深化农村土地制度改革，破除城镇化发展的体制障碍

◎於忠祥

（於忠祥，安徽农业大学土地资源管理系主任、国土资源研究所所长/责编 刘玉霞）

胡锦涛同志在十八大报告中提出：“要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”李克强在 《认真学习深刻领会全面贯彻党的十八大精神，促进经济持续健康发展和社会全面进步》的文章中指出：“我国城镇化率刚超过50%，如按户籍人口计算仅35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平。……展望未来，城镇化是我国经济增长的巨大引擎。”可见，党中央国务院高度重视城镇化问题，今后的一二十年，城镇化将是一个盛世的标志。

衡量城镇化进程的一个最主要的标志，就是农民转变为市民的规模。然而，由于统计口径方面的原因，我国城镇化率实际上存在 “虚高”的现象，即 “城镇化率超过50%，按户籍人口计算仅35%左右”。按国际惯例，在城镇连续居住超过6个月的人员，便统计为城镇人口。在我国50%以上的城镇人口中，实际上有15%左右的是农民工及其家属，他们虽然在城镇居住超过了6个月，但并没有转变为市民，没有充分享受到城镇的公共服务和社会保障。据调查：这些人群中，有50%居住的是城市建筑工棚和工厂的集体宿舍，有49%租用城郊结合部的房屋，仅有1%左右有自己的住房。

出现这种状况的原因很多，但最根本的是计划经济时代沿袭下来的一些旧制度，俨然是一道道 “围墙”，阻碍了城镇化进程。其中，最主要的是两道“围墙”，一是户籍制度，二是土地制度。很多地方开始进行户籍制度改革，如安徽省铜陵市出台了 《铜陵市推进城乡一体化户籍制度改革实施方案》，标志着该市户籍人口将取消 “农业户口”和 “非农业户口”性质的划分，统一登记为“居民户口”，意味着延续了50多年的二元户籍将在铜陵市逐渐消解。铜陵市的改革，为最终消除城乡差距、实现共同富裕拆掉了第一道 “围墙”。但阻碍城镇化发展的第二道 “围墙”，即土地制度，需要寻求符合中国国情的方法和途径加以妥善解决。

一、土地制度改革既要与城镇化进程相适应，更要注重维护农民利益

城镇化必须以民生改善为根本目的，必须以质量为先，即城镇化道路要体现中国特色，不仅要关乎发展，更重要的是要关乎民生、关乎民心。因此，在推进居民户籍制度改革过程中，切忌变相把农村土地产权也城镇化了，不能借改革之口侵害农村、农业和农村户改人员的利益，即在推进城镇化进程中，仍然要执行中央的各项惠农政策。在农地征收、整治与流转等过程中，不仅要保障农村户改人员的生活水平稳中有升，最终与全市居民同步进入小康，而且还要逐年加大对农业和农村社区的投入，实现新农村建设的目标。这就从客观上要求，在户籍制度改革的同时，要同步推进农村土地产权改革。改革的原则是要保护和提升 “三农”利益，保障农村户改人员对于土地的权利，实现明晰土地产权，强化土地物权的目的，即让农民充分享有土地用益物权。

二、弱化农用地所有权，强化使用权

现行的农村集体土地所有制，类似于 “物权法”中讲的 “共有产权”，是几乎不能退出的 “共同共有”。目前，只要讲土地是农村集体所有，那么集体的 “代表”即村干部就可能会行使自己的控制权，农民土地承包权面对集体所有权，显得十分脆弱。因此，必须改变这种局面，使 “共同共有产权”的适用范围减少到最低限度。

户籍制度改革后，土地关系的调处可以逐步实现社会化、法制化，避免由少数村干部说了算，即使有了土地纠纷，当事人也能通过仲裁机构或者法院解决问题，行政村或农村社区干部只管居民授权的公共事务。改革后，现有土地承包经营权的归属不变，仍可以长久享用，可以抵押和继承；运用规划规定土地用途，制约产权，实行农地农用；运用法律和政策，完善流转机制，设定必须流转、有条件流转、自愿流转和不流转的条件，规定受益标准和受益方式；采取土地整治手段，逐步实现土地集中经营，居民集中生活，为政府提供基本公共服务建立平台，为城镇化发展奠定基础。

三、建立城乡统筹的土地市场，杜绝走低成本的城镇化道路

改革开放至今，我国基本上走的是 “土地依赖路径”的城镇化之路，不仅导致房屋价格持续上涨，用地规模不断扩大，而且依靠行政措施低价征收土地。大量低成本征地拆迁，使得很多农民既无法融入城市生活，又回归不到原来的农村。因此，低成本的城镇化道路是不可持续的。

