美国对伊朗政策调整的动因及其空间

沈雅梅

在奥巴马第一任期，美国对伊朗政策从“接触”转向侧重于施压的“强制性外交”。2012年适逢大选，奥巴马政府因政治需要秉承强硬路线，对伊朗追加了多轮单边制裁措施。当前，奥巴马第二任期已经启动并正在进行外交政策再评估，美国对伊朗政策中一度被大选“冻结”的因子重新浮现，美国国内学界也普遍呼吁全面反思和调整对伊朗政策。奥巴马第二任期能否为美伊关系按下“重启键”值得关注。可以预见，随着2013年伊朗总统大选带来更多不确定因素，美伊互动有可能进入一个新的活跃期。未来一段时间内，伊朗核问题将既不是国际舞台上最大的战争威胁，也很难找到外交解决的突破口。

一、美国朝野反思对伊朗政策

2002年伊朗核计划曝光后，美国连续两届政府均把核问题作为遏制伊朗势力扩张的最有效手段，把遏制、威慑、“接触加制裁”的强制性外交以及间接干预和直接军事行动等列为对伊朗的政策选项，并且随着美伊关系的变化而调整不同政策选项的施行力度。小布什政府时期，美国受“9·11事件”驱动，在中东全面推行霸权，对伊朗核问题奉行“铀浓缩零容忍”政策，拒绝与伊朗就核问题举行对话，高调宣扬动武选项，公开表达对伊朗“政权变更”的诉求。这一追求绝对安全的高压政策把美国和伊朗直接推向地缘政治对立面，伊核问题迅速升级为伊核危机。①岳汉景:“伊朗核问题的本质探析”，《西亚非洲》，2006年，第6期，第18页。奥巴马上台之初，美国遭遇金融危机，深陷阿富汗战争和伊拉克战争泥潭，国际地位严重削弱，因而不得不把对中东事务的收放作为盘活外交全局的重要支点，以合作维持霸权。与伊朗“接触”成为美国改善自身在伊斯兰世界形象的努力的一部分。但是，由于伊核问题僵局依旧，且2009年9月伊朗大选中的“民主”因素受当局打压，美国对伊朗政策迅速回归制裁轨道，美伊对抗气氛再度加重。

当前奥巴马第二任期反思和调整对伊朗政策面临一些新的深层次动因。首先是中东局势动荡的冲击。肇始于2010年底的中东局势动荡对美国和伊朗在中东的战略处境均产生重大影响，为美伊关系添加了新的复杂因素。一方面，伊朗的传统政治对手沙特、埃及等国转向内顾，无暇就核问题对伊朗施压。以埃及为例，新上台的穆尔西政权改变了以往过于依赖美国的外交基调，摒弃了前任穆巴拉克的反伊朗立场，展现出更加独立的外交姿态，加快与伊朗走近的步伐。小布什政府曾倾力打造的“遏伊联盟”事实上已经瓦解。与此同时，伊朗赞赏“阿拉伯之春”，视之为伊斯兰觉醒的产物，力挺叙利亚巴沙尔政权，加强与埃及、约旦等国往来，借机扩大海军活动范围，还介入巴林、也门等国的教派骚乱，大有成为“阿拉伯之春”最大赢家之势。奥巴马迫切需要一项新的地区安排以防止伊朗成为美国中东霸权的“飞地”。另一方面，中东局势动荡凸显了美国在促进“民主”与确保安全上的两难困境。在利比亚战争、叙利亚内战中，美国的中东政策均重在趋利避害，不再挑头发号施令。承认美国力量有限成为奥巴马政府共识，且其更加顾忌中东地区的反美主义情绪。此外，被伊朗视作“小撒旦”的以色列安全环境恶化，转入战略守势，以色列内部对伊朗核问题的评估也出现越来越多裂痕，总统、情报和安全部门等均反对仓促动武，①Charles D.Freilich，“Striking Iran:The Debate in Israel”，Survival，Vol.54，No.6，December 2012-January 2013，p.93.“对伊开战”沦为政客个人的宣传口号，其中的威慑含义分量减轻。奥巴马政府尤其担忧伊朗从地区乱局中坐收渔利，既不希望外界对伊核僵局的注意力被分散，也不愿看到伴随动荡局势而来的油价攀升扩大伊朗内贾德政府的财政空间，因此自2011年来加大了对伊朗的石油和金融制裁力度，并努力说服美国的盟友及伊朗的主要贸易伙伴加入制裁行列，寄望形成合力以压促变。然而，这些制裁措施使一些盟国和中立国承担了部分制裁成本。②阎梁、何劲汶:“欧盟、美国对伊朗的经济制裁:政策分歧及其弥合”，《欧洲研究》，2012年，第3期，第110页。今后，深受债务危机拖累的欧洲和能源需求高涨的日本、韩国等亚太国家能在多大程度上继续跟进相关制裁而不伤及与美同盟关系，令人怀疑。③Annie Lowrey，“Obama Calls Oil Sufficient to Cut Reliance on Iran”，New York Times，March 31，2012，p.A1.

