试析当前国际自然灾害治理*

汤 伟

冷战结束的20多年来，国际体系出现一种新的演变趋势，即灾害、意外、传染病、难民等传统政治经济以外的议题急剧增多，造成资源损失、秩序紊乱、伦理颠覆，对人类的生存、发展与和平产生了深层次影响。诸多新议题中，自然灾害以难以预测、毁坏严重、发生瞬即、社会心理冲击剧烈而引发关注。联合国减灾署2013年报告指出，2000-2012年灾害死亡人数超120万，影响人口29亿，经济损失1.7万亿美元。①UNISDR，“2013 Disaster Impacts，2000-2012-Graphic”，http://www.preventionweb.net/files/31737_20130312disaster20002012 copy.pdf.(上网时间:2013 年6 月9 日)瑞士再保险公司对1971-2012年全球重大灾害的统计结果显示，自然灾害烈度和频度持续上升，已对国家、地区和全球的和平发展构成重大挑战。②Swiss Re，“Natural catastrophes and man-made disasters in 2012”，Sigma，No.2，2013，http://media.swissre.com/documents/sigma2_2013_EN.pdf.(上网时间:2013 年6月9 日)慕尼黑再保险公司最新数据显示，2012年自然灾害共造成全世界1700亿美元损失和9600人丧生，其中全部损失的69%和保险损失的92%与美国有关。③Munich Re，“Annual Statistics”，March 2013，https://www.munichre.com/touch/naturalhazards/en/natcatservice/annual_statistics.aspx.(上网时间:2013年6月9日)这一数据与过去10年平均值相比有所降低，但2008年汶川地震、2011年福岛地震、2012年桑迪飓风已清楚显示，“地球愤怒”引致的关键性基础设施失效，会对国际体系造成何种影响。一些科学家预测，未来更为严酷的自然灾害还将持续出现，因此国际自然灾害治理愈加迫切。

一、共识

人类一直在与自然灾害的抗争中成长，并倾向将地震、暴雨、洪水、泥石流等破坏性自然事件等同于灾害。其实灾害很少是纯自然力量作用的结果，无人居住远洋小岛上火山爆发就不是灾害，自然力量只有与人相结合并对人造成显著负面后果时才成为灾害。一般认为，应对灾害主要依赖技术，如高标准的建筑结构、巧妙的工程设计、先进的监测仪器和精确的地质测量等。然而，大量研究发现，复杂化、精细化的现代社会，灾害治理体制构建比技术更要紧，而体制构建的核心是主体间关系。由此，灾害治理开始从“工程技术”向“社会构建”范式变迁。

灾害治理的“社会构建”范式主要有以下几层含义。第一，灾害烈度越来越通过伤亡和损失结果显示出来，而评估伤亡和损失可能性的脆弱性指标体系异常重要。国际非盈利组织、世界卫生组织合作伙伴灾害流行病学研究中心2012年7月发布的《灾害数据年度评估(2011)》认为，自然事件演变为灾害至少要含有下列四个条件中的一个:10或者10个以上人口的死亡、100以上的人群受到影响、权威机构宣布紧急状态、请求国际援助。①Debby Guha-Sapir，Femke Vos，Regina Below，“Annual Disaster Statistical Review 2011:The Number and Trends”，p.7，http://cred.be/sites/default/files/2012.07.05.ADSR_2011.pdf.(上网时间:2012年11月6日)慕尼黑再保险公司对“重大自然灾害”采取和联合国一致的定义，即至少以下一种或多种情况发生:需要跨区域或国际援助;数千人死亡;数十万人无家可归;大量的全面损失;相当大的保险损失。与此同时，受灾地区难以依靠自身能力应对。美国国家情报委员会最新发布的《全球趋势2030》将自然灾害划分为灭绝性事件、周期性有致命前景的灾害及比较频繁的普通灾害三个层次。2010年海地和智利先后遭受同等烈度地震袭击，海地死亡数十万人、百万人无家可归，而智利仅近千人伤亡，这显示出政府对建筑质量的不同要求和监管体制差异，也说明破坏性自然力量造成的潜在伤亡和损失很大程度取决于发生地的经济社会系统和相应的制度安排。②Francisco G.Delfin ，JR.Jean-Christophe Gaillard，“Extreme Versus Quotidian:Addressing Temporal Dichotomies in Philippine Disaster Management”，Public Administration and Development，Vol.28，Issue.3，2008，pp.190-199.既然灾害嵌入到经济社会系统，那么经济社会系统对灾害抵抗力的评估便成为学术界和各类团体研究的热点。目前主要有灾害风险指标计划(DRI)、多发区指标体系(Hotspots)、美洲计划(American Programme)三大衡量指标。发展工作联盟、联合国大学环境和人类安全研究所发布的《世界风险报告2012》对173个国家的自然灾害风险系数进行排列，其中太平洋岛国瓦努阿图灾害指数最高，为36.31个百分点;马耳他和卡塔尔最低，分别为0.61和0.10个百分点，大洋洲、东南亚、中美洲和加勒比海、南萨赫勒地区亦为灾害热点。③Alliance for development works，United Nations University，“2012 World Risk Report”，p.23，http://www.nature.org/ourinitiatives/habitats/oceanscoasts/howwework/world-risk-report-2012-pdf.pdf.(上网时间:2012年11月16日)此外，一些组织和研究人员还开发出地区性和城市灾害风险指标体系。

