民族群体性事件的治理:以利益协调为视角*

2013-12-19安民兵

广西民族研究 2013年3期

安民兵

当前，我国正处于急剧变迁和快速发展的社会转型新时期，利益格局深刻调整，各种社会矛盾交织，尤其是在边疆民族地区，意识形态、民族、宗教等方面的斗争近年来持续不断，涉及到民族因素的群体性事件时有发生，如2008年贵州“瓮安事件”、云南“孟连事件”、2009年乌鲁木齐“7·5事件”等。追根究底，这些民族群体性事件虽在性质、诱因和演变过程上表现出复杂性特征，但其背后大多夹杂着各种利益诉求，以利益冲突为典型表现。[1]所以，从整体性的角度出发，加强民族地区各种利益关系的协调与平衡研究，对于预防及化解民族群体性事件具有一定的现实意义。

一、加强民族群体性事件治理的必要性

顾名思义，民族群体性事件是指与民族问题有关的群体性事件，但是对于民族群体性事件的具体内涵，目前尚未形成统一的认识。有学者认为，民族群体性事件是有一定少数民族成员参加的、通过体制外行为对社会秩序产生一定冲击和影响的群体事件。[2]有研究指出，民族群体性事件是指以相当数量的少数民族成员为主体参与的、具有一定政治、经济或其他诉求的体制外的集群事件，如集会、游行、示威、罢工、罢课、骚乱等。[3]

综合各种观点，民族群体性事件的内涵基本上都涉及到地域因素、参与人员、诱因、方式、危害等核心要素，既具有一般群体性事件的基本特征，也表现出独有的民族性。由此，笔者认为，民族群体性事件是指在民族聚居地区发生、主要因为民族和宗教问题造成、危害民族地区群众安全和社会秩序、具有一定破坏性的群体活动。本质上而言，民族群体性事件与一般的群体性事件同样是人民内部矛盾，绝大多数属于非政治性范畴，可以通过体制机制的不断完善来化解和预防。但是因为其特殊的地域环境和政治地位，如果未能及时、有效地干预，容易被一些分裂人士和境外敌对势力所利用，有可能会升级为破坏性的政治事件，以至影响民族团结和边疆地区的稳定及发展。

追溯民族群体性事件的发生和演变，大多集中在民族关系、民族习惯、宗教信仰等领域，涉及到资源开发、企业改制、经济赔偿、城市房屋拆迁安置、土地征收补偿、村务管理、工资拖欠等具体境况。究其原因，利益问题始终是民族群体性事件的核心。具体地说，既有深刻的内在因素，如少数民族地区经济社会发展的不平衡性与民族利益之间的矛盾，造成民族群众的心理相对被剥夺感;我国民族关系复杂，各民族之间的文化差异较大，在涉及到民族利益的问题上难免会存在一些分歧与争端。也有直接的外在因素，如少数民族群众的根本利益受损、利益表达渠道不畅，云南“孟连事件”的导火索就是胶农增收致富的利益诉求长期得不到回应，胶农对橡胶公司的积怨逐步转化为对基层政府和干部的仇视，导致部分群众用暴力维护自己的权益。总体而言，民族群体性事件无论是在起因上，还是在演变规律上，都表现出复合性的特征，其解决自然也是一项系统工程。

综合国内的相关文献研究来看，大多认为加强民族群体性事件的预防和解决是一件具有重要战略意义的工作，既事关少数民族群众的直接利益，也间接影响到民族团结和融合。在关于如何治理这一核心问题的探讨上，学者们从法学、政治学、社会学等视角，运用群体行为、角色冲突、危机干预、社会行动、社会修复等理论，对民族群体性事件的预警和处置机制进行了较深入的分析，这无疑对于民族群体性事件的治理起到了一定的理论指导和实践价值作用。

根据联合国全球治理委员会的界定，治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程。这说明，治理是一个持续的互动过程，其基础不是控制，而是协调。笔者认为，民族群体性事件既具有一般群体性事件处置的艰巨性，又因为民族问题的敏感性，涉及到多个利益主体、各种利益诉求，只有按照统筹兼顾、循序渐进的原则，综合考虑局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益、经济利益与非经济利益等各种利益关系，从整体的利益协调角度把握治理的思路和构建机制，才能从根本上实现预防和解决民族群体性事件的要求。

二、利益协调的理论渊源和现实意义

(一)理论渊源

马克思曾经指出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[4]103追求利益是人的本性，是满足基本生存和发展需要的过程，但是受到资源有限、体制缺陷等因素的制约，个体需要的满足程度必然会存在一定的差异性、不合理性，由此容易导致利益分化，一些社会成员的利益观念和行为出现偏差，心理失衡，社会对立情绪日益增强。利益协调就是对人们的利益观念和行为，以及人与人之间、主体与客体之间的各种利益关系进行必要的调整，使不同利益主体之间、利益的主客体之间达到一种和谐的状态。