其次是奥巴马对伊朗政策的调整空间扩大。在2012年美国大选中，外交政策是奥巴马竞选的加分项。他连任后重新夺回外交主导权，组成了与自身理念相符的外交和安全班子，对伊朗政策自由度上升。从对外战略看，奥巴马若希望在核安全战略、从阿富汗撤军、在中东促和及“重返亚太”等领域留下政治遗产，均需处理好伊朗问题。2013年3月，他把第二任期首访地选在以色列，主要就在于安抚内塔尼亚胡政府，寻找美以之间对外交解决伊朗核问题的共识，防止以色列在伊朗核问题上急躁冒进。

从国内看，虽然对伊强硬派控制着国会和媒体，④沈鹏:“奥巴马政府对伊朗政策的调整”，《美国研究》，2011年，第1期，第36页。奥巴马需不时予以迎合，但民心厌战，反战已成为政治共识。2012年9月芝加哥全球事务委员会“新千年外交政策”民调显示，70%的美国人反对在未得到安理会授权的情况下对伊朗动武;即便获得安理会批准，仍有51%的人反对这么做;79%的人认为应该通过安理会对伊朗实施进一步制裁;67%的人认为，美国政府应该与伊朗政权进行直接外交接触。⑤Dina Smeltz，“Foreign Policy in the New Millenium”，September 10， 2012， http://www.thechicagocouncil.org/UserFiles/File/Task%20Force%20Reports/EMBARGO_CCS_2012.pdf.(上网时间:2013年4月3日)

美国学界在伊朗问题、特别是伊核问题上的态度也发生了明显转变。大部分人认为，对伊朗进行军事打击将产生严重后果，美国应尽一切可能避免战事。一些著名智库和学者走得更远，开始探讨美国“与核伊朗共存”的可能。他们认为，伊朗如果参照“日本模式”，即使掌握了跨越核门槛的突破能力，仍可能从决策上避免突破;伊朗不是具有自杀倾向的民族和政权，拥核不等于用核;伊朗向其他国家或组织扩散核技术的危险被错误夸大了;在美国允许伊朗保有某种形式核计划的情况下，美伊利益可以进入到讨价还价阶段。⑥参见:Robert D.Kaplan，“Living with a Nuclear Iran”，The Atlantic Monthly，September 2010，pp.70-73;Paul R.Pillar，“We Can Live with a Nuclear Iran”，The Washington Monthly，March/April 2012，pp.13-19;Kenneth N.Waltz，“Why Iran Should Get the Bomb”，Foreign Affairs，July/August 2012，pp.2-5;Robert Jervis，“Getting to Yes with Iran”，Foreign Affairs，January/February 2013，pp.105-115.

此外，根据美军新的军费削减方案，美海军将分时段停用4艘现役航母。从2013年1月起，美军已经因技术故障无法按计划向海湾派出“尼米兹号”航母，这是美国自2010年以来首次无法在海湾地区保持两艘航母的军力标准，这将直接影响到对伊朗进行威慑的效果，势必把美国对伊政策从“大棒”一端往回拉。从情报领域看，孤立伊朗只会关闭美国掌握有关伊朗情报的大门，尝试接触则有可能使获取相关情报的工作更加可靠、准确和具有时效性，改善美国情报界因伊拉克战争而臭名昭著的负面形象，并有助于为扶植伊朗温和领导人上台提供依据，促其在伊朗国内政治中得分。综上所述，奥巴马第二任期对伊朗政策在外交、舆论、军事、情报等领域均有较大的行动空间。

第三，伊朗预留“和解”余地。受西方制裁影响，伊朗经济形势恶化，石油出口萎缩，通货膨胀激增。摆脱经济危机成为执政首要任务，攸关伊朗政权的生死存亡。①牛新春:“伊朗的‘经济圣战’:一场政权保卫战”，《国际问题研究》，2013年，第1期，第96页。2013年1月，伊朗石油部长承认制裁已伤及出口，2012年伊朗石油出口收入下滑至少40%。②Rick Gladstone，“Oil Exports by Iran Are Down 40%，Minister Says”，International Herald Tribune，January 9，2013，p.4.国际能源署同时发表报告称，伊朗石油产量触及30年来的最低点。2013年4月，伊朗官方公布通胀率已达31.5%。③Rick Gladstone，“Double-Digit Inflation Worsens in Iran”，New York Times，April 2，2013，p.A6.事态表明，经济恶化的势头可能还将持续，伊朗必须正视美欧制裁对其造成的长期影响。

伊朗政坛的强硬派与改革派在国家治理以及对西方的态度上均有分歧，政治精英内部裂痕扩大。总统内贾德与议长拉里贾尼的斗争公开化，并且被指责为挑战最高领袖哈梅内伊权威，对经济管理和核计划处理不善。伊朗改革运动领导人、前内政部长阿卜杜拉·努里呼吁就核计划举行全民公决，但这与哈梅内伊关于在核问题上保持民族团结的要求不符。从长远看，面对经济恶化、政治内斗加剧、社会不满情绪酝酿等诸多问题，伊朗能否在席卷中东的“阿拉伯之春”浪潮中保全自身，仍属未定。为改善伊朗内外处境，哈梅内伊主张的“渐进式拥核”路线逐渐占上风，自2012年以来伊朗为核计划的发展留有余地，在核原料及运载工具的开发上放慢脚步。伊朗多次声明，若能从境外获得核燃料，纯度为20%的铀浓缩活动是“可以谈判”的。2013年2月，国际原子能机构伊朗核问题报告显示，伊朗快速推进铀浓缩进程，不断优化离心机的数量和性能，但并未显著提升浓缩铀的储量和纯度，且伊朗正在将部分纯度为20%的浓缩铀转化成医用反应堆燃料。④国际原子能机构理事会临时议程项目5(d)(GOV/2013/3)，“在伊朗伊斯兰共和国执行与《不扩散核武器条约》有关的保障协定和安全理事会决议的相关规定——总干事的报告”，2013年2月 21 日，http://www.iaea.org/newscenter/focus/iaeairan/iaea_reports.shtml.(上网时间:2013 年6 月4 日)2013年1月，哈梅内伊签署关于禁止伊朗开发核武器的教法决议，并称准备把这份禁核教令注册为具有法律约束性的国际文件。⑤Weekly Briefing of the Iranian Foreign Ministry Spokesman，January 15，2013，http://www.mfa.gov.ir/NewsShow.aspx?id=7080＆menu=108＆lang=en.(上网时间:2013年6月4日)伊朗导弹开发进展也谨慎缓慢，曾表示无意开发射程在2000公里以上的导弹。⑥“Iran Denies US Assertion Its Missiles Menace Europe”，Reuters，June 19，2010，http://www.reuters.com/article/2010/06/19/us-iran-usa-missiles-idUSTRE65I0Z420100619.(上网时间:2013年4月3日)在整个2012年，伊朗均未进行远程弹道导弹试射。

