农村信用社资本补充机制研究

代金奎 耿 欣 董良泉

(中国人民银行济南分行，山东 济南 250021；中国人民银行潍坊市中心支行，山东 潍坊 252051)

2003年6月，农村信用社(含农村商业银行、农村合作银行和农信社，以下统称为农信社)改革正式拉开帷幕。通过发行专项票据、注资、剥离不良资产等措施，资本实力得到较大改观。然而，随着经济高速发展而出现的信贷持续快速增长，农信社面临着资本补充的新需求。针对巴塞尔新资本协议对资本充足率更加严格的资本要求，以及农信社资本质量亟待提高的现实需求，深入分析农信社资本构成，探索建立适合农信社的资本补充机制，对于增强农信社可持续发展能力，实现自我约束、稳健经营，有着重要的现实意义。

一、文献综述

(一)农信社资本不足的原因

一般认为，农信社资本充足率不足的原因包括历史包袱重、信贷规模增长超过了资本金增长；赢利能力较弱，资本补充渠道少，缺乏高效的补充资本的融资工具以及体制因素。而导致内源性融资不足的原因，一是历史上不合理的收入分配和留利制度严重削弱了农信社的自我积累能力；二是传统折旧制度的不合理严重制约了企业内部资金的增长；三是公有产权主体虚设，导致农信社内部短期行为严重。陈小玲(2003)的研究指出，盈利能力低，依赖自身积累补充资本金能力较弱；产权不明晰，缺乏补充资本的内在动力；合作制不规范，面向社会增资扩股难度大；法律制度和相关政策滞后，限制了农信社资本积累机制的形成。

(二)完善农信社资本补充机制的路径

提高农信社资本充足率的对策主要来自内源资本和外源资本。厉以宁(2002)指出，农信社能够通过吸引民间投资者来接管、重组、注入资本来重新开展业务。文维虎(2006)从发挥资本对农信社的激励与约束作用角度，提出要严格资本与机构的市场准入、确立资本为基础的法人治理和内控制度、严格资本约束、坚持资本激励、严格依法监管、提高资本充足率。穆争社(2010)则认为，应提高农信社股权集中度和股东素质，增强农信社的自我管理能力，内生抵御省级联社对农信社实施行政管理的机制，强调激励农信社引进战略投资者，激励战略投资者兼并重组农信社。①穆争社：《激励农信社引进民有资本的战略投资者》，《财贸研究》2010年第1期。

二、农信社资本补充机制的完善：以山东省为例

(一)与资本相关的改革

2003年之前，全国农信社经历了几次改革，但改革的主要内容是农信社的管理权问题，并没有触及资本和法人地位等核心问题。2003年6月，国务院下发《深化农信社改革试点方案》(国发[2003]15号)，内容包括以法人为单位改革产权制度和农信社交由地方政府负责。为推动上述两方面的改革，政府采取发行专项票据、专项借款等方式给予支持。一方面明晰农信社的产权关系，完善法人治理结构，形成可持续发展的经营机制；另一方面促使省级政府积极承担对辖内农信社的依法管理职能。

山东省作为农信社改革的8个试点省份之一，自2004年起开展和落实了清产核资、增资扩股、股权改造、严格股金分红等改革措施，明确了历年挂账亏损弥补和风险准备金计提的相关要求。2004年末，山东省农信社股金余额183亿元，比年初增加44亿元，股金构成进一步优化，法人治理结构逐步完善。通过集中开展资本补充工作，各级政府以税收、财政补贴、现金、土地、房产等置换农信社不良资产，资金实力不断增强。2007年吸收资格股股东107.6万户，占比70.34%；股金72.82亿元，占比34.37%。到2008年底票据兑付完成时，全省农信社5年累计消化各类历史包袱261亿元，资本充足率由负值提高到4.1%；经营收入、账面利润分别比2003年增长2.52倍和60倍。资产质量明显提高，五级分类不良贷款率较分类前下降15.69个百分点。2009年开始了资格股转投资股的股权改造和定向募股，至2011年末，全省绝大多数农信社取消了资格股，产权制度进一步明晰。目前山东全省农信社按照“三权分立、相互制衡、共谋发展”的原则，基本建立起以“三会一层”为核心、相互制衡的法人治理组织架构，健全了“三会”议事规则和程序，为农信社向公司制管理模式目标迈进奠定了基础。[注]耿欣、代金奎：《农村信用社改革绩效评价——以山东省为例》 ，《山东社会科学》2012年第12期。2008年票据兑付完成后，省联社又提出了三年监管达标规划，到2010年末全省统算资本充足率达8.18%，首次达到商业银行标准；贷款损失准备充足率达106%，提高了52个百分点；圆满完成三年监管评级达标规划。全省农信社系统开始向整体化、规范化和商业化标准靠近。

