农田水利治理机制创新与可持续发展：新型网络合作治理结构

胡 雯

近年来，持续的干旱灾害，将我国农田水利设施长久巨额“欠账”所致的“工程短缺”性供水不足与调水不力、乃至整体抗灾减灾能力薄弱等“硬伤”暴露无遗，更对其背后持续累积的体制“沉疴”提出拷问，引起社会各界的高度关注和深刻反思。作为一种积极回应，2011年中央确立“大兴水利强基础”为农业农村首要工作，出台《关于加快水利改革发展的决定》1号文件，此后，持续关注以农田水利建设为主的农村基础设施建设并加大投入。由中央出台水利综合性政策文件，这在建国以来尚属首次。

客观地看，大旱天灾既予以中国农业生产以重创，又开启了中国农田水利大发展的新契机。但是，以灾害为沉痛代价唤醒农田水利建设的大发展，倘若没有与之配套的有效管护制度体系，巨额投入即便建立起强大的农田水利工程设施，其运行也必将是低效和不可持续的。在农田水利大投入的同时，积极谋划制度创新和组织创新，寻求适应中国经济社会全面转型条件下的新型农田水利治理机制，是关乎中国农田水利设施实现运行高效率和可持续发展，进而保障农业之立国根基的关键。

一、“三大隐忧”：困扰我国农田水利发展的老问题新挑战

新中国成立以来，我国农田水利发展可谓几起几落，具有明显的阶段性特征。建国初期，鉴于国家经济发展水平落后，直接投入农田水利建设的资金极其有限，因此对农田水利的主要投入是政治意识形态改造和用劳动力最大限度地替代资金。建国后至改革开放前，高度集中的中央政府通过农村基层政权组织——人民公社，成功利用政治权威统一思想意识，以行政推动的方式发动和组织群众，使农民在较大范围内被迅速地动员和组织起来，集中有限资源实现了农田水利工程跨村、跨乡甚至跨县的大规模组织建设，全国兴起了第一轮农田水利建设高潮，建成一大批水库和灌区，奠定了我国农田水利系统的基础。改革开放初期，随着国家战略重点的转移和偏向城市的政策取向，以及受“包产到户”的影响，农田水利出现了十年的徘徊不前。上世纪八十年代末到九十年代，针对农田水利建设长期投入不足、发展停滞不前和效益衰减情况严重等问题，国家相继出台“以工代赈”、“农业综合开发”、“劳动积累工”等政策，掀起了农田水利建设的又一个高潮。新世纪以来，中央政府高度关注“三农”问题，特别是“十一五”时期，历年中央1号文件均把农田水利基础设施作为解决“三农”问题和加强农业基础地位的主要措施，不断加大投入，我国农田水利建设取得了巨大发展成就。但与此同时，一些长期困扰农田水利发展的“老大难”问题与一系列新问题新挑战交织在一起并日益凸显，现状堪忧。

1.隐忧一：中国农田水利长久欠账的“老本”还能吃多久。我国现有农田水利工程大部分兴建于上世纪五、六十年代，受当时经济和技术条件限制，大都存在建设标准低、配套不全的问题。经过几十年运行，许多已年久失修、效益衰减，防灾减灾能力弱化，甚至在遭遇特大降雨等极端天气时，反而成为下游的灾害隐患。据相关统计，我国现有8亿亩灌溉农田设施，约1/3老化失修、超期服役；〔1〕现有大型灌区骨干建筑物损坏率接近40%，中小型灌区干支渠完好率仅50%左右。〔2〕近年来，尽管中央又开始重视农田水利建设并持续增加投入，但国家对水利投资主要集中于大江大河治理与大中型水库等大型水利工程。同时，相较于农田水利的长期巨额欠账，以及我国农田水利点多量大面广的特点，完全靠政府财政包办无异于杯水车薪。郑风田等学者对农田水利的调查结果显示，中国有70%以上的村庄没有任何农田水利建设投资，而能够获得国家投资的村庄仅占9.56%。〔3〕冯广志等估测，按照目前中国农田水利的投资速度，要四五十年才能还清历史欠账，由于水利工程的寿命通常只有二三十年，因而，旧账未清，新账又生。