2012年10月，美国《纽约时报》连续数日披露奥巴马政府关于启动美伊直接双边对话的秘密计划，伊朗对此的反应也比较开放。11月，内贾德访问印尼时称，愿与美国就核问题进行直接谈判。⑦“Ahmadinejad:Iran’s Nuclear Dispute Should Be Resolved by Direct Tehran-Washington Talks”，Islamic Republic News Agency，November 8，2012，http://old.irna.ir/News/Politic/Ahmadinejad，-Iran_s-nuclear-dispute-should-be-resolved-by-direct-Tehran-Washington-talks/80406298.(上网时间:2013年4月16日)12月，深得哈梅内伊器重的伊朗情报部发表报告剖析谈判解决伊核问题的益处。⑧Adrian Hamilton，“There’s a Chance of a Deal with Iran”，The Independent，November 9，2012，p.21.2013年3月，哈梅内伊发表波斯新年贺词时表示“不拒绝与美国谈判，但不相信会有成效”，⑨“Ayatollah Khamenei:Iran Will Raze Israel to Ground in War”，Press TV，March 21，2013，http://www.presstv.ir/detail/2013/03/21/294655/iran-will-raze-israel-to-ground-in-war/.(上网时间:2013年4月16日)姿态较此前亦有缓和。

二、美国对伊朗政策调整方向

由于伊朗核问题主导美伊关系的方方面面，并且对美国在中东的形象及在国际上的联盟关系持续产生负面作用，美国对伊朗政策的反思和调整将成为美伊关系演变的先声。事实上，美国已经降低伊朗核威胁的调门，软化“战争论”，并促成2013年2月阿拉木图伊核问题谈判，释放出积极信号。今后美国或将再给美伊“接触”一次机会。具体而言，以下一些政策调整方向已显露端倪。其一，重新评估伊朗核威胁。越来越多的迹象表明，美国调慢了伊朗拥核的“倒计时”之钟，阻止伊朗拥核的紧迫感有所缓解。2011年2月，美国16家情报机构发布新的伊核问题评估报告，对伊核问题做出三点基本判断:一是尚无证据表明伊朗把铀浓缩至武器级;二是伊朗没有作出发展核武器的政治决定;三是伊朗不会止步于和平利用核能。①Greg Miller，Joby Warrick，“U.S.Report Sees Iran Nuclear Shift”，The Washington Post，February 19，2011，p.A8.美方相信，由于电脑病毒攻击、离心机设计缺陷、核科学家遇袭及安理会制裁所致关键原料短缺等原因，伊核计划进展缓慢。鉴于伊核威胁降低，美国可能准备认真考虑接受伊朗的核能力，把这作为比动武更好的选择。早在2010年底，时任国务卿希拉里在接受BBC采访时就曾说，可以在一定条件下接受伊朗基于民用目的进行铀浓缩活动。②“Hillary Clinton’s Interview with Kim Ghattas of BBC”，Manama，Bahrain，December 3，2010，http://www.state.gov/secretary/rm/2010/12/152339.htm.(上网时间:2013年4月28日)这暗示美国有可能接受伊朗保有现存低浓缩铀的态度。至今，奥巴马政府已改变对伊核问题的要价，不再提要伊朗暂停铀浓缩活动，而是在多个场合表示尊重伊朗和平利用核能的权利，强调伊朗需以实际行动证明其“没有核武意图”。2012年4月，奥巴马传口信给伊朗最高领袖哈梅内伊称，伊朗如果不发展核武器，就可以保留民用核计划。③David Ignatius，“Obama Sends Iran a Message on Nukes”，The Washington Post，April 6，2012，p.A13.2012年11月，奥巴马在获得竞选连任后的首次白宫记者会上表示:“应该找到一种方式，让伊朗能够和平利用核能，同时履行国际义务并让国际社会确信其未制造核武器。”④“Remarks by the President in a News Conference”，November 14，2012，http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/11/14/remarks-president-news-conference.(上网时间:2013年4月5日)