利益协调的思想由来已久，从马克思恩格斯，到中国共产党和国家历代领导人，均有不少关于利益协调的精辟论述，涉及到利益的本质、利益的主体、处理利益关系的原则、利益协调的重要性、利益协调的目标、政府在利益协调中的责任等内容，能够为利益协调机制的构建提供思想基础和理论依据，具有指导意义。

尽管马克思恩格斯没有明确提出利益协调的概念，但是他们的著作中却有不少关于利益关系和利益矛盾的论述，如，要从根本上解决利益对立状况，就必须改变所有制关系，“消灭私有制”，改进分配方式，“实行各尽所能、按需分配”。马克思主义利益观对我们现实社会的启示在于:个人的全面、自由发展必须以现实利益的满足和协调为条件，人在追求自由全面发展的过程又有助于增加获取利益的方式、手段和工具，从而在创造更多物质财富的基础上，获得更多利益以及使不同利益之间达到协调。[5]

在我国，无论是早期的儒家学者，还是党和国家的历代领导人都有过利益协调思想的表述。儒家文化包含着深刻的经济伦理思想，比如，利益是可以追求的，“富而可求也，虽执鞭之士，吾亦为之”，但是利益的获得要讲究手段的正当性与合法性，“义以为上”，“见利思义”;发生利益纠纷时，讲究和气生财。在处理不同层次的利益关系上，就国家统治者而言，讲究的是“民为贵，社稷次之，君为轻”。[6]

利益协调思想在毛泽东、邓小平等党和国家历代领导人的思想体系中占有重要地位。毛泽东关于关心群众生活、注意工作方法的思想，关于解决广大农民群众最关心、最迫切的土地问题和不要四面出击等思想，都是抓住主要利益矛盾、协调各方利益关系的重要指导思想。[7]邓小平同志也曾强调，把人民群众的利益放在高于一切的位置是衡量利益协调的标准。利益协调不仅要重视精神利益，更要重视物质利益，两者缺一不可，互为促进，调节各种利益的相互关系要“按照统筹兼顾的原则”。[8]

从和谐社会到科学发展观，利益协调的思想渊源在中国共产党近年来的正式文件和领导人的重要讲话中屡有体现。胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立85周年暨总结保持共产党员先进性教育活动大会上的讲话中指出，“要适应我国利益格局变化和利益主体多元化的客观要求，在经济发展的基础上，更加注重社会公平正义，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，抓紧完善利益协调机制。”[9]6党的十七大报告进一步明确指出利益协调的具体内容，“要正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系，统筹城乡发展、区域发展、社会经济发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益。”

(二)现实意义

从性质上来说，利益协调既是目标，也是手段，既是保障利益主体特别是弱势群体正当权益的现实需要，也是体现社会公正和贯彻科学发展观的客观要求。在民族群体性事件的治理过程中，加强利益协调具有一定的现实意义。

首先，有利于保障少数民族地区群众的根本利益。民族地区整体落后、少数民族群众相对贫困以及现代化的冲击等因素 (及其背后的社会机制)汇合在一起，往往会导致群体性事件的发生，特别是因经济利益引发的冲突在民族群体性事件中占有较大比重。[10]因而，大力发展经济，提高少数民族地区经济发展水平是预防民族群体性事件的根本思路。通过正确的利益导向，帮助少数民族群众树立合理的利益获取观念和增值意识，走特色兴民族的发展道路，确保物质生活获得基本保障。通过利益调节，发挥政府、市场等多方力量的调节作用，使民族地区的经济社会发展与国家繁荣保持同步，逐步改变相对落后的局面。通过加强利益约束，对于那些具有非法目的集体破坏行为从法律和道德层面进行有效干预，避免误导少数民族群众，这些都有利于从根本上保障少数民族群众的利益。

其次，有利于畅通利益表达渠道。一些民族群体性事件发生的直接原因是利益表达渠道不畅通，导致少数民族群体的利益诉求长期无法得到回应，因而，建立正式和非正式的利益表达机制是民族群体性事件治理的现实要求。要预防民族群体性事件的发生，必须进一步拓宽利益表达和政治参与的渠道，把少数民族群众各种合理的利益诉求整合进民族政策之中，维护有序的利益表达和政治参与，降低少数民族群众进入体制内的成本。通过畅通利益表达渠道，完善利益表达机制，能够有效化解矛盾，将矛盾化解在萌芽阶段，同时，能够有效掌握民族地区群众思想动态，为维护民族地区稳定起到预警作用。[11]