(二)改革后农信社资本充足及结构状况

改革后的农信社在资产质量、盈利能力、经营效率等方面都有显著提高：截至2011年底，山东全省农信社资本总额713.19亿元，比2007年末增加449.81亿元，增长170.78%。考虑扣除因素，资本净额618.56亿元，平均资本充足率7.58%，比2007年末提高了7.79个百分点，其中核心资本充足率7.5%，比2007年末提高了7.72个百分点。

1.从资本结构看，实收资本占据资本总额的“半壁江山”。2011年末全省农信社实收资本额366.61亿元，占资本总额比例的51.4%，该比例的逐年下降趋势，表明农信社资本补充渠道逐步摆脱以往的单一化，开始向多元化融资方向发展。同时，多数农信社取消资格股和投资股只能转让或赠与不能退股的规定，股金的稳定性大大增强。

2.从地区分布看，经济较发达地区农信社资本实力普遍较强。截至2011年底，全省农信社资本总额超过10亿元的机构共15家，其中10家分布在烟台、潍坊、青岛、淄博、东营等东部经济较发达地市。鲁西、鲁南地区农信社资本实力整体较弱，如聊城、德州、枣庄、菏泽和德州单户机构平均资本额分别为4.01亿元、3.95亿元、3.53亿元、2.48亿元和2.21亿元，均远低于全省农信社平均水平(5.36亿元)。全省农信社资本充足率低于8%的机构共52家，其中36家分布在菏泽、德州、枣庄、泰安等鲁西南地区，机构占比达70%。

3.从机构类型看，农村商业银行资本实力优于农村合作银行和农信社。截至2011年底，全省农村商业银行、农村合作银行、农信社单家机构平均资本金额呈逐步下降趋势，分别为6.45亿元、3.78亿元和 2.19亿元。纵向对比看，2007-2011年间上述三类机构平均单家资本金总额分别增长了4.28亿元、1.91亿元和0.74亿元，增长率依次是196.88%、101.16%和50.77%。无论是横向比还是纵向比，农村商业银行资本金实力和增长率都是最高的，农信社的资本金实力和增长率则最差。

4.从股权分散度来看，股权集中的趋势比较明显。随着资本的增加和股东数量的下降，农信社平均法人股金和自然人股金均快速上升。至2011年底，全省133家农信社平均每家自然人股东数量为3977人，人均股金4.04万元；平均每家法人股东77.09个，平均股金149.5万元。近几年大股东入股积极性有所提高，全省农信社前十大股东金额占比呈现逐年上升态势，截至2011年底山东全省农信社前十大股东股本占比达27.06%，农信社资本稳定性明显增强。

(三)农信社资本补充的主要渠道

资本充足率的高低主要取决于两方面的因素，一是资本的多少，二是风险资产规模的大小。因此，农信社资本补充可以从增加资本和降低风险资产着手。其中，增加资本分为增资扩股、内源融资和外源融资三个渠道；降低风险资产则包括直接减少信贷、优化资产结构、提高资产质量等风险缓释措施。