第二，灾害成因的“人为”特性越来越明显。一是经济活动造成的环境恶化越来越成为灾害发生和扩大的显著原因。环境恶化按照经济成因可分为贫困型、生产型、消费型等。贫困型，譬如巴基斯坦为生计所迫的滥砍滥伐、植被破坏致使土壤流失、洪水肆虐、山体滑坡;生产型，譬如中国矿藏挖掘导致山体塌陷、大坝构造引发地质灾害以及水资源过度汲取产生干旱和地面塌陷等;消费型，譬如印度尼西亚海洋旅游开发破坏珊瑚礁、滨海红树林，削弱对洪水和风暴潮的防护能力。二是全球尤其是发展中大国政策驱动的城市化。无序城市化使城市不断扩张、改建、新建，大量土石移动、地下工程开挖造成一系列地质灾害。城市化还改变局部气候，使降雨量和强度大增、洪涝灾害频率和几率成倍增加。联合国亚太经社理事会发布的《2012年亚太地区灾害报告》指出，城市化使人类活动范围延伸到脆弱或危险区域，贫困和其他弱势群体遭受灾害风险概率趋于增大。④ESCAP，UNISDR，The Asia-Pacific Disaster Report 2012，“Reducing Vulnerability and Exposure to Disasters”，Ⅷ，http://www.unisdr.org/files/29288_apdr2012finallowres.pdf.(上网时间:2013 年 1 月11日)城市化还消耗大量石油、天然气、煤炭、木材、铁矿石等能源资源，使城市内部湿地和外部森林、草地等生态系统服务功能退化，增大自然灾害爆发几率和影响。三是工业革命释放的超量温室气体引致的气候变化。政府间气候变化委员会(IPCC)编写的《管理极端事件和灾害风险推进气候变化适应特别报告》指出，不断变化的气候导致极端天气和气候事件在频率、强度、空间范围、持续和发生时间上的变化，使经济损失持续攀升，其中发达国家灾害经济损失更严重，而发展中国家损失占国内生产总值的比重更大。2012年12月多哈谈判期间世界银行发布的《阿拉伯国家适应气候变化》报告指出，1981-2010年暴风雨、洪水、干旱等气候相关灾害的强度和频率迅猛上升，共导致约140万人死亡，受影响人口超过55亿。此外，沙尘暴、山崩、泥石流等次生灾害也更为频繁。①World Bank，“Adaptation to a Changing Climate in the Arab Countries”，MENA Development Report，November 2012，p.100，http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/11/06/000386194_20121106031824/Rendered/PDF/734820 PUB0P12400in0Building0Climate.pdf.(上网时间:2012 年 12 月 12日)如果说龙卷风、干旱等短期极端事件冲击人们正常生产、生活，那么长期气候变迁则很可能改变局部甚至整个区域生态系统，对社会生产基础造成摧毁性影响。

第三，“多重灾害”(Multiple Hazard)成为常态。多重灾害并非指不同类型自然灾害短时间内对同一地区的反复袭击，而是指灾害在经济社会系统内部构造出的链发和群发效应。②毕军等:《区域环境分析和管理》，中国环境科学出版社，2006年，第63-65页。链发效应即自然灾害冲击一定地理区域内的经济社会秩序，诱发、衍生一系列经济社会功能的紊乱，譬如人员大量伤亡、能源供应突然停顿、粮食和水的匮乏、大规模流徙甚至暴乱等，日本福岛地震、印度洋海啸、美国新奥尔良飓风、汶川地震都是典型案例。群发效应指具体时空条件下灾害袭击的延续和扩散效应，这种效应由点及面扩散至全球，如卡特里娜(Katrina)和丽塔(Rita)飓风对世界石油价格产生影响，福岛地震导致全球核电产业的暂时停滞。灾害多重性说明国际体系复杂化、精密化引致的议题交叠性和“蝴蝶效应”彰显，地方性灾害越来越具有全球影响力。以前颇为有效的单个灾害治理框架逐渐失效，如何搭建相互衔接的多重政策框架考验着国际社会的智慧。