相应地，美国对伊工作重点调整为促使伊朗为铀浓缩纯度“封顶”，并考虑以西方逐步解除制裁换取伊朗停止秘密核活动。这一思路体现在六大国与伊朗的核谈判过程中。在2012年5月的巴格达谈判中，六大国向伊朗提出三项要求:冻结纯度为5%及以上的铀浓缩活动;将纯度高于5%的浓缩铀转移出境;关闭福尔多铀浓缩设施。2012年6月莫斯科谈判中，伊朗暗示可考虑暂停纯度为20%的浓缩铀提炼活动，条件是西方解除所有制裁，这一表态奠定了谈判的新起点。2013年2月阿拉木图谈判中，六国提出以有限放松制裁换取伊朗停止高浓缩铀生产的条件，为双方继续对话提供了基础。参加谈判的美国官员对媒体透露，谈判将严格约束伊朗增加纯度为20%的浓缩铀，同时确保伊朗的医用核反应堆燃料充足。这些进展意味美开始寻找在伊朗真正拥有“核武器”与具备某种“核能力”之间的灰色区域，进而有可能承认伊朗可拥有有限的铀浓缩权利。

其二，抬高对伊朗动武门槛。奥巴马多次申明，不排除使用武力迫使伊朗弃核，但对伊朗动武只有一条“红线”，即伊朗发展核武器。这一立场将“核武器”与“核武器突破能力”区别开来，实际上是拒绝为军事行动设定更明确的最后期限。副总统拜登在竞选辩论中进一步将“红线”解释为不允许伊朗拥有“核武器工具”。2012年9月，以色列总理内塔尼亚胡赴美出席联大会议并就设定“红线”一事向美方施压，遭到时任国防部长帕内塔的驳斥——“红线使人自缚手脚，是一种用来置人于政治困境的说法。”⑤Hilary Leila Krieger，“Washington Won’t Define ‘Red Lines’，Obama Tells US Rabbis”，Jerusalem Post，September 16，2012，p.2.国务院发言人纽兰也表示设置“红线”毫无用处。

美国不仅认为对伊朗动武并非箭在弦上，还不断将伊朗有可能获得核武器突破能力的时间点往后推。2012年9月，以色列总理内塔尼亚胡在联大会议上发出警告称，伊朗将在2013年春夏之际“积累出足够制造一枚核弹的浓缩铀”，暗示届时以色列可能对伊朗发动进攻。以色列情报机构预测，伊朗将在2013年底拥有制造核武器的能力。对此，美时任国防部长帕内塔表示，如果伊朗决定制造核武器，美国将有大约一年时间来采取行动。2012年10月，美国智库科学和国际安全研究所发布报告称，伊朗可以用2-4个月的时间生产出足够制造一枚原子弹的武器级铀，然后需要8-10个月制造出核装置。⑥“Iran’s Evolving Breakout Potential”，Institute for Science and International Security Report，October 8，2013，http://isis-online.org/uploads/isis-reports/documents/Irans_Evolving_Breakout_Potential.pdf.(上网时间:2013年6月4日)2013年3月，奥巴马表示，伊朗制成核武器需要一年多的时间。总之，在美方看来，伊朗拥核的速度要低于以色列的情报评估，并且还增加了伊朗最终是否会做出拥核的政治决断这一不确定因素。

此外，美国政府和学界大多质疑军事解决方案的有效性，认为无论美国直接还是默许以色列对伊朗动武，都会刺激反美主义浪潮，引发至少一场地区小规模战争，葬送美伊和解的前景，冲击国际社会多年的外交努力。并且，军事行动对伊核计划的打击可能只是暂时的，将意味着美国对伊朗政策的彻底失败。从理论上讲，动武很难判断其“触发机关”在哪里，“威慑”也很难确保奏效，使有关措施能够阻拦伊朗而不是把它推向更加鲁莽的行动。2013年3月，美国做出放弃通过本届国际原子能机构理事会会议将伊核问题提交安理会的决定，进一步淡化了伊核问题的紧张气氛。

其三，平衡“双轨”政策的用力。从2010年开始，奥巴马政府就对伊朗经济制裁、政治施压、外交孤立、军事威慑等多管齐下，其政策表达与前任小布什基本一致。时至今日，奥巴马倾向于把伊朗经济恶化、内斗加剧等归功于西方施压见效，认为这是美国赢得的一个重要胜利，进而开始凭借自身在对伊强硬方面积累起来的政治资本，调整“胡萝卜加大棒”政策的优先次序，使“双轨”用力更平衡。一方面，美认为秘密行动对于阻止伊朗拥核更有效，在网络、情报等秘密行动领域打响一场消耗战。2012年6月，《纽约时报》曝光奥巴马上台后加速推进早在小布什政府时期便开始制订的针对伊朗核设施、代号为“奥运会”的网络攻击计划。①David Sanger，“Obama Order Sped up Wave of Cyber Attacks against Iran”，New York Times，June 1，2012，p.A1.事实上，伊朗近年频发计算机病毒攻击事件，造成布什尔核电站、纳坦兹铀浓缩基地、大型石油公司、网络运营商等工业企业、电子政务及民用网络受影响;自2010年以来，5位与核计划相关的伊朗科学家遭暗杀，其中包括伊朗的导弹计划创始人。这些事件的幕后主谋被公认为美国和以色列。奥巴马还着手全面改组国防部情报局，增派驻外特工，向海湾增派无人侦察机，加强情报收集，其中一项工作重点便是关注伊朗的武器转让活动。另一方面，美赋予对伊制裁新的意义，把它作为一枚可以讨价还价的筹码。美国对伊朗制裁经历了一个逐步扩张和升级的过程。20世纪90年代，克林顿政府重在以《贸易投资禁止令》和《伊朗-利比亚制裁法案》(2006年修改为《伊朗制裁法案》)为依据，限制本国和外国公司投资伊朗能源行业。小布什政府时期积极推动国际多边制裁，促成联合国安理会通过四份对伊朗核计划的制裁决议。奥巴马上台后，更加严格地执行对伊朗的投资制裁，并综合运用单边和多边手段，使制裁从能源、核原料领域扩展到更广的范围，波及伊朗伊斯兰革命卫队、被指为国防部运输军用物资的航空公司、据信“侵犯民主人权”的伊朗高官、“破坏卫星广播和网络自由”的伊朗实体等。2011年底美国还出台了迄今最为苛刻的针对伊朗及外国公司的石油和金融制裁。随着制裁措施显现持续效应，制裁的合法性不断增强，它不再仅仅是为动武做准备而“竭尽和平选项”的借口，也不只是为了防止危机升级、退而求其次的选择，而是成为提升伊朗拥核成本、以压促变的有效手段，以及西方与伊朗进行讨价还价的筹码。今后美国有可能适度松绑有关制裁，并将更重视以此为杠杆，拓展外交解决伊核问题的空间。