1.增资扩股有效地补充了农信社资本金。近年来，山东全省农信社普遍加大了增资扩股力度，积极吸收企业法人和自然人等各类民间资本入股，资本实力逐年增强。2007-2011年，全省农信社股本金总额由211.90亿元增加到367.33亿元，增长73.35%，年均增长12.04%，平均每家农信社股本金达到2.76亿元，股本金余额占资本总额的比例达到51.5%。受股本金增加的影响，农信社实收资本、资本公积均呈相伴增长态势。截至2011年底实收资本和资本公积合计余额402.01亿元，比2007年增加172.71亿元，增长75.32%。2011年实收资本和资本公积新增额占当年资本净额新增额的43.8%，同比提高21.15个百分点。至2011年底全省农信社资本充足率排名前20名的机构中，股本金余额比2006年增长超过100%的机构有16家，其中9家增长率超过了200%。

2.内源融资是农信社资本补充的重要来源。内源融资主要体现为扣除分红后的利润留存，自2003年改革试点以来，全省农信社利润总额保持年均79.27%的增长率。随着经营效益的不断提高，农信社通过提取盈余公积、一般风险准备和利用未分配利润等方式加快资本积累。2011年全省农信社盈余公积、一般风险准备和未分配利润三项合计167.77亿元，比2007年增加131.76亿元，年均增长率达到46.93%，平均每家机构以该方式补充资本1.26亿元。

3.外源融资为农信社资本补充提供了有力支撑。2003年人民银行按每家农信社2002年底实际资不抵债数额的5%发行专项中央银行票据，用于置换信用社的不良贷款和弥补历年亏损挂账。山东全省133家农信社共认购专项央行票据131.9亿元。至2008年全省农信社已全部实现兑付，期间累计获得专项票据利息6.43亿元。此外，地方政府还通过减免所得税和营业税、给予保值储蓄补贴息等方式对农信社进行间接支持。据统计，2003年改革试点以来农信社享受的税收优惠和减免(包括所得税和营业税)共计86.39亿元，获得的财政保值补贴共计3.71亿元。上述措施共为全省农信社提供资金支持228.43亿元，有效地增加了农信社的经营收益和资本积累。

4.有效降低风险资产，提高农信社资本质量。农信社改革试点以来，各县(市、区)政府通过现金、土地、房产等方式，累计置换农信社不良贷款281.75亿元，其中以现金方式置换不良资产57.84亿元，以可出让土地方式置换不良资产180.14亿元，以房产形式置换不良资产2.23亿元，以广场、公园、苗圃等象征性资产置换不良贷款41.54亿元。同时，各级政府通过严厉打击逃废债等行为，积极帮助农信社清收不良贷款。农信社进一步建立健全各项规章制度，加大风险防控力度，完善考核激励方式，严格控制新增不良贷款，不良贷款余额和不良贷款率连续7年实现双降。

三、农信社资本补充面临的困境

(一)农信社资本补充情况评估

1.内源融资增长率与资产增长率、分红比率、资产收益率之间存在密切的关系。

(1)内源融资与资产增长率的关系。如果农信社的资本充足率达到8%的既定目标，资产增长率至少应与内源融资的增长率相适应，才能保持原有资本充足率不变。如果资本充足率低于法定比率要求，则内源资本增长率必须高于资产增长率，资本充足率才能提高。只有当资本充足率高于法定资本充足率时，资产增长率才能高于内源资本增长率。

(2)内源融资与分红比率的关系。内源融资是税后利润分红后的剩余部分形成的资本。在净利润一定的条件下，分红与内源融资存在负相关关系。

(3)内源融资与收益率的关系。留存收益是内源资本来源，也是制约内源资本最根本的因素。在分红一定的条件下，收益率越高，留存收益越多，内源融资则可以增加。

在银行盈利能力一定的情况下，若支持资产增长的内源资本不足时，资本资产比率就会降低。反之，要满足资本金目标比率要求，内源资本必须相应增加。

内源融资的资本金补充机理可由下列公式表述：

其中，SG为资产增长率、ROA为资产收益率、DR为分红比率、EC/TA为资本资产比率。

2.在考虑外源资本的条件下，银行资本金补充机理可以表示为：[注]参考张骥：《我国商业银行资本补充机制研究》，2008年。

其中，△EK/TA为新增外源融资比率。当农信社的资本充足率达到规定的标准时，在资产收益率和分红比率不变的条件下，资本金的增长率可与总资产增长率相等；若银行资本充足率低于法定标准，资产增长率必须低于总资本增长率；只有当资本充足率高于法定比率时，资产规模的扩张才能快于总资本金的增长。