第四，对政治稳定造成冲击。公元前5世纪伯罗奔尼撒战争期间地震引发斯巴达内部叛乱;2007年联合国环境署《苏丹:冲突后环境评估》认为，气候干旱导致的粮食减产对达尔富尔危机推波助澜，对于巴基斯坦宗教极端主义、经济溃败和局势动荡等负有直接责任。这些案例都说明灾害与政治存在内在联系。查尔斯·凯格利认为，自然灾害加剧南方国家的不稳定，穷国被迫将大量优质资源投向防灾减灾，造成发展资源匮乏、绩效低下。③［美］查尔斯·凯格利著，夏维勇、阮淑俊译:《世界政治:走向新秩序》，世界图书出版公司，2010年，第118页。一些研究人员对1950-2000年的187个政治单位分析发现，自然灾害短期和中期显著提升内部暴力几率，特别是那些存在高度不平等、混合政治机制、经济增长缓慢的国家;也有研究人员对1950-2006年地震、洪水、暴风雨、海啸与国家间冲突的关系进行梳理，发现灾害显著提升了冲突的可能性。虽然没有任何一个国家在敌对国家灾后主动挑起冲突，但有着内部混乱历史的国家却可能在灾害后主动挑起冲突。④Travis Nelson，“When disaster strikes:On the relationship between natural disaster and interstate conflict”，Global Change，Peace ＆Security，Vol.2，2010，pp.155-174.一些学者利用动机、激励和机会三个概念对此进行解释:动机通常由贫困、不平等、社会排斥塑造;而激励表示稀缺资源竞争加剧、政府面对灾害无力应对，边缘群体便产生从“天灾”到“人祸”的心理暗示进而衍生出反对现行政治经济架构的动机;国家遭受灾害袭击时政治和行政能力下降则带来了机会。自然灾害由此与广泛的经济和政治变革要求挂起钩来。然而，巨灾如果发生于失败国家，国际社会该如何作为，发达国家是否应该承担“保护的责任”?⑤Charles Cohen and Eric D.Werker，“The Political Economy of Natural Disasters”，Journal of Conflict Resolution，Vol.52，2008，pp.814-815.

自然灾害中断正常经济社会秩序也造成某种程度的政治动荡。然而，同样技术级别灾害却产生迥异的损失后果说明灾害对经济社会体制的嵌入性，正是这种嵌入性使灾害治理成为可持续发展议程的重要组成部分。基于这种理解，国外学者设计了一个风险评估框架，以测算环境恶化与自然灾害的因果机制。该机制超越对损失和后果的静态理解，将可能性损失、脆弱点、问题解决路径动态化地纳入可持续发展三根支柱:社会、经济和环境，进而提出灾害预防和管理措施。⑥Jörn Birkmann，“Assessing Vulnerability Before，During and After a Natural Disaster in Fragile Regions”，United Nations University UNU-Wider World Institute for Development Economic Research，Research Paper No.2008/50，Helsinki，Finland.中共十八大报告也将加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力作为生态文明建设的重要内容。可见，可持续发展已成为灾害治理的基础性规范。

二、进展

自然灾害对国际体系的强大冲击使防灾减灾成为全球治理重要议程，也使可持续发展成为灾害治理的核心规范。在此规范指引下，国际灾害治理取得显著进展。首先，多边主义机制框架成绩显著。一般认为，防灾减灾的国际合作主要通过政府间双边协议或者临时性安排，多边主义作用极为有限。其实早在1971年，联合国为协调全球救灾行动就创立了救灾协调办公室，此后许多灾害科技专家又在联合国框架内竭力推进救灾治理的机制化。1989年联合国大会宣布1990-1999国际减灾十年规划，要求所有国家将防灾减灾列为重要议程，并要求工业化国家对脆弱的发展中国家进行财政、技术和知识援助。1994年世界减灾大会通过里程碑意义的横滨战略，要求加强区域和国际间合作，并明确指出国家在保护公民免受自然灾害后果方面负有主权责任。1999年联合国经济和社会理事会发起国际减灾战略，建立联合国减灾署。2000年，“加紧合作以减少自然灾害和人为灾害的次数和影响”纳入联合国《千年宣言》目标。2005年日本兵库世界减灾大会召开，通过了《2005-2015年兵库行动框架:提高国家和社区的抗灾力》(HFA)并被联合国大会批准，用于指导减少由自然致灾因子和人为活动导致的脆弱性和风险，此后灾害治理跨国合作迅速发展。为将《兵库行动框架》诸多计划和目标更好地付诸实践，2007年联合国大会又搭建了两年一次的行动平台，允许政府代表、非政府组织、科学家、私营部门、联合国内部机构共享防灾减灾经验和战略建议。①UN International Strategy for Disaster Reduction，“Strategic framework 2025”，October 2011，http://www.unisdr.org/files/23291_1101657inteng.pdf.(上网时间:2012 年12 月6 日)此外，联合国还构建紧急救援通报机制、人道主义募捐“联合呼吁程序”(The Consolidated Appeals Process，CAP)以及“中央应急基金”等。这些重要多边机制使联合国在重大灾害发生时能及时汇集人力物力，对无力自救国家尤其是发展中国家采取有效救援措施。