农村闲置住房和宅基地确实是巨大的资产浪费，必须充分利用。但不能以 “加速城镇化进程”为幌子、以建设工业园区为名，以获取土地出让收入及相关税费为目的，用行政手段大搞 “整村推进”的 “灭村运动”，低价攫取农村宅基地进行扩城、造城。因此，要改进 “整村推进”的土地整治模式，推进宅基地上市改革，为构建城乡统一的土地市场提供方法和途径。

构建城乡统一的土地市场就是要实现国有土地与集体土地的权利平等。也就是说，农村可以跟城镇一样，依据规划，利用其所拥有的建设用地，依法建立土地市场。

1.建立农村宅基地储备制度。农村宅基地储备制度主要是用于管理农村宅基地。在现有法律框架下，主要由村集体自主管理和实行，土地收益也主要由集体通过民主决策，自行支配，主要用于新农村建设、安置农民和村庄建设。

实际运作中，可以行政村或农村社区为单位设立宅基地储备中心，负责本集体宅基地的收回、整治、出让、出租、分配等。

2.城镇建设用地允许通过市场运作获得 “增减挂”指标。我国正处于工业化中期，城镇化率刚过50%，即正是建设用地需求高峰期，不可能通过城镇内部挖潜来解决大量农业转移人口建房用地问题，唯有通过农村集体建设用地，尤其是宅基地整治，采用 “增减挂”的方式来解决。但是，“增减挂”不能采用现行的模式，一亩地补助几万元钱了事。 “增减挂”的所有指标，必须通过市场，由宅基地储备中心通过 “招拍挂”统一供给，不仅可杜绝走低成本的城镇化之路，逼使城镇走集约化发展之路，而且保障了宅基地出让金大部分回归农村，用于新农村建设。

3.尝试城乡互动的购房制度。城镇化要与实现城乡一体化互动，既然居民可以自由地购买城镇住房，那么，就应该允许居民购买储备的农村宅基地，以吸引企业下乡投资农业，发展农业产业化，带动富余农村劳动力就业。

四、划定土地利用 “缓冲区”，制定与城镇化发展相适应的土地配置政策

1.划定城镇建设与耕地补充 “缓冲区”。“缓冲区”就是在土地利用总体规划的指导下，划定城镇建设范围和建设时序以及耕地补充范围和补充时序，并严格规定补充耕地质量。在 “缓冲区”内，要做到耕地占补的空间平衡，但时间上不一定同步，可通过设定 “缓冲期”规定时序。要严格监控规划的实施和落实情况，在 “缓冲期”内实现 “缓冲区”耕地占补平衡的，均视为 “先补后占”。缓冲期的长短，应根据 “非农业人口增加引起的农村宅基地退耕滞后于城镇建设用地扩张时间”来定，起始可长一点，越往后可逐年缩短，直至最后真正实现先补后占。

2.创新土地配置政策，支撑城镇化发展。城镇化必须要有产业支撑。因此，对于农业产业化龙头企业和农贸市场等涉农建设用地，应给予优惠的土地配置和扶持政策。具体可出台鼓励有条件的企业面向农村经营农业的有关政策。如农业产业化龙头企业所占土地允许其通过宅基地整治进行置换，实行 “规模控制，内部调剂”。该企业可以通过租赁、入股等方式，把农民承包的土地组织起来，进行统一规划、统一整理、统一经营、统一管理等，形成农业产业化的原料生产基地。属于整治新增的耕地，通过国土部门认定，纳入基本农田保护范围，部分可以折算成建设用地指标，有集体掌控，给企业补偿，不允许企业自己用作占补平衡指标。企业建厂房占用的耕地，必须通过 “缓冲区”的宅基地整治来完成占补任务。企业也可以通过市场获取建设用地。

五、改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例

1.改革补偿安置标准。

（1）依据农地质量定价，制定征地价格补偿标准。要充分利用农用地分等定级成果对农用地进行估价，以此制定征地价格补偿标准，逐步取消按产值确定补偿安置标准的做法。

（2）以规划用途确定征收后的地价，制定征收土地升值的返还标准。农村土地征收后，应根据土地规划方案，确定其新用途，依据新用途评估新地价，并结合农地价格和征地成本等，计算土地升值率——这是农地资源资产的显化，应回归农村，纳入征地补偿的范畴。

（3）依据市场经济准则，确定补偿安置的构成要素。按市场经济准则，征地补偿价格的构成要素包括被征收部分的补偿、土地投资利息的补偿、有害或不良影响补偿、干扰损失补偿和重新安置的困难补偿等。