以2011年山东省农信社为例，当年农信社平均资产收益率为0.81%，假设无分红和外源融资，满足资本充足率的资产增长率应为：0.81%/(8%-0.81%)=11.21%。即2010年山东省农信社资产增长率的上限是11.21%。而实际上，山东省农信社资产增长率达到了26.45%。2011年山东省农信社资产总额为9760.87亿元，分红比例为7.35%。据此可推导出当年全省农信社应当补充外源资本：

上式说明，在农信社平均资产收益率为0.81%的条件下，要支持26.45%的资产增长率，至少应当获得114.32亿的外源融资，才能达到资本充足率8%的要求。由此，我们可以粗略地估算出山东省农信社目前的融资缺口。2011年山东省农信社通过增资扩股获得外援融资62.17亿元，再加上当年发生的央行专项借款约4.39亿元，融资缺口达到47.75亿元。

(二)农信社资本补充存在的问题

1.内源融资渠道狭窄。内源融资是农信社资本金来源中最稳定的渠道，其作用大小取决于农信社自身的经营水平。拥有稳定的利润来源，不仅能够增强内源融资的作用，还可以提高农信社对股东的吸引力，增强其外源融资能力，进一步拓宽融资渠道。

多年来，农信社沿袭传统的经营思路，面对日趋激烈的市场竞争，主要业务市场份额出现逐年下降的态势。由于盈利手段单一，中间业务收入占比低，存贷利差和利息收入仍然是农信社最主要的利润来源，2011年全省农信社利息收入占营业收入的比重高达87%。随着我国利率市场化进程的稳步推进，这种传统的依靠存贷利差的盈利方式将不可持续。

2.资本补充渠道和融资工具较为单一。从我国商业银行的资本补充方式来看，除股东注资和内源融资外，还有发行次级债和混合资本债券，增发、配售股票等多种方式。而农信社除了自身的内部积累，基本上主要依靠增资扩股方式来补充资本，但该方式不具有可持续性。超过30%的被调查农信社反映，受分红比例限制的影响和投资者投机动机不足，农信社增资扩股存在困难。单一的融资渠道和增资方式成为制约农信社资本补充的巨大障碍。

3.缺乏引进战略投资者的积极性。鼓励农信社引进战略投资者，逐步改变股权结构不合理和内部人控制等问题，是农信社改革的一项重要内容。但截至2011年底，全省农信社仅有3家尝试引进战略投资者，机构占比仅为2.26%。据调查发现，“加强管理、提高自身盈利能力”、“实现入股多元化，优化股权结构”和“争取政策扶持”等三种整改选项被农信社负责人认为是值得优先考虑的整改措施，而“引进战略投资者”则被排在第4位。这从另一侧面反映出农信社管理层对引进战略投资者后可能导致丧失控制权的担忧。

4.政府注入的不具有完全产权的资产对提升资本质量作用不大。农信社改革期间，各级地方政府通过以土地、房产、贷款、象征性资产等形式整体置换农信社不良贷款。至2011年底，全省以广场、公园、苗圃等象征性资产置换的农信社不良资产达41.54亿元。这类置换有以可自由处置土地使用权的置换，有以不可自由处置土地使用权或林权的置换，还有以公园、广场、绿地等象征性资产的置换。我们知道，农信社账面指标改善的实质是将原不良贷款转到表外，新资产通过无形资产、正常贷款、抵贷资产等形态在表内反映。表面看，通过地方政府象征性资产置换，表内贷款不良率大幅下降了，但不良资产并未真正消化，而且农信社取得的置换资产仍需采取出让土地、摊销无形资产、回购核销贷款、继续清收已置换的不良贷款等方式进行进一步处置，变现和流转仍然存在较大的困难。此外，用于置换广场、林场等不能产生效益的资产，不具备普通资产应有的盈利性和抗风险性特点。因此，地方政府资产置换虽然通过降低不良资产使资本充足率有所提升，但由于用以置换的资产的潜在问题，导致农信社资本充足率虚增，反而掩盖了信用社资产风险。