其次，水平和垂直两个维度的协同性大大增强。水平表示不同议题领域的制度安排对灾害治理的影响，由此制度间协同异常关键。《21世纪议程》、《伊斯坦布尔宣言》、千年发展目标、约翰内斯堡执行计划(JPOI)、里约+20峰会等也都含有防灾减灾内容，它们均以可持续发展为灾害治理目标，相互兼容，其与《兵库行动框架》的协同性因而得以保证。②Kenneth W.Abbot，t“Engaging the public and the private in global sustainability governance”，International Affairs，Vol.88，Issue.3，2012，p.543.灾害治理需大量资金、技术、信息和数据积累，如定位搜救、综合遥感、地理信息和数据网络等等，这些治理工具多为发达国家掌握，南北固有政治鸿沟、知识产权技术转让机制的加强与灾害治理需求形成冲突，所幸的是几乎所有国际协议都呼吁发达国家对发展中国家提供免费技术转让、资金援助和信息数据共享。垂直指灾害治理的不同空间层次。灾害治理落脚点虽在地方，但无论救灾、减灾还是防灾都不可能脱离全球、地区和国家的制度化背景，由此垂直层次协同也非常重要。联合国国际减灾战略(UNISDR)是全球性平台，它包含“主题平台、地区平台、国家平台”。③Yuki Matsuoka，Anshu Sharma，Rajib Shaw，“Hyogo framework for action and urban risk reduction in Asia”，Community，Environment and Disaster Risk Management，Vol.1，2009，p.80.其中主题平台进行风险评估、早期预警和恢复等;地区平台聚焦地区性议题;而国家平台协调多元的利益相关者。目前，国家平台数目已从2007年的38个增加到2012年10月的81个。全球性平台要求2015年前尽可能多地建立国家平台，这三类平台极大增强了各类减灾活动的协同性、促进了数据信息共享和政策协调。此外，国际减灾战略还鼓励其他正式、非正式的协调行动，譬如与其他国际组织的合作、地区和次地区论坛、利益相关方特别磋商等。以灾害相对集中的东南亚为例，东南亚国家联盟(ASEAN)、亚太经合组织(APEC)、南亚区域合作联盟(SAARC)及东盟合作论坛(AFR)等都内嵌灾害治理的专门性架设、委员会和行动小组，虽然这些工具、架设和机制重叠交叉、协调性不足，但相互作用也内生出灾害治理合作动力。实际上，海啸、飓风、洪水灾害治理的区域协调已成为东南亚地区主义发展的一大重要推动力。

