城镇、产业和人口自然融合之路

陈功

最近，我去了一趟湖北咸宁，发现这是一个很有特点的城市。咸宁市地广人稀，较低的人口密度，对应的是合理的城市尺度和规模。城里到处桂花飘香，大部分建筑的高度与街道宽度比例合适，整个城市显得非常宜人。另外，自2008年以来，咸宁的经济增长率在9%左右，城市与经济的相容性比较理想。这可以算是新型城镇化的一个典型。

十八大以来，关于新型城镇化的讨论就没有停止过。在我看来，新型城镇化的路线图中有两个关键的节点，一个是乡镇化即中小城镇化，另一个是城镇化为产业化服务。

中小城镇化解决的是未来城镇化的方向，传统城镇化以大城市为主导，新型城镇化将从大城市转向中小城市。具体而言，就是现阶段不同规模的城市，城镇化的重心也不一样，大城市是管理和运营的问题，小城镇是建设的问题。而产业化要解决的是就业问题，是农民致富的问题，是农民工进城以后，城市能否提供足够的产业机会和就业机会的问题。

种种迹象表明，中国的城镇化还有讨论的空间。首先是政策面上还有继续收紧而不是放松的迹象，其次是各地出现了一些不良迹象。十八大报告第一次提出了“美丽中国”的全新概念，“美丽乡村”的概念也随之而起。网上搜索各地建设“美丽乡村”的政策文件，不外乎打着“美丽乡村办”的名义大收土地，希望利用这个机会炒作一把，还是走土地财政的老路线。好的概念却成为圈地卖地的旗号和手段，与中央的精神南辕北辙。

之前传闻已久的由国家发改委牵头，财政部、国土资源部、住建部等十多个部委参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划（2011—2020年）》也显示出这种迹象，其中的一大战略框架就是，要“优先发展区位优势明显、基础条件较好的中小城市，有重点地发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市”。这意味着新型城镇化的投资，尤其是基建方面的资金，大部分将向中小城镇倾斜。

中小城镇的发展对中国经济具有重要意义。据统计，我国小城镇的人均国内生产总值和财政收入增长速度都明显快于城市，同时接纳了全国农民工总数的40%，但基础建设的投入水平仅相当于大城市的1/13，用地的增长幅度低于大城市且基本集中于工业发展。因此，新型城镇化框架下的中小城镇发展将着重于增加基建投入、调整用地指标、增加公共服务投入、提升政府效率等方面。

按照经济发展的自然规律，城镇化理应是经济发展的自发结果。但是中国的城镇化逐渐变成了经济发展的工具和前提。新型城镇化的框架下，有必要纠正这一错误观念。传统城镇化多走“人造城镇”的路线，各地大兴土木大造新城，使得全国上下新城区“产能过剩”、政府高负债，而雷同性的工业招商也可能造成全国新城产能过剩。新型城镇化的产业路径，是城市、产业和人口增长的自然融合。这其中，产业差异化至关重要。例如：资本发达地区实现中高端制造、消费的产业升级；后发达地区根据各自优势资源禀赋，差异化承接产业转移，寻求产业路径的多样化，实现县域经济差异化竞争，而不是雷同的拼土地、拼政策、拼项目。