5.资本补充存在倒逼现象。近年来农信社处于快速发展时期，在良好的经济环境下，利润连年保持较快增长，加之以利差收入为主的盈利模式，进一步增加了农信社信贷投放的动力。在此过程中，农信社往往对资本支持资产扩张的能力考虑不足，尤其是经营能力不强、依靠自身进行增扩股金存在较大困难的农信社，仍然对政府扶持存在较强的依赖性，资本补充存在倒逼现象，资本对业务发展的约束机制未能充分发挥。

6.资本补充压力开始显现。2008年以来，为应对国际金融危机，保持经济平稳较快发展，我国政府实施适度宽松的货币政策。2008-2011年期间，山东全省信贷规模快速增长，新增贷款19708.19亿元，其中农信社新增贷款2640.99亿元，占同期全省新增贷款额的13.4%。然而，随着信贷投放的快速增长，农信社风险资产规模不断扩大，部分机构资本充足率明显下降。如2011年底，巨野县、微山县、莒南县、成武县、商河县、宁津县以及东明县等7家农信社的资本充足率比2006年底分别降低0.24、1.02、1.51、3.76、5.52、8.53和11.27个百分点。根据巴塞尔新资本协议对资本充足率的要求，监管部门将相应提高商业银行的资本充足率，资本监管要求也将更加严格，农信社资本补充压力将会进一步加大。

四、完善农信社资本补充机制的路径

(一)提高内生发展、自我补充资本的能力

改变农信社分红比例实际由省联社及监管部门确定的做法，逐步由农信社股东代表大会依据经营情况及发展目标，自主决定分红比例，充实满足长远发展的资本实力。鼓励农信社在为农村地区提供存贷款服务的基础上，结合农民需求和农村经济金融发展情况，探索开展形式多样的中间业务，逐步推动农信社业务模式转型。合理分配税后利润，提高盈余公积和一般准备留成比例，从而增加资本实力。

(二)增加外源融资，扩大股本金来源

一是按照鼓励和引导民间投资健康发展的政策要求，依靠市场力量，大力引入各类资本。二是鼓励社区各类企业参股农信社，履行支农社会责任。三是由大银行根据自身商业布局和社会责任，收购农信社为附属公司，加大支农力度。四是对依靠自身力量吸引战略投资者有难度的农信社，鼓励地方政府入股“撬动”社会资本。五是增加附属资本，对已建成的农商行，通过发行长期次级债务、可转让债券等方式主动负债补充附属资本。

(三)规范处置置换资产，做实资本资产

对于地方政府让渡的低现金流、难变现的资产，建议由地方政府、人民银行、监管部门和农信社共同对置换资产清产核资，对能够尽快处置的加快变现，对手续不健全的要督促地方政府尽快完善手续，对难变现的象征性资产，计算资本充足率时按表内置换资产余额的一定比例扣减资本净额，使资本充足率真正体现资本实力。督促地方政府增加优质置换资产、加大税收优惠力度，确保农信社资本和资产做实。

(四)优化政策环境，拓宽资本筹集渠道

一是健全政策扶持与激励机制。加大财税、货币和监管政策倾斜力度，对在一定期限内资本实力“上台阶”的农信社，在税收、支农再贷款利率、准备金率、监管费等方面给予优惠政策，优先开展并购创新试点。二是探索建立农信社股权交易平台，方便股权顺利流动，解决社员无法“用脚投票”的问题，强化资本约束，提高入股并参与管理的积极性。三是加快建立存款保险制度，前期可尝试建立以省级政府为出资主体、农信社共同出资的农信社金融风险处置基金，落实省级政府承担的农信社金融风险处置责任。

(五)强化资本约束，促进经营机制转换

鼓励农信社从以规模扩张为重心向以质量发展为重心转变，由片面追求利润最大化向以风险控制为条件的利润最大化转变，以期实现占用最少的资本，增强核心竞争力。严格遵守贷款集中度的约束和规定，防止因信贷规模过度扩张和贷款对象高度集中带来的风险。同时，积极探索实施经济资本的主动分配和调节功能，实现资产业务的合理扩张与收缩，在可控风险下实现收益最大化。