再次，对市场机制的利用不断扩大。灾害治理不可能完全依赖公共资源，公共资源不足既需要更多的资源供给者，也要求资源使用方式的创新。更多资源供给者主要为各类次国家行为主体和非国家行为主体，而资源使用方式创新主要表现为对市场机制的利用，①陶鹏、童星:“我国自然灾害管理中的‘应急失灵’及其矫正——从2010年西南五省(市、区)旱灾谈起”，《江苏社会科学》，2011年，第2期，第21-28页。两者融合便是企业行为。一般认为，企业参与灾害治理出于公民社会责任以及企业文化、品牌名声等考虑，多数属应景式反应。企业微观动机却无法解释宏观层面参与规模的急剧增长和形式的多样化，有的企业还与国家搭建出了制度化的公私伙伴关系。其实，自然灾害足以影响全球市场进而改变企业运营环境。联合国减灾署2013年减灾全球评估报告认为，日本福岛地震、泰国湄南河洪水都显示了灾害对私营部门负面影响急剧增长的态势，而供应链全球化更使关键节点中断，将在全球生产网络产生涟漪效应。灾害还可能破坏交通、能源和水等公共基础设施，企业尤其是中小企业应对灾害风险管理的必要性大为增强。②UNISDR，“2013 Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction，From Shared Risk to Shared Value:The Business Case for Disaster Risk Reduction”，2013，http://www.preventionweb.net/english/hyogo/gar/2013/en/gar-pdf/GAR13_Pocket_EN.pdf.(上网时间:2013年6月9日)灾害频率和烈度大幅提升使得政府财政、社会捐赠、企业赞助模式不可持续，构建可持续资金吸纳机制日益重要，金融保险创新为之提供了可能。目前，发达国家纷纷建立起适合本国国情、形式多样的灾害风险保护机制，其中以荷兰最有特色。荷兰将灾害分成三类:最常见的小型灾害，如小型冰雹导致的农作物、厂房受损等，损失由受灾者自行承担;一般情形下的洪灾、气候突变，受灾者尽可能通过商业保险公司利用市场分摊机制承担;很少发生但正日趋增多的巨灾，保险公司也无法承担，政府按照灾害补偿法律进行处理。③许闲、陈卓苗:“荷兰应对自然灾害的风险分摊机制”，《中国保险报》，2012年3月19日。瑞士再保险公司指出，保险业已成为国家灾后资金筹措的一个关键支柱，而重建资本流入也大大有利于受灾地区的经济社会发展。④瑞士再保险公司经济研究及咨询部:“2011年自然灾害和人为灾难:地震和水灾前所未有，损失创历史新高”，Sigma，2012年，第2 期，第 36-37 页，http://www.swissre.com/sigma/.(上网时间:2012年11月6日)联合国和世界银行2012年8月发表的《自然灾害、非自然灾害:有效预防的经济学》报告对孟买、土耳其、海地、埃塞俄比亚、斯里兰卡灾害等案例的分析表明，援助大量涌入往往产生相反效果，而着眼于灾后重建的市场机制可能更有利于实现救灾目的。⑤UN，World Bank，“Natural Hazards，Unnatural Disasters:the Economics of Effective Prevention”，http://www.gfdrr.org/gfdrr/sites/gfdrr.org/files/nhud/files/NHUD-Overview.pdf.(上网时间:2012 年11月6日)

另外，城市逐渐成为灾害治理重心。2012年联合国经社事务部《世界城市展望》报告首次列出人口75万以上城市的地理坐标，并结合哥伦比亚大学国际地球科学信息网络数据，指出未来城市将面临飓风、干旱、地震、洪水、泥石流、火山六种自然灾害威胁。报告认为，随着全球尤其是发展中国家城市化进程以及人口迁移加快，人口超百万的城市中接近60%位于上述六种灾害的至少一种高风险区域，其中洪水威胁频率最高也最为严重，其次为干旱和地震。⑥Department of Economic and Social Affairs Population Division，“World Urbanization Prospects the 2011 Revision”，August 2012，pp.17-21，http://esa.un.org/unpd/wup/pdf/FINAL-FINAL_REPORT%20WUP2011_Annextables_01Aug2012_Final.pdf.(上网时间:2012 年12月6日)《自然灾害、非自然灾害:有效预防的经济学》报告认为，位于热带气旋和地震风险城市的人口将从2000年的6.8亿上升至2050年的15亿。2012年北京“7.21”暴雨受灾面积达1.6万平方公里，受灾人口约190万人，损失超百亿元人民币;美国飓风“桑迪”突袭纽约致800万人断电，公交、地铁全部关闭，近万航班取消，损失近千亿美元。这两个案例表明，大城市一旦遭受灾害袭击，损失就特别巨大。⑦屠启宇:《国际城市发展报告2013》，社会科学文献出版社，2013年，第215页。目前新兴发展中大国正实施扩张性城市政策，而这种政策往往缺乏科学规划，充斥着偷工减料、对生态系统的肆意侵蚀和对各种风险的体制性忽视，使城市面对灾害时的脆弱性和暴露性进一步上升。《兵库行动框架》对城市防灾减灾提出了要求，实现城市间防灾减灾经验共享，以及建立更为制度化的灾害治理联盟和安全互助网络比以往任何时刻都更为紧迫。

三、不足

灾害治理以可持续发展为规范搭建机制框架，呼吁发达国家帮助发展中国家进行能力建设，并积极扩大利用市场机制，最终在全球、国家甚至城市层次取得重大进展。然而，与显著加剧的灾害相比，国际灾害治理仍有明显不足。