2.隐忧二：农田灌溉“尴尬”中折射出的治理窘境如何突围。农田水利“最后一公里梗阻”，是农田灌溉长期以来最棘手的问题。水利工程犹如人的血管系统，既要有骨干设施，也要有毛细血管般的小型农田水利工程深入田间地头。但目前的现状是，支渠以下的农田水利设施“国家投入少、县里干不起、农民干不了”，成为年久失修、淤积破损最严重的部分，以至于守着水源和水库，却因无法配套最后一公里沟塘渠堰的“工程性缺水”，成为抗旱中的切肤之痛。

与此相悖，弃用“大水利”而转用“小水利”的怪象在各地农村涌现。人们弃水库和泵站等完备水利灌溉设施不用，而热衷于成本更高并严重破坏自然生态环境、割裂农田水利系统的机井灌溉等私人小水利。当大家被小水利的高额成本以及微弱的抗灾能力倒逼并试图回归大水利时，却发现回头路异常艰难。

此外，“宁愿旱地、不愿放水”、“官员比农民抗旱积极”等怪象也频频出现。这无一不折射出当前农田水利的治理窘境。能否突围？如何突围？是保障中国农业发展和粮食安全亟需破解的现实难题。

3.隐忧三：水资源危机下的粗放式灌溉用水能维系多久。中国是世界上水资源最为短缺的国家之一，人均水资源可利用量不到世界平均水平的1/3，耕地亩均水资源占有量不到世界平均水平的1/2。不仅如此，中国水资源时空分布极不均衡，拥有大部分耕地的北方大部分地区存在严重的资源型缺水问题。因此，中国的农业对农田水利历来具有特殊依存关系。

但中国又是世界上用水量最多的国家，年取用水量约占世界总量的12%左右，其中，70%以上的用水为农业灌溉；中国同时又是灌溉水利用率低水平国家，农业灌溉水平均利用系数仅0.45，〔4〕约为世界先进水平的1/2，近一半的水在老化破损的农田水利渠系输送中白白浪费。按照正常需要和不超采地下水，中国农田灌溉缺水约200亿立方米。〔5〕而随着城市化和工业化进程加快，农业用水将面临更加严峻的挑战。

二、政府缺位与市场失灵：我国农田水利治理的“双重困境”

我国农田水利面临的现实难题，看似是水资源供给和农田水利工程供给的双重短缺危机，其实质是一种治理危机，即现行农田水利系统治理机制不适应新时期的治理需求，不适应迅速变化的社会经济条件与日益复杂的治理环境的长期累积结果。

回望改革开放以来中国农田水利治理的变革之路，总体呈现出国家力量逐渐从基层收缩和市场化推进的走向：一是1980年代初开始的水利工程管理单位企业化改制，过去由财政预算支付的水管单位逐步转变为自主经营的企业化管理单位；与此相配套，市场化趋向的农业水费改革由过去公益性为主转变为成本核算基础上的经营性收费，并成为维系水管单位管理运行的主要来源。二是1990年代开始的农田水利设施产权变革，对中小型农田水利设施进行承包、租赁、拍卖和股份合作制经营等多种形式改革，试图通过明晰工程产权，使农田水利设施建、管、用统一和责、权、利对等。三是1990年代中后期开始的农民用水者协会(WUA)“参与式灌溉管理”改革，通过建立农民用水者协会并移交斗渠以下田间工程资产所有权和经营管理权，从投入经营机制到组织架构等各个方面引入市场竞争，试图以农村基层自治机构创新与自主能力培育、鼓励和引导民间力量进入农田水利治理领域，是一种更为彻底的农田水利治理权属下放。

市场化取向的改革，在厘清部分工程产权、落实管护责任、激活经营管理活力、吸引民间力量参与等方面，起到了一定作用。但在深入推进城乡统筹发展、城乡关系以及农村内部经济社会条件发生深刻变化的新形势下，改革中的农田水利治理也面临政府、市场“双缺位”、“双失灵”的困境。

