国际海运减排博弈及中国面临的“碳陷阱”

肖 洋

为了应对海洋气候变化，国际海事组织(IMO)正在拟订航运碳减排机制，以促进国际海运的绿色化。新机制将带来更严格的检验标准，这无疑会对世界及中国航运业的发展产生深远影响。尤其对于尚未完成复兴大业的中国来说，参与国际海运减排是一把双刃剑，中国必须在保持经济增长与构建负责任大国形象之间保持平衡，尤其须防范国际海运减排中的“碳陷阱”。

一、国际海运减排规制的构建进程

国际海事组织是联合国系统中负责航运安保、防治海洋污染的专门机构，其宗旨之一就是在有关防止和控制船舶造成海洋污染问题上鼓励并促进普遍采用可行的最高标准，并有权制定相关法律。①“Introduction to国际海事组织”，http://www.国际海事组织.org/About/Pages/Default.aspx.(上网时间:2012 年11 月24 日)国际海事组织具有较高的国际公信力，国际海运减排的相关规制主要由其负责制定。

《京都议定书》是最早提及与气候变化有关的海运温室气体排放问题的国际条约，并就制定海运减排规则问题对国际海事组织进行了授权。《京都议定书》第二条第2款规定:“《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)附件Ⅰ国家应通过国际海事组织力求限制或减少海运燃油消耗产生的温室气体排放。”②United Nations，Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change，1998，p.2.这就为国际海事组织开展海运温室气体减排工作提供了法理依据。从1998年起，国际海事组织开始关注国际海运减排问题。随后几年，国际海事组织下属的海洋环境保护委员会(Marine Environment Protection Committee，MEPC)始终围绕国际海运减排技术和方法展开讨论。③国际海事组织，“Review of Regulations to Prevent Air Pollution from Ships”，http://www.国际海事组织.org/blast/mainframe.asp?topic_id=1484.(上网时间:2012年11月24日)由于《国际防止船舶造成污染公约》(The International Convention for the Prevention of Pollution From Ships，MARPOL)侧重防止船舶造成海洋环境污染，未涉及大气污染及气候变化问题，因此在《里约环境与发展宣言》(Rio Declaration)通过后，国际海事组织开始着手对《国际防止船舶造成污染公约》进行修订，增加了标题为“防止船舶造成大气污染规则”的附则VI，并于2005年生效，从而把国际海事组织在环保方面的工作扩展到大气领域。①Resolution MEPC.203(62)，“Amendments to the Annex of the Protocol of 1997 to Amend the International Convention for the Prevention of Pollution From Ships，1973，As Modified by the Protocol of 1978 Relating Thereto”，15 July 2011，p.3.

2008年，海洋环保委员会第57次会议批准温室气体排放工作组编写的控制二氧化碳排放的短期及长期措施计划，原则上确定了国际海事组织未来船舶温室气体减排的法规框架，如对于新造船舶，要推行强制性的新船二氧化碳设计指数;对于现有船舶，在《船舶二氧化碳排放指数自愿试用临时守则》下先试用收集数据，进而强制性应用于所有船舶，并根据试用数据制订全球效率基线;对所有船舶征收全球船用燃油税或推行排放交易机制和/或清洁发展机制。②“国际海事组织，Marine Environment Protection Committee(MEPC)，57th Session”，31 March –4 April 2008，http://www.国际海事组织.org/blast/mainframe.asp?topic_id=109＆doc_id=8870.(上网时间:2012年12月2日)2009年，海洋环保委员会第59次会议通过了包括《能源效率的设计指标》(The Energy Efficiency Design Index，EEDI)、《能效营运指数》、《船舶能源效率管理计划》(Ship Energy Efficiency Management Plan，SEEMP)等五份技术、营运方面的重要文件，以提升船舶能效的方式推动绿色航运的进展，并制定了利用市场机制进行减排的工作计划。2010年，海洋环保委员会第60次会议上关于《国际航运业全球排放贸易框架的应用领域》提案，提出以“碳交易”(Emission Trading Scheme，ETS)方式推动国际船舶减排进程。③国际海事组织，Practical Aspects of a Global Emissions Trading Scheme for International Shipping ，MEPC 60/INF.8，18 December 2009，p.1.而在2011年海洋环保委员会第62次会议上，《国际防止船舶造成污染公约》附则VI缔约国一致通过了国际航行船舶温室气体(GHGs)减排措施，这标志世界首部行业性的具有强制实施效力的全球温室气体减排规定就此诞生。这也是国际海事组织首次通过适用于所有国家船舶的强制性能效标准。2012年10月海洋环保委员会第64次会议详细研究了基于市场机制的国际航运减排措施对发展中国家产生的诸多影响，并依据《国际防止船舶造成污染公约》附则VI修正案第四章第23条“对需要技术援助的发展中国家提供直接帮助”的规定，要求相关缔约国对发展中国家成员国进行技术援助与技术转让。④国际海事组织，Implementation of Energy-efficiency，Ballast Water Management and Ship-recycling Rules on Busy Agenda for国际海事组织 Marine Environment Protection Committee，September 27，2012，http://www.国际海事组织.org/mediacentre/pressbriefings/pages/39-mepc-preview.aspx.(上网时间:2012年11月25日)至此，国际海事组织针对海运减排问题构筑了技术、营运、市场机制三条路径，其中技术与营运措施已经完成制度设计，并取得了重大突破，而在市场机制方面的讨论也将取得突破性进展。