同时，美明确排除对伊朗拥核的“遏制”选项，表示仍有时间用外交手段解决伊核问题。奥巴马多次表明，伊朗拥核将在动荡不安的地区造成一个恶劣的先例;在伊朗已经与全球经济和技术网络形成密切联系的情况下，对“核伊朗”进行遏制的战略不可行;相反，外交解决伊核问题的机会之窗仍然开着。2013年1月，美新任国务卿克里在提名听证会上承诺“让外交成为赢家”。美方还释放出愿与伊朗举行双边直接会谈的信号。副总统拜登在2013年2月慕尼黑安全政策会议上表达了与伊朗直接谈判的意愿。对美方来讲，与伊朗接触的意义不仅在于外交手段是解决问题的首选、是低成本战略，有可能产生一个兼顾各方关切的结果;还在于外交接触的失败可能使局势明朗化，即到底会是紧张关系不断升级直至军事冲突，还是美国最终会默许伊朗核计划的存在。一些学者进而提出，奥巴马作为连任总统不受政敌威胁，行事更加自由，应当做出与伊朗对话的认真努力，让伊朗尝到和解的甜头，从而更好地权衡利弊，这方面的努力应包括承认伊朗的铀浓缩权利，达成核燃料置换协议，逐步解除制裁等。

其四，发动对伊朗的“软攻势”。2009年伊朗大选中“绿党”的崛起及“阿拉伯之春”以来伊朗社会内部浮现的“民主”因素，为美国点燃了“绿色希望”，促使美国把“政权变更”的诉求以改头换面的方式重新提上议程，并且越来越把宝压在伊朗政治社会的内部冲突上，①岳汉景:“新世纪以来美国对伊朗的政策研究”，《阿拉伯世界研究》，2012年，第5期，第107页。期待下届伊朗总统大选出现更大的社会危机，然后再伺机而动，将其转化为推动伊朗制度转变的里程碑。为了分化伊朗社会，鼓励其政治多元化进程，最直接的做法就是力挺伊朗反对派。在“阿拉伯之春”爆发之初，奥巴马和时任国务卿希拉里曾公开表示“非常明确、直接地支持伊朗抗议者”，鼓动伊朗街头抗议活动。然而，美国在寻求为伊朗社会植入楔子时，总体上谨言慎行，不希望使伊朗国内的反政府力量因美国的支持而蒙上“叛国”、与美“勾结”的骂名，避免伤及民主变革力量在伊朗社会内部的酝酿和壮大。为了从侧面对反政府力量施以援手，美国于2012年9月把流亡伊拉克的伊朗反政府组织“人民圣战者组织”从美国所认定的外国恐怖组织名单中删去，使该组织在美国的资产得以解冻，并能与美国实体产生交易。2012年11月，奥巴马胜选后的第一个外交举措就是立即宣布针对伊朗更多个人和实体的制裁措施，包括5家干扰卫星广播和网络自由的实体。此举着眼于扩大伊朗社会内部的网络和通讯自由，更好地利用社交媒体网罗和组织潜在的反政府力量。

美国相信，伊朗人口的年轻化、受教育和开放程度都比较高，现在当政的宗教、军事集团终将被一个更具有国际化意识的政府所取代，从而为长远解决伊核问题带来希望。②Mark Fitzpatrick，“Iran:The Fragile Promise of the Fuel-Swap Plan”，Survival，Vol.2，No.3，June-July 2010，p.83.鉴此，奥巴马加大对伊朗的公共外交，发展公共广播、数字媒体等多种沟通渠道，传播有效信息，塑造社会舆论，争取伊朗民心。例如，奥巴马连续几年在波斯新年之际向伊朗人民发表显示友好的视频讲话。自2010年以来，“美国之音”增加了波斯语广播，国务院在“推特”上开设阿拉伯语、波斯语账号，国会增加拨款用于对伊朗及其他国家的网络覆盖。美国还于2011年底开通驻伊朗虚拟大使馆，加强与伊朗民众之间的交流，传播美国的价值观和政策主张。

此外，美国继续在“民主”、“人权”方面抹黑伊朗政权。国会通过《伊朗民主过渡法案》(S.3008.IS)、《伊朗人权制裁法案》(S.3022.IS)等，把“压制民主”、“违反人权”的伊朗政府官员纳入制裁之列，力争扩大伊朗统治集团内部的裂痕。2011年3月，美国推动联合国人权理事会设立伊朗人权问题特别调查员，试图为应对伊朗可能发生“人权危机”做好干涉预案。2013年2月，美国媒体热炒好莱坞影片《逃离德黑兰》获得第85届奥斯卡最佳影片奖，再次对伊朗政权的形象进行“妖魔化”宣传，力图把伊朗普通民众推向反政府的一面。