迄今为止，灾害治理并未成为国际体系核心议程。一项议题能否成为核心议程，关键在于它对人类生存和发展的重要性。《全球趋势2030》报告指出，自然灾害将对美国和其他主要大国安全构成严重威胁。既然自然灾害和国家安全存在关联，那么灾害治理能否成为安全治理呢，这显然得从安全治理内涵的扩展说起。1983年，理查德·乌尔曼的经典论文《重新定义安全》将国家安全威胁界定为这样一种行为或事件的结果:在一段相对短暂的时间内可能会极大地威胁到国民生活的质量，或者严重威胁到某国政府或国家内部私有的、非政府组织(个人、团体、公司)的实体可资利用的政策选择范围。①Richard H.Ulman，“Redefining National Security”，International Security，Vol.8，No.1，Summer 1983，pp.129-153.1994年联合国《人类发展报告》提出人类安全概念包括两个方面:免于饥荒、疾病、压迫等慢性威胁;免于家庭、工作和社区等日常生活场所中的危害性和突发性干扰。自然灾害尤其是巨灾显然极大威胁到国民生活的质量，对日常生活场所造成危害性和突发性干扰，由此灾害治理可视为安全治理组成部分。遗憾的是，国际社会并没有将灾害视为安全事件，与气候变化等议题相比投入明显不足。何以如此?根据巴里·布赞的安全化理论，议题安全化可显著提升自身在议程设置中的位置，灾害虽具备成为安全议题的条件，却缺乏启动安全化机制的强大行为主体。虽然联合国对自然灾害给予了很多关注，但国际体系内部掌握话语-行动权的国家或力量集团如美国和欧盟等并未将之视为迫在眉睫的威胁，其后果是大多数成员国并没有将日益增长的自然灾害作为经济增长、社会稳定的系统性风险整合进发展进程，甚至中国、巴基斯坦、印度等高灾害风险国家也不例外。②Asia Development，“ADB's Response to Natural Disasters and Disaster Risks”，Special Evaluation Study，October 2012，p.63.

同时，灾害治理制度建设明显滞后于治理需求。《兵库行动框架》、两年一次的行动平台和诸多紧急程序，推进了国际减灾合作并使防灾减灾渗透到许多发展规划和行动中。然而它们都只是“软法”，对主权国家尤其是发达国家并无法律约束力。联合国大会指出，缺乏有效刚性制度安排已成地震治理的致命缺陷，发达国家缺乏技术转让和共享信息数据的政治意愿使发展中国家诸多行动难以取得满意绩效。尤其是近20年来，快速城市化、气候环境恶化和生态系统破坏等新议题和经济危机、大规模贫困、政治混乱等旧议题相互交叉，使灾害治理绩效不再局限于灾害救援和重建，对多重政策框架需求急剧提升。这一方面显示出国际体系复杂性增多背景下知识创新的必要性，另一方面凸显共识基础上跨机构合作的重要性。尽管《兵库行动框架》优先行动计划明确了减灾是发展规划和环境政策不可分割的组成部分，联合国国际减灾战略也有跨机构合作小组、成员国信息沟通渠道，但遗憾的是千年发展目标、《联合国气候变化框架公约》、《兵库行动框架》仍缺乏制度化沟通渠道和协调机制。③Chennat Gopalakrishnan，“Designing new institutions for implementing integrated disaster risk management:Key elements and future directions”，Disasters，Vol.31，Issue 4，2007，pp.353、372.《阿拉伯国家适应气候变化》报告指出，灾害管理以减少损失为目标，而适应主要着眼于变化后的气候生态系统，大多数国家和地方政府无论目标指向还是政策执行都缺乏内在有机联系。④World Bank，“Adaptation to a Changing Climate in the Arab Countries”，MENA Development Report，November 2012，p.100，http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/11/06/000386194_20121106031824/Rendered/PDF/734820 PUB0P12400in0Building0Climate.pdf.(上网时间:2012 年 12 月 12日)此外，虽然国际减灾战略的国家平台数目不断增加，但与地区平台、主题平台的衔接无预期绩效，区域治理相当有限。这表明，灾害治理仍主要基于主权国家行为而非国际机制框架形塑的产物。

