成员有某些亲戚关系等，使得监事会的作用发挥不好。