其五，探索美伊开展地区合作的前景。奥巴马执政初期，美伊曾通过双边途径并在北约及一些地区和国际会议场合，就阿富汗、黎巴嫩问题尝试对话，但由于两国之间严重缺乏信任，并且很难将核谈判同其他共同利益问题脱钩，这方面的努力很快搁浅。近年来，美国智库和学者持续呼吁美国承认伊朗对中东事务的影响力，重视美伊开展地区合作的价值，并就此提出一系列政策建议。③参见:Andrew Parasiliti，“After Sanctions，Deter and Engage I-ran”，Survival，Vol.52，No.5，October-November 2010，pp.13-20;Robert E.Hunter，“Rethinking Iran”，Survival，Vol.52，No.5，October-November 2010，pp.135-156;Mark Fitzpatrick，“Iran Will Determine Obama’s Legacy”，Survival，Vol.54，No.6，December 2012-January 2013，pp.41-48.

从目标定位看，这些建议可以分成三类:第一类主张谨慎微调美国现行的对伊朗政策，发起“以安全换安全”倡议，认为对话即便不能解决分歧，也能建立起沟通渠道，有助于在避免美伊之间的小危机升级为大危险中发挥作用。第二类主张温和、务实地开展美伊功能性合作，用打击海盗、预防海上冲突等领域的合作来充实双方交往的实质性内容。美方已经捕捉到一些潜在的合作点，例如承认伊朗自2008年起就主动派军舰在亚丁湾执行巡逻任务，打击索马里海盗;承认美伊合作对于保持伊拉克的稳定至关重要。第三类主张美国对伊政策另起炉灶，确立一项宏观政治安排，开展创造性的密集外交，酝酿美伊关系的真正修好。这些政策建议均建立在美国重新评估伊朗的安全关切和利益诉求基础上。仅此一点，就可能得出美国自冷战结束以来连续三届政府都不愿接受的结论，即公开承认伊朗的合法安全关切。

目前，关于美伊开展地区合作的探索更多是在学术层面，局限在传统的政策框架内，并且仍然聚焦于对美伊矛盾症结即伊朗核问题的局部应对和技术安排，缺乏一个连贯、清晰的整体战略设计，因而学界在这方面的反思很难对美国国内有关伊朗政策的辩论产生更大影响。可以说，奥巴马政府的伊朗政策被地区情势推着一步一步往前走，在一定程度上成为美国解决全球和地区安全问题能力下降的见证。就政策制定及执行而言，奥巴马政府尚难回答一系列相关重要问题，包括美国能否与伊朗形成多层次的对话渠道?除了在现有的国际原子能机构及伊朗核问题六国机制框架下的谈判之外，能否开启直接双边对话?美国是否愿以更全面的视角来看待伊朗的地区作用，把伊朗纳入中东地区维稳的谈判中?双方能否让核谈判与其他共同利益问题的谈判脱钩?各方之间的对话能否在技术和工作层面远离媒体喧扰?

三、美对伊外交突破犹未可期

尽管2013年初以来伊朗核问题六国谈判为外交解决伊核问题带来了新的希望，但从中长期看，包括美国在内的六大国与伊朗进行深度对话的势头恐怕难以持续，其深层次原因在于，美伊之间除了核博弈，还争夺中东主导权、能源、海上航线及阿拉伯世界民心，双方的矛盾是结构性的，在六国谈判中的分歧是根本性的。直接原因则在于，美伊均面临国内政治经济形势的深刻调整，双方互疑深重，均担心每一小步妥协都会被对方视为示弱继而提高要价;也担忧一旦“接触”失败，主动示和的一方将更形尴尬。并且，美伊深陷30多年的隔阂和猜疑，双方政治文化不同，外交风格迥异，传播技巧和能力极不平衡，各自都成为历史的“囚徒”，对对方充满僵硬的意识形态因素和抗拒情绪。预计当前及今后一段时间内，美伊互动只能暂时缓解互相摊牌的局面，延迟面临“要么动武、要么妥协”的两难选择，却很难找到和解的突破点。

首先，美国对伊政策自相矛盾。美国对伊朗政策有三个目标:约束伊朗的外交行为;推进其制度演变;逆转其核武开发计划。这三者之间互相联系，互为联动，有时甚至会产生互相抵消的反作用。例如，美国在外交上遏制伊朗会产生“一刀切”后果，孤立并伤及伊朗社会内部的改革派和其他温和力量;严厉制裁伊朗会刺激伊朗民众更加支持政府的核计划;积极支持推进伊朗政治改革则会使伊朗国内的反政府力量蒙上与美“勾结”的骂名，反而在国内政治中失分。美国对待伊朗的政策手段也存在诸多矛盾。奥巴马第一任期曾因尝试“接触”而饱受指责，即便后来转向制裁施压，其对伊朗政策在2012年大选时仍被共和党批评为“软弱”、“天真”、“绥靖”，是“前所未有的一厢情愿”，“给人留下‘纸老虎’的印象”，等等。此轮调整注意汲取教训，对伊“软”、“硬”兼施，却反而凸显了政策的内在矛盾。例如，美国一贯把伊核问题塑造为“最大的地区安全挑战”和“主要的国际安全威胁”，负面的舆论铺垫和政治动员充分，①王明芳:“政治动员与冷战后美国对伊朗的政策”，《国际政治研究》，2012年，第1期，第142页。“谎言”重复千遍已然成真，对伊强硬成为美国内政治的需要，对伊政策难以全面转向。用强令人质疑和解的诚意，标榜制裁见效则削弱了威胁的可信度，“大棒”和“胡萝卜”之间的作用力相互抵消。此外，奥巴马第二任期的国内政治环境趋向恶劣，在伊朗问题上的悲观主义情绪盛行，奥巴马恐难说服国会减轻对伊施压。近年来国会不断以议员联名致信、通过决议案等方式敦促总统对伊示强。2012年6月，44名参议员联名致信，反对奥巴马向伊朗递出“橄榄枝”，认为只有持续、有力的制裁才能推动外交进展。2013年5月，参议院通过第65号决议，称“若以色列政府被迫采取武力措施自卫，美国将为以色列提供外交、军事和经济支持”。②“Bill Text Versions，113th Congress(2013-2014)，S.RES.65”，http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c113:S.RES.65:.(上网时间:2013年6月4日)总的来看，外交解决伊朗核问题需要面对的不仅有实质性议题上的斗争与妥协，还有美伊各自能在多大程度上容纳风险和接受挫折。挑战不在于能否炮制出一副解决问题的灵丹妙药，而是如何“诸害相权取其轻”。对此，美方显然未做好准备。