值得注意的是，灾害救援援助存在沦为国际政治工具的倾向。灾害突发时各类行为主体通常会基于人道主义积极参与，但据此认为灾害救援非政治或政治中性则是不准确的。⑤Werker，Eric D.，“Disaster Politics:International Politics and Relief Efforts”，Harvard International Review(2010)，http://hir.harvard.edu/disaster-politics.(上网时间:2012年11 月16日)相关机构对全球风险分布分析表明，灾害热点地理分布符合斯皮克曼提出的边缘地带理论，即分布于亚欧大陆边缘地带。根据联合国亚太经社理事会和联合国国际减灾战略共同发布的《2012年亚太地区灾害报告》，2011年全球灾害经济损失80%来自于亚太地区，《亚行对自然灾害和风险的应对》报告也称，亚洲遭受自然灾害的可能性是非洲的4倍、欧洲和北美的25倍。然而亚洲也是地缘政治和地缘经济利益最密集和最集中的区域，近年来又成为全球经济增长引擎，由此，灾害治理、地缘政治、投资贸易相互交织，灾害救援极易沦为国际政治博弈和获取其他利益的工具。对美国相关灾害援助数据的分析表明，美外交政策和国内政治对其灾害援助施加了很大影响。日本福岛危机发生后美国直接派出反潜直升机、海军陆战队甚至里根号航母，迅速改善了美国在日本的国家形象，也舒缓了日本民众要求美军基地撤出的呼声。①Chris Ames，Yuiko Koguchi-Ames，“Friends in need”，Jeff Kingston，eds.，NaturalDisaster and Nuclear Crisis in Japan，London＆New York，Routledge，2012，p.208.比较美国在印度洋海啸、克什米尔地震、汶川地震、海地地震和福岛危机中的政府援助，不难发现灾害外交背后一贯的国家战略和国家利益。将灾害救援作为获取国家利益手段的做法并不限于超级大国。2004年印度洋海啸，美国、日本、中国和印度等主要大国为改善国际形象、增强软实力、最大限度获取灾后重建利益，纷纷承诺巨额援助，表现出了强烈的“竞争性情绪”。②Christopher Jasparro，Janathan Taylor，“Transnational Geopolitical Competition and Natural Disaster”，Pradyumna P.Karan，Shanmugam P.Subbiah eds.，The Indian Ocean Tsunami，Lexington，The University Press of Kentucky，2011，p.283.当然，灾害救援也可以成为国家形象投射、双边关系改善的杠杆，印巴围绕克什米尔地震、海啸救援的合作以及中日围绕汶川地震、福岛海啸的互助等案例均表明，灾害救援可以创造国家间关系改善和公众情感接近的契机。自然灾害使世界各国感到相互之间不能成为被族裔、宗教而分割的孤岛，由此人类共同体在命运一致性作用下启动人道主义，驱动国际体系内部社会性因素的增长。然而，这能否推动国家摒弃均势和权力政治范式，从人类脆弱生命和共同人性出发创造双边、多边机会，促使国际体系由霍布斯主义向洛克主义并最终向康德主义演进，战胜旧式国家间政治和权力争斗，尚难做出定论。其实，灾害“毁坏性”启动人道主义的同时，也的确使国家间产生矛盾、冲突和不协调，譬如现行国际法框架规定任何人道主义救援都必须获取受灾国主权认可，而这一认可常常导致最佳救援时机的丧失。

四、趋势

尽管灾害治理并未成为国际政治核心议程，但随着灾害数量、烈度的增加，尤其是汶川地震、福岛海啸等巨灾的出现，灾害治理将获得更多的关注和资源投入。灾害治理最关键的是复原力，而这种能力不仅表现在灾害初期快速有效的紧急救援，还包括避免灾害发生和灾害发生后减轻损失所采取的各种机制框架、措施和行动，由此，成功的灾害治理必须实现从一时的情景治理向长期体制治理的转变。从这一点出发，未来灾害治理将呈现以下几方面发展趋势。第一，技术治理的体制化。技术治理主要包括早期预警体系、脆弱性指标构建、技术转让、灾害发生学的跨学科跨部门研究等等。技术治理体现为拥有和应用两个方面。其中拥有也有两个层面:一是尚未掌握，主要源自科学认知不足，譬如地震和气候灾害预报;二是已经掌握但一些国家基于利益和知识产权制度缺乏转让和普及的意愿。前一种情况需要知识共同体(Epistemic Communities)共同努力，为此国际科学理事会(ICSU)、联合国国家减灾战略(UNISDR)与国际社会科学理事会(ISSC)共同发起为期十年的灾害风险综合研究科学计划(简称“IRDR”)，它是否足以媲美联合国政府间气候变化委员会(IPCC)有待观察。而后一种情况需要国际机制的精心设计以对技术拥有者做出选择性激励，鼓励开展免费技术转让和人道主义行动。技术应用最重要的是成本，任何国家和地区都需积极地防灾减灾，其中最重要的是脆弱性评估，而这需大量数据、信息和知识搜集。由此，建设全球性灾害损失数据库、加强长期变化跟踪研究，进而评估各地区、国家、地方的灾害损失和风险概率，发展早期预警系统和监测设施成为未来技术治理重点。