需要指出的是，作为一个多边协商平台，国际海事组织通过的强制能效标准只针对船舶而不问船舶所属国，表面看似高效，实质却有失公允，特别是其为发展中国家设定了强制性的量化技术指标，违背了“共同但有区别责任”的原则。这一现象形成的重要原因是“方便旗船”现象的存在。“方便旗船”是指在船舶登记开放或者宽松的国家进行登记，从而取得该国国籍，并悬挂该国国旗的船舶。简言之，“方便旗船”是指悬挂非船主国家国旗的船只，而选择挂方便旗的船舶，普遍船龄较大，能效较低，减排难度较大。

“方便旗”现象导致船舶的实际控制国与登记国不一致，这使得“共同但有区别责任”原则的适用存在很大技术困难。依据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)的统计资料，世界56.1%的船舶都在全球十大开放登记国巴拿马、利比里亚、马绍尔群岛、安提瓜与巴布达、巴哈马、百慕大、塞浦路斯、马恩岛、马耳他、圣文森特与格林纳丁斯(它们皆为发展中国家和地区)登记。目前，最大的方便旗国是巴拿马，其挂旗船舶吨位占世界船队的21.9%;其次是利比里亚(占11.9%)和马绍尔群岛(占7.1%)。拥有“方便旗船”的船东则主要来自发达国家或地区。截至2011年初，世界商船队吨位达到13.96亿载重吨，排名前35位的船主国控制着其中的95.57%，其中66%又由发达国家船主控制。全世界总吨位中有68.3%悬挂外国国旗，其中发达国家悬挂外国国旗的百分率高于发展中国家，约占悬挂外国旗船舶的74%。⑤UNCTAD，Preview of Maritime Transport 2011，UNCTAD/RMT/2011，pp.43-44，45，46，49 .低廉的注册费、低税甚至免税以及可随意雇佣廉价劳动力是船主选择悬挂他国国旗的诱因。工资水平较高的欧美国家公司对此尤其感兴趣。可以说，发达国家比发展中国家更愿意发展“方便旗船”。这就是说，尽管大多数船舶被发达国家所控制，但其在名义上却属于发展中国家和地区。如果仅要求发达国家的船舶承担减排义务，则发达国家本国船籍的船舶只占全球船舶的一小部分，因而减排压力较小，并可以通过“方便旗”制度逃避减排义务。虽然有些国家建议参照“国际独立油轮船东协会”(International Association of Independent Tanker Owners)等一些专业组织的做法，以实际控制人为标准确定船舶的国别属性，从而建立起区别对待不同船舶的减排制度，却因美欧等发达国家的激烈反对而难以达成共识。