其次，伊朗内顾倾向加重。美国媒体认为，伊朗拥核步伐放缓以及对西方态度有所软化是为避免在2013年6月大选之前发生国际危机。①Jay Solomon，“Iran Cools Nuclear Work as Vote Looms”，Wall Street Journal，April 2，2013，p.A1.因大选政治揭幕，陷于内部分裂的伊朗很难在外交方面提出或落实重大倡议，也很难在国际原子能机构及伊核问题六国机制框架下开展严肃、认真的核问题谈判。

由于核能力是伊朗基于对意识形态、国家战略、地缘政治等的重大考量而追求的目标，核问题对伊朗而言并非一个依据《不扩散核武器条约》为自身和平利用核能厘清权责的技术问题，它在更深层次上涉及伊朗政权的政治合法性。从国内层面看，历届伊朗政府无论谁一旦在核问题上显露与西方国家和解的苗头，最高领袖哈梅内伊就会公开批评其将伊朗的价值观念置于险境，显示出哈梅内伊政权以美伊敌对关系为借口、削弱国内改革派等潜在平衡力量的执政手段。从外交层面看，坚持核计划、奉行核边缘政策是伊朗反遏制战略的重要内容。哈梅内伊深信美国对伊朗政策的最终目标是政权变更，美国的政治接触和文化渗透努力加深了伊朗的怀疑和提防，美国对伊关系正常化的政策选项更是被伊朗视为政权变更的诱饵。可以说，反美主义为伊朗外交政策留下深刻的烙印，并成为伊朗政权在国内政治中获得更多合法性的根本。

2013年6月，伊朗大选开场，强硬保守势力加大操控舆论环境，改革派力量遭受打压，在政治上谨慎行事、保持低调。无论哪个政府上台，都不会决定性改变伊朗的政治路线及核计划，很难在坚持铀浓缩权利、要求取消全部制裁、寻求伊核问题正常化等主要的关切问题上让步。退一步说，即使伊朗政权在核问题上部分满足美国的要求，也不可能按美国所设想的放弃在地缘政治中扮演的突出战略角色。相反，伊朗努力提升经济自主性，发展“抵抗经济”;出台“无石油收入生存”计划，减少对石油依赖;努力开拓亚洲、非洲、拉美市场等举措，恰恰体现了伊朗加强自身能力建设、积极抗压的决心。

第三，其他牵制因素。从中东地区层面看，奥巴马政府的中东政策重在趋利避害，而非发号施令，其他域内力量日益成为影响局势演变的决定性因素。一是海湾国家出于教派冲突和地缘政治争夺，合力孤立伊朗，并不支持美国向伊朗推销“民主”;而美方为了扩大对海湾地区的军售，仍需把伊朗塑造为美与海湾国家的共同“敌人”。例如，虽然全球范围内的经济衰退抑制了国际武器贸易，但美国武器出口却在2011年、2012年连创历史新高，最大的买家就在海湾地区。2010年10月，奥巴马政府宣布将在未来15-20年内向沙特销售总价值约600亿美元的军事设备。②Andrew J.Shapiro Assistant Secretary，Political-Military Affairs，and Alexander Vershbow Assistant Secretary of Defense for International Security Affairs，“Briefing on Pending Major Arms Sale”，Washington，DC，October 20，2010，http://www.state.gov/t/pm/rls/rm/149749.htm.(上网时间:2013年6月4日)2013年4月，美国国防部长哈格尔首次出访中东期间，同包括以色列及阿联酋和沙特阿拉伯等海湾国家在内的地区国家签订了价值100亿美元的军售大单。③“Background Briefing on Secretary Hagel’s Trip to the Middle East”，from Pentagon Briefing room，April 19，2013，http://www.defense.gov/transcripts/transcript.aspx?transcriptid=5219.(上网时间:2013年6月4日)美国还积极支持海湾合作委员会建设地区导弹防御力量，主观上有减少美国对该地区安全责任负担的意图，客观上却通过为伊朗核问题“煽火”而达到目的。美国对海湾国家的巨额军售和安全承诺与美国对伊朗的和解信号相冲突，将破坏美伊之间的信任建设。二是以色列内塔尼亚胡政府把战争叫嚣作为保持对伊朗核问题影响力的重要方式之一。内塔尼亚胡以对伊朗强硬为政治标签，认定伊朗核计划具有军事性质，其对核门槛的跨越迫在眉睫，他并认为伊朗向西方展现对话姿态是一种拖延战术，坚持把制裁和有效的军事威胁相结合。今后，内塔尼亚胡仍将把对美工作重心保留在国会亲以阵营上，通过亲以游说力量介入美国国会和白宫对伊朗问题的决策。美国已经认识到以色列政府炒作伊朗核问题有私心，包括以方希望保住自身在中东的核垄断地位、借助伊核问题回避与巴勒斯坦的实质性谈判等。但美国越是努力约束“小伙伴”以色列的动武冲动，就越要重申对以色列绝对安全的承诺，反而将美以利益更加牢固地绑在一起，使美国在面对伊朗时言战的决心和求和诚意都令人怀疑。