1.中央与地方“财权—事权”错位，农田水利投入长期不足。一直以来，政府资金投入和农民投工投劳是支撑我国农田水利发展的两大支柱。1994年分税制改革后，中央与地方“财权—事权”错位问题长期存在。农田水利建管以地方为主，并主要以县为单位展开，以乡镇为主体具体实施；中央则负责加强规划和引导，划拨地方的专项引导资金，地方须1∶1或1∶0.5配套。对多数“吃饭财政”的县乡政府而言，甚至无力配套，更遑论对农田水利的主动持续投入。作为补充，农村“两工”有效弥补了农田水利投入的巨大缺口。有专家估测，1990年代中后期，农田水利每年投工投劳100亿个劳动日以上，仅按10元钱一个工计算，就相当于1000亿的投入。〔6〕随着农村“两工”取消，群众投工投资严重下降，农田水利投入缺口问题日益凸显。为遏制农田水利事业的滑坡，2005年开始，中央财政设立了3亿元的小农水专项补助资金，2010年达到78亿元；同时，要求各级政府加大投入，逐步建立农田水利建设资金稳定增长机制。2009年，中央财政开始实施小农水重点县建设，在全国选取了400个县，每个县安排中央资金800万元，以实现农田水利的集中重点建设。〔7〕但总体来看，国家水利投资“重枢纽、轻田间”的偏向性明显，直接用于农业生产性支出的仅40%左右，而真正投入农田水利建设的比例更低。

此外，财政、发改委、国土、农业、扶贫等诸多相关部门均涉及农田水利项目投入，其纳入中央预算的投入甚至远远超过水利部门参与管理的规模。但部门分割不仅造成资金使用分散，并且带来高昂的协作成本，加之农田水利项目的高度专业性，非专业部门组织实施往往占用更多资金和土地，却无法发挥预期效益。

2.乡村经济社会急速转型与农村公共事务集体行动失序，农田水利基层建管主体缺失。随着改革开放的推进，农民的基本行动单位缩小到核心家庭，农民在城乡间、在农业与非农生产间的流动性越来越大，传统的乡村秩序趋于消亡，传统的灌溉共同体瓦解，而新的有效组织和制度尚未形成，农田水利乡村治理失去了有效的动员和制约机制。农民更容易倾向于灌溉“搭便车”甚至撂荒务工；而原本依托农业税、乡统筹、村提留等手段组织实施农田水利建管的村级组织甚至乡镇政府，即便迫切地想要大兴农田水利，也终因一无手段、二无资源，被逼迫退出基层农田水利公共事务，显得十分无奈。

目前，“一事一议”作为减轻农民负担、推进农村基层民主自治和村级公共品供给的基本制度，未能有效改善农村公共品筹资和管理组织问题，反而因其苛刻的约束条件和社区强制力的缺乏，既不能克服社区成员“搭便车”行为，又不能保证公共事务议决之后社区成员履行缴费允诺，部分地区村级公共事业陷入“事难议、议难决、决难行”的尴尬局面。而即便能够“议、决、行”，其筹资能力也极其有限。

“参与式灌溉管理”改革在农村广泛推广建立“农民用水者协会”并移交斗渠以下田间工程资产所有权和经营管理权，试图通过产权关系变革，使农民从传统的灌溉服务被动接受者转变为灌溉管理的主动参与者。目前，全国共发展WUA5.2万个，管理灌溉面积占全国有效灌溉面积的23%，〔8〕但运行效果多数不理想。一方面，受制于乡村社会失序，WUA自治力量十分微弱。另一方面，多数WUA或者由水管部门牵头自上而下、依托行政力量推广建立，或者以项目工程启动，由项目资助方引导建立。前者往往难以真正实现民主管理和自主管理，农民用水户也因此把本应自主自治的事务看作是“上面要我干”，甚而滋长对政府的依赖或抵触；后者则受制于项目资助的时限和区域，点少面窄、稳定性差、难以推广。此外，WUA普遍面临工程渠系完好率低的问题，除部分项目推动建立协会并由项目资金引导整治外，多数为斗渠下直接移交，有些甚至成为地方政府转嫁成本和“甩包袱”的便利途径。