二、国际海运减排的博弈态势

气候谈判的实质是各国为抢夺低碳经济控制权展开的博弈，涉及世界各国的切身利益。从历次气候会议博弈的结果不难看出，各方基于不同的利益诉求，已初步构成国际海运减排博弈的攻守格局。根据各方在海运减排责任问题上的主张差异，博弈各方可分为以欧盟为代表的“无差别责任”派、以中国为代表的“有区别责任”派以及以美国为代表的“有条件责任”派。

“无差别责任”派包括欧盟、小岛国联盟等，其核心主张是，突出减排责任的强制性与减排标准的普适性。“无差别责任”派认为，船舶温室气体排放是全球性的，区域性减排没有任何实际意义与效果，只有采取全球范围的目标减排，并辅之以市场机制(碳排放交易)，才能实现真正意义上的减排。欧盟因具有在节能减排立法、政策、行动和技术等领域的优势，而将自身视为气候议题的领导者，并在海运减排规制构建中当起了急先锋。在欧盟的推动下，国际海事组织下属的海洋环境保护委员会第57次会议通过了国际航行船舶温室气体控制框架的基本原则，由于其中“强制、平等地适用于所有船旗国”的条款，违反了《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》所确立的“共同但有区别责任”原则，引起了中国、巴西、印度等发展中大国的激烈反对。①国际海事组织，Environment Meeting Approves Revised Regulations on Ship Emissions，MEPC 57th Session，31March-4 April 2008，http://www.国际海事组织.org/blast/mainframe.asp?topic_id=1709＆doc_id=9123.(上网时间:2012年11月25日)2011年7月15日，欧盟等发达国家利用国际海事组织独特的“简单多数”表决机制，在海洋环境保护委员会第62次会议上强行表决通过《国际防止船舶造成污染公约》附则VI修正案，该修正案对船舶能效方面作出了规定，使《能源效率的设计指标》(已于2013年1月1日正式生效)和《船舶能源效率管理计划》具有强制力，②国际海事组织，Technical and Operational Measures，http://www.国际海事组织.org/ourwork/environment/pollutionprevention/airpollution/pages/technical-and-operational-measures.aspx.(上网时间:2012年11月25日)适用于全球400载重吨以上的海运商船，并将于2015年起开始实施。这必将为广大发展中国家带来前所未有的海运减排压力。面对发展中国家的反对，欧盟等国采取“技术与市场相分离”的两步走策略，先在技术措施上达成一致，再逐渐引入市场机制，引导船舶节能减排的实施，最终构建海运减排的制度体系。欧盟坚持严格的船舶登记制度，将出入其成员国的船舶纳入其碳排放交易体系，并以港口国监管的方式拒绝减排不符合标准的外籍船舶、特别是“方便旗船”入港，支持使用各种市场手段特别是征收全球航运燃油税、引入排放交易机制等来推行海运减排。欧洲实施单方面区域减排规制的做法，带来了域外管辖的合法性等问题，引起中美日等国的反对，使得国际海运减排的博弈平台风急浪高、暗流涌动，将世界各国的海运战略、安全、经济利益都卷入其中。

“有区别责任”派包括以新兴大国为代表的发展中国家，其核心主张是，坚持将《京都议定书》规定的“共同但有区别的责任”原则作为海运减排责任分担的法理基础，反对将发展中国家纳入强制性减排的约束范围。这些国家认为，国际海事组织出台的任何措施，都不应当有悖于“共同但有区别”的原则，在制定强制性排放标准前，发展中国家需要一个过渡期，国际海事组织减排措施应适用于发达国家，发展中国家不应与发达国家同等承担船舶减排义务。由于“有区别责任”派的国家在国际碳减排问题上存在话语权缺失且内部意见分歧较大等不利条件，因此它们的目标在于维护发展中国家的集体发展权以及在国际碳减排议程中的参与权，主要表现为反对西方国家在构建国际减排规制的垄断化趋势与歧视性条款。例如在海洋环保委员会第57次会议中，中国从“发展及消除贫困是首要与压倒一切的优先事项，发展中国家的履约程度取决于发达国家承担的有关资金和技术转让承诺的履行程度”的立场出发，提出了“制定排放标准不能带来新的技术门槛”的附加要求，反对建立适用于所有国家的强制减排机制，坚持国际海事组织的有关减排安排对其他谈判不构成先例的原则。①国家气候中心:“黄磊参加国际海事组织船舶温室气体减排工作组第一次会间会的总结”，http://ncc.cma.gov.cn/Website/index.php?NewsID=3332.(上网时间:2012 年12月2日)