再有，有利于促进民族团结和融合。我国是一个多民族国家，少数民族是祖国大家庭中不可分割的一部分，少数民族的利益能否得到保障涉及到民族团结与“多元一体”民族格局的构建。应该说，我国各民族的根本利益是一致的，但是由于民族规模、传统影响、发展程度等方面的不同，各民族在利益分配格局中所处的地位不同，民族间存在着事实上的利益不平等，容易导致由于民族之间的摩擦和利益冲突而引发群体性事件，一些民族群体性事件的发生还涉及到少数民族群众对党及政府存在芥蒂和不满。但是，民族群体性事件大多属于非对抗性的，以利益诉求为主要目的，因而在事件发生后，发挥政府、民间组织等方面的力量进行多元化调解处置，可以转危为机。通过加强利益矛盾的疏导，有助于化解各利益主体之间的矛盾和冲突，消除民族群体性事件的隐患，促进各民族之间的团结和融合。

三、面向民族群体性事件治理的利益协调机制

所谓利益协调机制就是建立调节、限制、疏导人们利益行为的一套机制，[12]10主要包括利益的导向、表达、调节、补偿、约束和矛盾疏导等具体性机制，在民族群体性事件的治理中，这些机制环环相扣、相辅相成，共同构成利益协调机制的整体。

(一)利益导向机制

利益是人类一切思想和行为的前提，正确的利益导向是利益协调的基础。当前我国正处于市场经济时代，受根本的经济利益驱动，不可避免地出现了一些违法违规追求利益的社会思潮和行为，并已逐渐从东部沿海发达地区蔓延到少数民族地区。少数民族地区因为经济社会发展水平比较落后，民族群众的心理相对被剥夺感更强，在民族群体性事件中，一些直接利益受损的少数民族群众因为集体观念淡薄，加上维权心切，情绪激动，容易产生一些过激行为，个别群众为了索取利益甚至不惜以生命相威胁和破坏公共设施。利益导向的目的就是帮助人们树立公平、正义、合理、合法的利益观念。

构建利益导向机制，需要重点考虑两个面向:一是利益获取观念。要帮助少数民族群众理性看待当前我国各个民族、社会各个阶层、各个利益主体之间的差距事实，在追求个人正当利益的同时，不能以损害他人利益、民族利益和国家利益为前提，做到取之有道，用之有理。通过宣传教育，使少数民族群众形成“勤劳致富光荣、非法牟利可耻”的基本认知。二是利益保障观念。引导少数民族群众能够意识并正确对待自我利益与其他利益的密切关系，树立大局观，在遭遇权益受损时，努力通过合法、合理的渠道理性维权，避免被不明真相误导和非法势力所利用。通过舆论引导，帮助少数民族群众增强自我维护权益的意识和抵御风险的能力。

(二)利益表达机制

美国政治学家亨廷顿曾经指出:“发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体制无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。”[13]随着法律观念、维权意识的逐渐增强，少数民族群众的利益表达愿望日益强烈，在正式的制度渠道无法表达的情况下，就会通过组织发动集体维权行动，向民族地区有关政府部门施压，最终有可能演变成社会治安事件或政治性事件。研究表明，一些民族群体性事件的发生主要是因为民意堵塞而政府却毫不知情。因此，构建利益表达机制，满足少数民族群众的利益诉求表达，有助于在源头上消除民族群体性事件的隐患。党的十八大报告也明确指出，“要畅通和规范群众诉求表达渠道”。

构建利益表达机制，必须是正式和非正式的渠道相结合:一是要建立健全正式的利益表达渠道。通过加强少数民族地区的信访工作、人大代表制度建设，认真贯彻落实相关制度的刚性作用，让民族地区基层政府能够倾听社情民意，调查了解少数民族群众的需要，使人民代表真正代表人民，切实反映少数民族群众的诉求。二是在政府公信力受到一定质疑的情况下，充分调动和发挥一些非正式渠道的作用。相对来说，社会组织、媒体等中间力量更容易获得民众的信任，可以成为少数民族群众的“利益代言人”，所以，要以非正式力量为中介，加强与政府的间接沟通。而且，非正式力量的融入也有利于贯彻执行协商民主的问题解决形式，更加体现公平、公正，能够避免大规模民族群体性事件的发生。