3.农田水利设施具有准公共物品属性，市场导向的投入缺乏长效动力机制。农田水利设施一旦建成，其受益范围内用水户无论是否承担建设和维护成本，均可通过农田水利设施获取灌溉用水，农户具有很强的“搭便车”激励；并且，在可用水量有限的情况下，区内用水户之间存在用水竞争。而受农业灌溉本身“靠天吃饭”的季节性、农户耕作决策、作物生长规律等因素影响，农田水利设施所提供的灌溉服务具有天然的供需不稳定性特征，加之务农机会成本上升所致的灌溉依赖性弱化、以及乡村社会失序下的农户灌溉合作困境等，均使水费收取遭遇高昂成本。此外，农业作为弱质产业，在国家发展中具有基础保障地位，每逢春灌或旱季、尤其遭遇旱灾等自然灾害，一旦灌溉用水矛盾突出，政府往往以行政命令方式组织放水。显然，追求利润最大化的市场经营主体，对农田水利投入缺乏动力。

三、我国农田水利治理机制创新：新型网络合作治理结构

“十二五”期间，我国整体经济社会既面临全新的战略发展机遇，又处于纵深改革和疾速转型的复杂环境。农田水利也因此被赋予新的功能内涵：一是水资源短缺和人地矛盾加剧，客观上要求农田水利由劳动密集型转向资金技术密集型。传统的依靠农民群众投工投劳的“人海战术”将发生根本性变化，〔9〕转而强调以现代科技和先进工业装备改造农田水利设施，如广泛应用节水灌溉、水资源循环利用等技术，需要更加充足的资金投入、更为专业的规划设计，以及现代化的建筑材料、机械化的施工作业、市场化的组织管理，以此提高农田水利整体防灾减灾能力和灌溉用水效率。二是统筹城乡发展进程中，城乡关系特别是农村内部社会将继续发生深刻变化。城乡生产要素互通互融的体制性壁垒日渐消除，农村劳动力的就业机会和收入结构多元化发展，农民对农田水利的依赖性降低，主动投入农田水利缺乏动力；农村内部出现新的社会分层甚至分化，传统的乡村灌溉共同体瓦解，亟需创新农民合作组织和规范。同时，在当前农田水利巨额欠帐且须向资金技术密集型转向、国家已然具备了“工业反哺农业、城市支持农村”基础条件的现实语境下，采取“民办公助”、“一事一议”方式开展农田水利工作是否具有普遍适用性，值得慎思。三是政府逐渐从“全能型”向“服务型”转型，势必要求各级政府以“依法治国、依法行政、民生为先”为行动准则。相应地，农田水利各项工作也须纳入法制化轨道。传统的依靠行政命令与宣传发动组织农民群众无偿投工投劳等方式，在现行环境下，既无法可依，也显得组织动员乏力。

作为一种回应，农田水利亟需创新治理机制。单纯的政府大包大揽，或以农民主体为依托，或期望社会市场性投入，均非制度替代“良方”。适应新形势的更优替代制度设计，应该是构建政府、农民和市场三方力量共同介入的“新型网络合作治理关系”。〔10〕

1.农田水利的公益性、基础性和战略性，客观上要求政府的职能回归。政府须承担起农田水利治理中的应尽之责。一要按“财权—事权”对等原则，建立小型农田水利中央—地方共同负责制，逐年加大各级财政投入，尤其是加大省级以上政府特别是中央政府的投入比例；二要扭转“重枢纽、轻田间”的投入偏向，加大对农田水利的直接投入；三要整合部门交叉职能和分散资金，改变“多龙治水”格局，形成以县为单位统一编制农田水利规划并据此实施项目的统筹机制。但回归并不意味着包揽到底。作为复杂的系统工程，不同功能、受益范围、设施配备的农田水利，其公益性有强弱之分，因此，需合理界定政府与农民的责任，实施分类分层治理。国际通行的做法，是农民负责承包地内设施建管，之外的设施则属于农业公共基础设施，政府负有主要供给责任。这实际上也是城乡基础设施均等化的过程。

2.农田水利设施天生就与受益群体农民的合作治理相捆绑，客观上要求重构乡村治理秩序和灌溉共同体。这种重构，一方面是农民群体内蕴自发的生长、壮大过程。农民用水者协会等自治改革方向值得肯定，但关键在于寻找新的利益链接将“原子化”〔11〕的农民重新组织有序。利用当前农村经济体制改革催生的新型集体经济组织，以及由此促动生发的农村民主治理创新机制，建立符合市场经济的产权分割机制、成本—收益权衡、投入兑现方式以及意愿表达形式的新型组织体系和利益扭合关系，实现农田水利治理与乡村其他经济利益的整合捆绑，重构乡村灌溉共同体，将是可行的创新方向之一。如成都农村产权制度改革进程中茁壮成长的各类以村为单位的农业合作股份有限公司、土地合作社、专业合作社等新型集体经济组织，以及农民因经济利益诱致而自发构建的具有“草根”意味、完全以公共选择机制为基础的“新三会”(议事会、监事会和公共资源管理委员会)，均可资利用和借鉴。