“有条件责任”派包括美国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰等欧盟之外的其他发达国家，其核心主张是，以新兴经济体国家作出减排承诺作为本国承担减排责任的先决条件。它们大多为传统海运大国，因此常常将海运减排议题作为排挤新兴大国、增强自身实力的工具。在国际海运减排问题上，美日等国支持“无差别责任派”将发展中国家纳入减排对象的基本主张，但由于这些国家改造本国船队能效的花费巨大，因此在减排标准的强制执行方面态度有所保留，同时也支持对发展中国家进行必要的减排技术援助。

根据上述分析，作为国际海运大国的中国、美国和欧盟所面临的海运减排压力较大，因此将是国际海运减排博弈中的重要棋手。为了获取构建海运减排规制背后的话语权与海缘政治经济及安全收益，世界各国围绕海运碳减排规制构建的话语权之争将日益激烈，均力图在即将出炉的国际海运减排规制中尽可能地维护本国利益。从以上各方的现有力量对比和发展趋势来看，在国际海运减排问题上已经基本构成了以欧美为代表的既有强国与以中国为代表的发展中国家之间的正面博弈。美欧集团仍属于强势方，中国及其他新兴大国的利益诉求则缺乏实质性的安全保障，发展权与履约能力受到极大约束，而大部分发展中国家仍处于前工业化阶段，因各自利益诉求的差异而不断分化，在国际海运减排谈判中日益被边缘化，长期处于失语状态。这种阶梯型的角力态势，使国际海运减排博弈处于变革前的萌动期。

三、中国参与国际海运减排面临“碳陷阱”

在政府不干预的前提下，一国经济增长同该国二氧化碳排放量呈正比。由于大多数国家仍然采用高碳经济增长方式，其履行碳减排承诺必将以减缓经济增长为代价。因此，以中国为代表的发展中国家在碳减排问题上坚持“双轨制”，即1992年《联合国气候变化框架公约》“共同但有区别的责任”原则。反观美欧等发达国家，则试图淡化“历史责任”，鼓吹“减排面前无优惠”，在碳减排目标上实施单轨制。中国海运业“船多、量大、面广”与造船业“大而不强”的客观现实，使得中国在接受并履行海运减排规制后，必将面临海运贸易滑坡引发国内产业链不断恶化，从而导致国内不稳定因素激增的严重后果。目前，出口导向型经济仍是维持中国经济高速发展的主要动力，而减排能力薄弱的国内海运业则是其中的短板。在日益苛刻的国际减排标准面前，中国必须小心规避某些“环境正义”幌子下的“碳陷阱”。具体而言，“海运减排履约陷阱”、“既有大国的低碳制度陷阱”与“追随战略的碳交易陷阱”共同组成了复合式海运减排“碳陷阱”。

所谓“海运减排履约陷阱”，主要是指所有400载重吨及以上的国际航运新船，必须符合《能源效率的设计指标》要求，在目前阶段将能效指数降低10%，2020-2024年间再降低10%，2024年后要达到减排30%的目标;已下水的国际航行船舶，亦要符合《船舶能源效率管理计划》中列明的准则。②Zabi Bazari，Assessment of国际海事组织Mandated Energy Efficiency Measures For International Shipping，MEPC 63/INF.2，Annex，31 October 2011，pp.1-2.中国庞大的海运船队普遍船龄较老，设备陈旧，必将为此投入巨额改造资金，并将减缓对外贸易的增长速度。按照《国际防止船舶造成污染公约》有关船舶《能源效率的设计指标》数值分阶段折减的要求，中国有近50%的现有船舶符合能耗基线标准(《能源效率的设计指标》折减率为0)，还有50%以上的船舶需要采取船型优化等措施来满足标准要求。当《能源效率的设计指标》正式生效时，船运界不得不为这50%的“不达标”船舶而恐慌。此外，中国规定在国外购置船舶、建造船舶回国内登记注册的船舶，需缴纳税率为9%的进口关税和17%的增值税，①《中华人民共和国增值税暂行条例》，http://www.gov.cn/zwgk/2008-11/14/content_1149516.htm.(上网时间:2012年12月2日)这使得中资企业为节省船舶投资成本，纷纷选择国内造船国外注册，或者国外造船、购船，国外注册，而这些新船的船龄较轻，能效较高，大多符合《能源效率的设计指标》和《船舶能源效率管理计划》等标准。