(三)利益调节机制

利益调节是利益协调的核心。著名经济学家凯恩斯在《就业、利息和货币通论》一书中指出:个人利益往往难以自动均衡为社会利益，必须借助政府的力量，通过政府的宏观经济政策来协调个人利益的关系。[14]当前我国收入分配机制存在一定的不合理性，社会保障制度的不健全进一步加剧贫富差距，损害社会公平和正义，少数民族地区又大多处在祖国边陲和偏远山区，交通不便，信息不畅，生态环境较差，资源严重匮乏，处于相对落后的发展局面，因而，运用调节的方式和工具，切实保障少数民族群众的根本利益是能否实现利益协调目标的关键环节。

构建利益调节机制，必须发挥政府、市场和第三方力量的多元调节作用。首先是政府的调节。民族地区各级政府要在各个利益主体之间、利益集团内部的不同利益之间，在眼前利益与长远利益之间，充分考虑各种因素，以少数民族群众的利益为根本，从大局出发，发挥政策引领作用，通过法律和一系列的体制机制建设，保障各种利益关系处在一个合理的边界，达到协调平衡。其次，要加强对市场的调节。通过调节，使市场在资源配置中能够兼顾效率与公平，运用立法、许可和认可等手段，防止资源配置的低效率和市场参与者之间的不公平，[15]308逐步打破地区发展不平衡和行业垄断，使少数民族群众相对公平地共享市场经济创造的财富。再有，要注意调动发挥“第三方”力量如人民调解委员会的调节作用。通过发挥非政府组织的柔性作用，有利于缓解少数民族群众的“仇官”、“仇富”心理，加强民族群体性事件中利益相关者之间的对话与沟通，也更容易让少数民族群众从情感上接受调节的结果。

(四)利益补偿机制

民族群体性事件往往是各种利益矛盾的综合反映，利益受损则是造成利益矛盾和冲突的直接原因。少数民族地区因为先天的地域环境劣势，在市场经济中往往处于不利地位，在城镇化建设、企业转轨、资源开发的过程中，一些少数民族群众的利益直接或间接受损，遭到不合理对待，因而进行合理的补偿，保障利益相关者的正当权益是利益协调的重要保障。

构建利益补偿机制，必须强调一次性利益和持续性利益、物质利益与精神利益相结合的原则。首先，要着眼于现实利益，对利益受损的少数民族群众进行直接补偿。比如，对城市化进程中的失地农民进行一次性补偿安置与土地增值收益补偿;对于由环境污染、劳资歧视等原因造成伤害的相关人员，给予相应的抚慰或承诺，保障他们的利益不受侵犯，确保他们的利益主体地位受到尊重。其次，着眼于长远利益，建立和完善民族地区社会保障制度，包括最低生活保障制度、养老和医疗保障、社会救助机制等，为利益受损者筑起一道“社会安全网”，让少数民族群众老有所养、病有所医，解决他们的后顾之忧。通过对利益受损的少数民族群众进行人文关怀和制度保障，有利于从源头上杜绝民族群体性事件产生的土壤和条件。

(五)利益约束机制

利益约束机制即以法律制度和道德规范的协同作用，约束人们获取利益的行为。法律和道德是利益需求和利益行为的调节器、控制器。[16]构建利益约束机制，就是要发挥法律和道德层面的控制作用，坚决打击蓄意破坏民族团结和社会稳定的集群行为，在民族聚居地区营造一个良好的整体利益秩序和环境，促进利益规范的形成。

构建利益约束机制，必须从法律和道德两个层面同时着手。首先，通过法律层面，加强规范少数民族群众追求利益的行为，严厉打击试图非法获取利益甚至人身伤害的行为。对于在民族群体性事件中的聚众闹事、阻碍公共交通、暴力上访、打砸公共设施等违法违规行为，视情节严重程度进行适当处理，构成刑事犯罪的，依法予以治罪。其次，通过加强组织和个人的道德作风建设，及时纠正行业、部门的一些不正之风，如房屋拆迁过程中的滥用土地职权行为、城市建设中的环境破坏行为。同时，通过舆论引导、思想政治教育、传统文化素养教育、社会主义核心价值观教育等方式，帮助少数民族群众提高个人道德水平，强化自律意识，进行自我约束，克服利己主义思想，自觉调整利益需求和行为。

(六)利益矛盾疏导机制

2012年12月9日，中共中央总书记习近平同志在广州主持召开经济工作座谈会上指出，“不回避矛盾，不掩盖问题”。可以说，在当前利益关系比较复杂、信息明显不对称的社会整体格局下，利益矛盾及冲突几乎是一个不可回避的问题，所以，理论上应该允许利益矛盾在一定规模和范围的前提下存在。同样，在民族群体性事件的治理过程中，坚持预防为主，重点在于矛盾的疏导和化解，做好善后处理工作，让大事化小，小事化了，避免危害民族地区群众利益和公共安全。