从国际层面看，奥巴马政府打造的所谓针对伊朗的国际联盟是脆弱的。应当承认，伊朗谈判策略强硬且不失灵活，它在外交上追求短期获益，擅长利用对话提出“反建议”，使西方国家不断调整战术，疲于应对，甚至出现分化。欧洲盟国跟从美国对伊朗的制裁是因为它们一来不愿对伊朗动武，二来希望寻找解决伊核问题的根本途径，接受把除核问题之外的其他问题列入议程，而这两点立场均与美方有明显出入。俄罗斯与伊朗的地缘利益联系密切，俄对美国一些涉伊政策的支持往往是基于对伊朗的外交、政治和经济利益交换，并且俄明确反对西方制裁引发伊朗的民生问题。此外，国际不扩散制度存在诸多薄弱环节，尚不能为伊朗与西方和解提供足够的动力。卡扎菲于2003年宣布主动弃核之后国际处境每况愈下为伊朗提供了反面教材，朝鲜核问题持续发酵和美国对朝鲜的“战略忍耐”政策对伊朗形成示范效应，联合国安理会针对伊朗铀浓缩活动通过的四份制裁决议均未列明在何种情况下结束相关制裁措施的适用，这意味着即便伊朗与美国达成核协议，安理会对伊制裁措施何去何从仍不明了，“和解”对伊朗的吸引力极其有限。

结语

有美国学者指出，美国在国际上麻烦缠身的根本原因在于其自冷战结束以来采取了错误的大战略。①John J.Mearsheimer，“Imperial by Design”，The National Interest，December 16，2010，http://nationalinterest.org/article/imperial-by-design-4576.(上网时间:2013年4月28日)苏联的消失使美国沉醉于单极世界获胜的喜悦，“9·11事件”的发生又使美国极度夸大自身所受的安全威胁，陷入对“权力”和“信仰”的无限追逐中，在中东滥施军事干预，强行移植“民主”，几乎耗尽美国对中东政治气候的全部影响力。错误的战略导向后患无穷，导致奥巴马政府至今仍在咀嚼苦果，不得不面对一个“扶不起”的伊拉克、“推不动”的巴以、“嚼不烂”的伊朗以及一大帮“靠不上”的阿拉伯国家，并被迫承认美国已失去在中东维持美式和平的基础。②Leon Hadar，“Why Stay in the Middle East”，The National Interest，March 27，2013，http://nationalinterest.org/commentary/whystay-the-middle-east-8259.(上网时间:2013年4月28日)尽管中东仍占据奥巴马政府外交议程的重要位置，但其将避免用全部政治资本投入到这场外交冒险中，因而将对中东热点问题保持适度脱离。

围绕伊朗核问题的美伊博弈是美国中东政策发展走向的一个集中体现。一方面，美国作为当今世界唯一超级大国，在核问题上奉行双重乃至多重标准，对伊朗仍适用最苛刻的标准，这一点没有变化。在伊朗核问题技术层面没有出现重大转变的情况下，奥巴马很难根本性地重新评估对伊朗政策。另一方面，随着美国逐步纠正自身对外部安全环境的误读，美国终将摒弃对伊朗政策中不合时宜的内容。目前美国已经难以承受对伊朗实行遏制、威慑及军事打击等政策的昂贵成本，转而重视强制性外交，从此前阻止伊朗进行任何核活动的立场上后退。在今后相对较长时间的政策反思和调整期，外界需要警醒的是，美国就伊核问题开展密集外交仍有可能是动武前的准备，而释放战争烟雾则有可能是进行实质性妥协的先兆。

美伊关系演变对中国外交有重要影响。回顾历史可以发现，每当美伊关系紧张时，美国往往花大力气把中国挪到美国对伊朗工作的中心位置，③参见:Erica Downs，Suzanne Maloney，“Getting China to Sanction Iran:The Chinese-Iranian Oil Connection”，Foreign Affairs，March/April 2011，p.15.向中国转嫁压力;而当美国尝试与伊朗进行接触和对话时，则努力把中国、俄罗斯排除在外。当前美国调整对伊朗政策对中国而言的挑战在于，美国提升与伊朗关系的缓和面有助于美在中东“甩包袱”，服务于美国安全重心东移的战略部署;由于中国被美国视为其与伊朗博弈的主要外部不利因素之一，又被美国视为其在亚太地区重点防范的大国，美伊接触有可能成为美抗衡中国的一环。对中国外交的机遇则在于，中方可以利用中伊关系外部压力相对减轻的契机推进中伊全方位合作。由于中美对伊核问题有共同的防扩散利益关切，中方还可积极发挥影响力协调美伊矛盾，并在国际防扩散领域的制度建设方面多做工作。○