这种状况无疑将增大中国的履约难度。一方面中国经济的发展需要维持较大规模的海运船队，温室气体排放因而成为生存和发展的刚性需求;另一方面减排履约有助于彰显中国的大国责任，但必将改造与淘汰大量超龄船、小运力船，而这些又占中国籍船队的较大比例。这样做不仅耗费大量资金，而且会在一段时期内削弱中国整体海运竞争力。因此，一面是持续发展的市场需求，一面是步步紧逼的减排标准，中国海运界举步维艰。

所谓“既有大国的低碳制度陷阱”，主要是指发达国家凭借在国际海事组织等国际组织中的优势地位与话语权，推行有利于西方的海运减排制度，对中国等新兴大国进行经济洗劫与市场排挤。例如美欧主导的国际海事组织从成立之初就确立了“简单多数”的议事规则。这一规则大大提高了议事效率，避免了审议事项久拖不决。另外，为使重要公约的修正案能尽快实施，国际海事组织在20世纪80年代初还创制了一种“默示接受”(Tacit Acceptance Procedure)修正程序，②国际海事组织:Adopting a convention，Entry into force，Accession，Amendment， Enforcement， Tacit acceptance procedure， http://www.国际海事组织.org/About/Conventions/Pages/Home.aspx(上网时间:2012年12月2日)大大加快了公约修正案的生效速度。这种看似高效的议事与表决程序，在维护西方大国主导权的同时，剥夺了广大贫弱国家的议政权，使其处于“被动接受”的尴尬境地。特别是环保技术发达的欧盟急于将“低碳标识”拓展到国际海事组织减排制度的方方面面，意图让依赖高碳发展的中国等新兴大国在遵循低碳制度的过程中逐渐“自废武功”。低碳制度陷阱的可怕之处在于，既有大国一旦树立起低碳经济的制度标识，就会迫使国际社会出现政见分野:顺之者可向既有大国讨要减排资金与技术，但须默认欧美制度霸权;逆之者即使经济崛起也会被扣上“破坏人类共同家园”的罪名，难以获得国际社会的承认，更无法改变现有国际秩序。对于经济崛起与大国形象并重的中国来说，这不仅是一个要面子还是要里子的经济问题，更是一个关乎中国崛起能否成功的战略问题。中国海运界的荣衰与低碳规制紧密相关，这决定了中国的首要任务是争取海运减排规制的参与权与决定权。由于这种争取仍在现行国际秩序范围之内，中国在国际海事组织之中又长期处于劣势地位，从一开始就阻力重重，并面临被西方国家利用制度优势联合打压的风险。

此外，中国还面临所谓“追随战略的碳交易陷阱”，即既有大国掌握着国际碳交易市场的主导权与发展方向，并为每一个对国际减排规制实施“追随战略”的博弈者预设了碳交易陷阱，借此吸纳发展中国家的资金。由于碳交易机制存在买卖双方信息获取不对称的缺点，进入市场的碳配额颇受国际政治经济大环境的影响，极易导致碳交易价格讯号扭曲。中国作为炭配额的卖方却无定价权，在碳交易过程中极易蒙受经济损失。

目前关于温室气体减排的讨论，大都假定减排与经济发展存在两难。“碳陷阱”的出现是气候问题政治化的必然结果。国际海事组织推行强制性减排措施，展示了国际组织在全球善治中握紧的双拳，但其背后隐藏着既有大国制度性霸权的阴影。目前，国际海事组织在国际海运温室气体减排方面的进展与其终极目标还有一段距离。然而，海运业的“国际性”是不争的事实，所以无论面对怎样的结果，中国都需要为新一轮国际气候谈判作好充分准备，承担海运减排责任不过是一个时间问题，如何承担海运减排责任更需认真思考。○