构建利益矛盾疏导机制，必须坚持宏观管理和微观关怀相结合的原则。首先，民族地区各级政府应加强危机管理意识，建立完善预警方案。对于民族群体性事件的发生，能够主动应对，通过调查事情的前因后果，及时追究相关当事人的责任，然后向社会公布事实，避免事态的进一步扩大和不良影响的传播。其次，要注意加强沟通和心理疏导。通过人民调解、社会工作者、志愿者等第三方力量的介入，对民族群体性事件中的当事人进行情绪疏导和情感关怀，提供社会支持，避免矛盾的深化与加剧。通过社会心理修复，有利于重建和加固少数民族群众对党、政府的信任。

四、民族群体性事件治理中利益协调机制的实施载体

利益协调机制的实施是一个长期、系统的工程，需要坚持贯彻循序渐进、统筹兼顾的原则，发挥政府、组织、媒体以及各种专业力量等方面的协同治理作用，才能真正保证利益协调目标的实现，促进民族群体性事件的科学、有效治理。

(一)加强政府层面的宏观调控作用

由于民族关系的整体性与利益关系的多面性，政府在实施利益协调机制中具有不可推卸的责任，尤其是当前我国正处于各项体制改革的过渡期，改革所带来的一些弊端和后遗症在所难免，少数民族地区也不例外，关键在于如何通过法律和体制机制手段发挥宏观调控作用，加强顶层设计。

其一，加强立法。必须通过法律手段，明确权利义务关系，尊重少数民族群众特别是弱势群体的利益主体地位，保障他们的人身权、财产权等正当权益有法可依。通过修订和完善《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《物权法》、《土地管理法》、《中华人民共和国劳动法》等相关法律法规，进一步明确利益受损者的补偿及保障的标准、内容和形式，对一些违法违规行为和基层政府公职部门的推诿懈怠行为加大处罚力度，做到有法必依，逐步提高民族地区自治政府的公信力。

其二，加强体制改革和完善机制建设。体制改革是进行利益协调的前提和重要保障，机制建设则是利益协调的重要武器。要进一步转变民族地区自治政府职能，健全信访工作制度，实行信息公开制度，提高政府部门的服务意识、管理水平和执政能力。深入推动收入分配制度、企业转轨制度、户籍制度、土地征用制度改革，确保少数民族群众的集体利益和个人利益。建立和健全少数民族地区社会保障制度，通过二次分配，逐步缩小地区差距和贫富差距。积极鼓励和支持社会组织、人民调解等非政府力量的参与，发挥它们在民族群体性事件治理过程中的沟通和矛盾疏导作用，等等。

(二)发挥社会层面的参与联动作用

无论是从形成原因上，还是从所造成的后果和影响角度，都说明民族群体性事件是一个社会问题，因而，实施利益协调机制必须调动媒体、社会工作者、志愿者等社会力量的参与联动作用。

媒体具有覆盖面广、影响力大、信息传播及时等优点，可以利用媒体平台，加强舆论引导，为少数民族群众建立畅通的利益表达渠道。通过合理宣传，帮助少数民族群众树立正确的利益观。由媒体代表民众，对民族地区政府部门的执行情况进行社会监督。另外，在民族群体性事件发生后，应借助一些新媒体如微博，加强与公众的互动，及时通报相关情况，避免信息堵塞，充分尊重、满足少数民族群众的知情权以及参政议政的需要，避免误导一些不明真相的非直接利益相关者参与，造成事件的扩大化。

社会工作者、心理学者以及其他热心人士等社会力量能够在利益协调过程中发挥“第三方”作用。社会工作是一种以利他主义为指导，以科学的知识为基础，运用科学方法进行的助人服务活动，[17]13其在承担着助人使命的同时也是社会制度的组成部分，是社会建设的新兴力量。社会工作者秉承利他、平等、尊重、接纳等价值理念，运用个案工作、小组工作、社区工作等专业方法，可以为利益受损的少数民族群众提供情感和社会支持，帮助他们理性维权。在民族群体性事件发生后，通过了解参与者的意愿和想法，及时与政府有关部门进行沟通，发挥“润滑剂”的作用，有利于推动问题的柔性解决。另外，心理学者可以提供专业的心理疏导，帮助当事人排解压力，释放不良情绪;律师、医疗机构退休人员、环保专家、经济学家等专业人士可以提供相关的专业咨询服务。通过加强志愿服务建设，有利于丰富利益协调主体的多元性，增强过程和结果的公正性。

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