（4）完善权利补偿体系。土地征收后，不仅要对征地集体和农民给予土地所有权和土地承包经营权的补偿，还要考虑对征地农民的生存保障权、发展权、生态安全权等给予补偿。

我国应结合国情，从以上4个方面综合考虑，确定农村土地征收补偿标准。

2.改革分配方案。

（1）调整分配比例，确保农民利益。土地补偿应考虑将补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。

（2）试行土地产权主体适当分解体制，让农民 “保权增利”。土地产权主体适当分解体制，即土地征收后，集体可以一次性获得土地所有权补偿；土地使用权可以分解为两部分，一部分为土地直接使用权，由新的土地使用者通过出让手续获得；另一部分为农地股权，由农地地价折算而来，归原承包的农户所拥有，对征收后的土地经营收入享有股份。

（3）建立征地基金，消除 “同质异途” 补偿安置悬殊的弊端。土地征收后，无论用途，其补偿安置应一视同仁。具体做法是，动员一部分土地出让金，建立土地征收补偿安置基金，再通过转移支付给国家重点建设项目用地或公益性项目用地的补偿安置，从而实现征地过程中的 “国民待遇”原则。

3.改革安置方式。征地安置方式不能千篇一律，应区别不同地区和安置对象，从实际出发，采取形式多样的安置方式，因地制宜、因人制宜、宜统则统、宜分则分。

（1）保险安置。金融部门应设立征地保险险种，政府应制定宏观政策，动员适当比例的征地补偿安置费，为失地农民投保。

（2）创业安置。通过统一规划，采取土地置换的方式为失地农民 “留地”创业，如在城镇的商业区为他们建造门面房等。如果集体通过发展企业安置失地农民，也应该通过出让的方式 “转权留地”，即先把土地所有权转为国有，再按照统一规划和征地协议将一定比例的土地 （可以是异地土地） “无偿”划拨给该集体。除此以外，政府还要动员一部分资金为失地单位和个人建立创业基金，以及制定一些优惠政策等，为他们打造创业环境。

（3）就业安置。主要是用地单位为了扩大再生产，将失地农民吸纳为本单位职工，或者是国家为了公共利益征收集体土地，而将失地农民实行“农转非”进行统一招工安置等。

（4）货币安置。对有一定市场经济头脑和一技之长，能自谋职业且愿意自谋职业的安置对象，可向他们如数发放其应得的补偿安置费，放手让他们利用这部分资金，发展个私经济。应该指出，这部分农民是为国家分忧、为社会奉献的弱势群体，政府要对他们给予扶持、培训和引导。

六、建立土地流转准入制度，保障流转土地的用途不变和高效利用

城镇化过程必须 “四轮”同时驱动，即工业化、信息化、城镇化、农业现代化等 “四化”同步，其中农业现代化是最后一道壁垒，即没有农业现代化就没有真正意义上的城镇化。实现农业现代化，必须要发展现代农业。因此，早在2007年，中共中央、国务院就下发了 《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》的一号文件。

现代农业的标志是 “规模化、机械化、科学化、集约化、产业化、商品化、社会化”。很显然，在农村现行家庭承包责任制的土地经营制度下，发展现代农业的前提是土地的流转和集中。唯有集中，才能规模，规模是现代农业基础的基础；现行土地经营制度，大多数是超小规模的分散经营，唯有流转，才能集中，即土地流转是发展现代农业的前提。户籍制度改革不仅改变了农民身份，而且为热心于农业的投资商投资农业营造了环境。农村户改人员长久享用的土地承包经营权，可以有偿流转、入股或有偿退还其所在社区，本人可以进城就业，或受雇于土地流入者当农业产业工人，不仅使分散的土地得以集中，奠定现代农业的发展基础，而且还释放出大量的劳动力支援城镇化和工业化发展。因此，从理论上讲，确实是好事。但实际上，很多地方把好事没做好。有的是政府推动，采用行政手段，强行流转土地；有的企业借流转之名，变相囤积土地；有的企业根本不具备经营农业的能力，流转土地后因经营不善，导致土地抛荒或暗荒，出现了“跑路”现象；有经营能力的企业流转土地后，基本上采用的是 “非粮化”的经营模式。凡此等等，受损的还是 “三农”。因此，建立土地流转准入制度刻不容缓。

土地流转准入制度的核心内容是对土地流入者的资格认证，包括资信条件、经营能力、管理水平等。要运用规划约束土地流入者的土地利用行为，保障土地用途不改变，利用效益不断提升，真正通过土地流转，培育大批农场主，为推进城镇化提供有力的保障。