与此同时，政府也需对乡村秩序重构进行大力投入。韩国“新村运动”，政府除直接向乡村提供基础建设财政资助外，还致力于以立法形式为“新村运动”提供强制性的组织和制度保障，并大力扶持乡村社会资本构建，广泛培训中坚农民，充分发挥农民主体作用开展以自治为基础的新村建设。韩国的成功经验，为政府指引了可行的方向：以行政力量强势介入的自上而下的“运动式”动员组织形式，不可避免地使农民“被组织化”，而主要借助经济杠杆、意识形态教育和文化启蒙等引导式手段，自下而上地“内生性”培育扶持，才最具效率和可持续性。

3.市场主体是发展农田水利不可或缺的有益补充和中间连接力量，客观上要求创新利益分享机制以吸引多方市场力量投入。这可能涵盖税收、投资和产业引导等诸方面，旨在建立有效的利益分享和补偿机制，藉以改善市场投入主体的激励。如：对具有公益性质的农业水费收入免税；对同时兼有但总体占比较低的非农用途供水盈利的税收适当返还，并作为农业供水公益金；建立合理的农业水权无偿转让补偿机制，将工业和城市生活用水的市场性收益部分返还农田水利建管，以此补偿因制度性优先保障工业和城市居民用水所致的公平欠缺；对干旱年份农业休耕造成的农民损失适当补偿，等等。也可借鉴高速公路等基建项目的成功经验，尝试在合理界定项目公益性强度的基础上，探索政府、市场相结合的金融支持建管模式，尝试政府资本金投入引导、长期低息信贷支持、部分经营性/准经营性项目多渠道市场融资等多元投融资经营模式。此外，2011年中央1号文件明确规定从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，如若落到实处，农田水利发展将获得数量可观的投入保障。但是，“土地出让收益”与“土地出让金”之间存在实质区别，客观上增大了政策的落实难度。直至2013年4月，财政部和水利部才联合下发《中央财政统筹从土地出让收益中计提的农田水利建设资金使用管理办法》(财农〔2013〕14号)，对规范和加强中央财政统筹从土地出让收益中计提的农田水利建设资金使用管理提出具体实施意见，以期落实资金、提高资金使用效益，各地方相应实施细则也逐步确立。这项被公认为2011年中央1号文件最高“含金量”政策的最终绩效，还有待各地方政府的切实落实及其有效监管。与此同时，应加快农田水利长效建管的法制化进程，更多地以市场手段为主导建立起区域间合理的利益补偿机制。

〔参考文献〕

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〔2〕〔5〕王亚华.中国灌溉管理面临的困境及出路〔J〕.绿叶，2009，(12).

〔3〕徐楠. 3万亿水利欠账何时得还？〔N〕. 南方周末，2011-01-20.

〔4〕国家发展改革委员会，水利部，建设部.水利发展“十一五”规划〔Z〕.北京，2007-05.

〔5〕〔6〕陈锡文.我国农田水利建设形势严峻〔EB/OL〕.http://people.chinareform.org.cn/C/cxw/Article/200411/t20041111_41083.htm.

〔7〕王冠军，陈 献，柳长顺，张秋平，戴向前.新时期我国农田水利存在问题及发展对策〔J〕.农村水利，2010,(5).

〔8〕“十一五”农村水利回顾〔EB/OL〕.http://www.jsgg.com.cn/Index/Display.asp?NewsID=13995.

〔9〕冯广志.回顾总结 60 年历程认识农田水利发展规律〔J〕.中国水利，2009,(19).

〔10〕胡雯.中国灌溉系统可持续治理的制度选择与绩效评价——一个嵌套分层的多中心治理视角〔M〕.四川大学出版社，2011.263-268.

〔11〕贺雪峰.熟人社会的行动逻辑〔J〕.华中师范大学学报，2004,(1).