第二，行动框架将进一步完善。灾害治理复合型、议题交叠性决定了灾害治理应是多重政策框架相互衔接而成，而相互衔接核心是主体间协同和制度衔接。《兵库行动框架》和两年一次的行动平台作为顶层政策框架，聚合科学家团体、经济社会议题专家、公司企业、受灾地民众等利益攸关方，也大致使全球、地区、国家和地方多个空间层次自由而充分地交换信息，从多维度加强防灾减灾响应能力建设。然而，《兵库行动框架》2015年将要到期，面临再次设计、延续和强化的问题。首先是整体架构和形式。整体架构是否应包括指导性原则、目标制度和具体细节，形式是否内嵌强制性法律约束力工具，譬如约束性预算条款、发达国家财政技术义务，又或者发展规划必须考虑防灾减灾。其次是架构必须明确的核心领域和任务。如潜在灾害风险评估、地方和国家围绕目标展开的实施机制、利益相关方参与程序和大型工程是否引入灾害评估标准程序等。再次，“后《兵库行动框架》”还应对环境和灾害多个层次协调予以关注，尽管两者相互联系，但无论联合国、国家还是地方都明显断裂，如何协调应予以明确。①Phong Tran，Rajib Shaw，“Environment Disaster Linkages:An Overview”，Community，Environment and Disaster Risk Management，Vol.9，2012，pp.3-14.最后，主要大国将围绕“后《兵库行动框架》”展开激烈博弈。如掌握先进防灾减灾经验的日本就试图构建以亚洲为中心的防灾网络，主导整体框架的制定和实施。总体说来，2015年“后《兵库灾害框架》”作为未来灾害治理主体架构应是对《兵库行动框架》的进一步具体化、细化甚至法律化。

第三，灾害治理资源将更多向地方和城市倾斜。《兵库行动框架》不仅适用于国家层面，还适用于地方和城市。地方尤其是城市承担着灾害治理体制化的首要责任，并体现在组织、预算和态度三方面。组织指专门性的灾害协调机构;预算指专门性的财政预算，经验研究证明财政分权体制应对灾害更为有效;态度则指政府或公众都有着良好的防灾减灾意识和文化。②Bevaola Kusumasari，Quamrul Alam，Kamal Siddiqu，i“Resource capability for local government in managing disaster”，Disaster Prevention and Management，Vol.19，Iss:4，2010，p.444.将减灾防灾整合进地区或城市规划对城市而言意味着以下几方面工作:首先确保关键性基础设施建设的正常运转，这样即使出现最糟糕情形也能获取对生命维持至关重要的公共物品。其次要尽可能地构建本地区或城市灾害风险的知识和数据信息库，对本地区不同种类灾害风险系数有足够了解，继而在此基础上构建风险防范机制如技术准备、金融保险创新和防灾减灾文化建设等。其实，任何地区或城市都不具备防灾减灾的完备性，此时应向国际灾害治理框架寻求支持，这一方面需要国家的介入，另一方面应自主开展次国家和城市外交。实际上，截至2012年底已有1289个城市加入联合国减灾署2010年发起的“使城市更具韧性”运动，该运动为地方政府提供的减灾手册和自我评估工具已应用到了至少30个城市。③UNISDR，“Anuual Report 2012”，2013，http://www.unisdr.org/files/33363_unisdrannualreport2012.pdf.(上网时间:2013 年 2 月9日)联合国减灾国际战略和人居署2012年10月发布的《使城市更具韧性》的报告指出，城市应对灾害风险有六项条件:政治意愿、地方层次的可持续性、及时参与高影响力活动、城市间相互学习和国际合作、将削减灾害风险作为跨部门和多部门议题、弥补现存的基础设施赤字等。④UNISDR UN HABITAT，Making CitiesResilientReport 2012——My City Is Getting Ready，October 2012，p.77，http://www.unisdr.org/files/28240_rcreport.pdf.(上网时间:2012 年11 月16 日)联合国国际减灾战略还根据非洲10个先锋城市减灾管理提炼出增强城市灾害韧性若干原则:制度化行政框架;资金资源;风险评估;基础设施保护;关键设施保护(粮食和水);建筑管理和土地规划;教育、训练和公共意识;环境和生态系统保护;有效准备和早期预警;恢复和社区重建。⑤UNISDR，“City Resilience in Africa:A Ten Essentials Pilot”，http://www.unisdr.org/files/29935_cityresilienceinafricasansdate.pdf.(上网时间:2013年2月3日)由此看来，地方尤其是城市的主动性和创造性在未来灾害治理中的作用将日益提升。

最后，灾害治理的人道主义和主权保护仍存在张力，国际社会需要更加谨慎。大多数灾害都发生于发展中国家，而灾害多发的发展中国家又大都政治架构脆弱、政府能力不足，有的甚至还是失败国家。灾害尤其是重大灾害袭击时，国际治理架构如何既尊重国家主权又积极开展人道主义行动，承担起“保护的责任”，值得深入思考。目前看来，联合国紧急程序、应急基金和灾害地区快速有效行动可能是最适宜的选择。○