新闻发布制度推进迟滞的公关负效应

蒋 楠

(中国计量学院人文社科学院，杭州 310018)

近年来，新闻发布制度在我国全面推开，对我国政治民主建设的积极作用及政府公共关系效应是显而易见的。但是，新闻发布制度在实践中并非完全发挥了其应有的作用，在推进过程中尚存在着一些不正确的理念与做法，对政府声誉带来了一定的不良影响，值得高度关注。

一、我国新闻发布制度概述

(一)新闻发布制度的建立

新闻发布制度的建立始于社会公众对公共信息了解的需要，早在19世纪30年代，美国总统就开始不定期地使用新闻发言人来应付新闻媒体对政府信息的追逐。但是直到20世纪50年代，美国政府才正式在白宫建立了新闻办公室和新闻发言人［1］，由此新闻发布制度开始建立。

我国最早出现的新闻发布是在20世纪初。1912年时任北京临时政府第一任国务总理的唐绍仪出席了在京举行的记者谈话会，回答了记者的提问等。抗日战争结束后，我党代表团在与国民党举行的和平谈判中，专门设立新闻发言人向社会公众宣传民主思想，表达我党实现国内和平的诚意。新中国建立后，1949年12月，中央人民政府制定了第一部专门的新闻发布条例《关于统一发布中央人民政府及其所属各机关重要新闻的暂行办法》，阐述了新闻发布的目的、主体、内容与渠道，并规定设立“新闻秘书”为政府新闻发布的工作人员，由此初具现代新闻发布制度雏形［2］。

改革开放之后，政府面临大量的外交与国内事务，需要向世界及国内公众及时发布各种信息，政府举办新闻发布会的次数逐渐增多。1982年初，中央对外宣传领导小组起草了《关于设立新闻发言人制度的请示》，1983年2月，中宣部、中央对外领导小组下文要求外交部和在对外关系较多的国务院各部门，建立新闻发布制度，定期不定期地对外发布新闻。3月，外交部新闻司司长齐怀远被任命为第一位外交部新闻发言人。4月23日，中国记协向中外记者通报了国务院各部委和人民团体的新闻发言人名单。我国的新闻发布制度正式纳入到制度建设中。1991年，我国组建了国务院新闻办公室，专门用于新闻发布与协助外国记者在中国的采访，这对国家重要信息的传播发挥了重要作用。2004年，温家宝总理在十届全国人大二次会议上做《政府工作报告》，提出“要建立政务信息公开制度，增强政府工作的透明度”，随后中共十六届四中全会通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》，提出“积极开展舆论监督，完善新闻发布制度和重大突发事件新闻报道快速反应机制”，由此进一步推动新闻发布制度向基层推进。2007年1月，国务院常务会议通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，从2008年5月1日起实施。不久，全国各省市自治区先后出台新闻发布的一些制度，新闻发布工作全面铺开。

截至2010年12月，国务院新闻办公室2010年共举行新闻发布会66场，中共中央、国务院各部门举行新闻发布会595场，各省区市党委和政府共举行新闻发布会1 215场。2010年新闻发布会次数比2009年增加了约14%。13个党中央部门和单位、31个省区市和新疆生产建设兵团党委都已经设立了新闻发言人［3］。新闻发布在政府日常工作中逐渐成为了惯例与常态。

(二)对新闻发布制度的评价

我国新闻发布制度实施以来，取得的进步是显著的，效果也比较明显。但还远不够充分。

1.有力地推动了政务公开制度的实施

在各省市自治区建立新闻发布制度以后，当重大会议召开、重大事件发生、重要决策决定时，均以新闻发布会或通气会形式向公众及时报告，及时、透明、有效地公开政务信息，对政府公共关系工作，起到了十分重要的作用，赢得了社会公众对政府的信赖。

2.积极地发挥了沟通民意、引导舆论的作用

新闻发布制度的建立，提供了重要的端口，使政府重要信息的发布如水龙头一样主动，满足了社会公众及大众媒体对信息的需求，有效地发挥了政府在重大问题上沟通民意、引导舆论的作用。尤其是重大危机事件时，及时进行新闻发布制度，可以发挥稳定人心、主导舆论、排斥流言、矫正形象的公共关系作用。虽然这一目标的实现还不够充分，但其趋向是十分积极的。

3.新闻发言人作用的发挥有限

虽然我国政府部门已普遍建立了新闻发布制度，对外宣传设立了新闻发言人。但新闻发言人的作用发挥得还不够充分。在面对重大事件、突发灾难时，新闻发言人往往缺乏成熟的应对媒体能力，对新闻记者的诘问显得草率与准备不足，对问题的不当回答招致不可预料的副作用，如在甬温线特大高铁事故的新闻发布会上王勇平的回答使本来令公众不满的铁路部门，更是雪上加霜。另外，个别政府工作人员，将新闻记者视为政府的对立面，不仅不有效传播重要信息，还以各种理由拒绝记者的采访，使一些部门的新闻发布制度形同虚设。

4.新闻发布制度的执行缺乏常规性

政府新闻发布制度在执行中容易具有随机性与不确定性。政府部门一般只在有重大会议召开、重要政策说明、重大危机事件解释的情况时才决定举行新闻发布会，而没有将其作为常规性工作，没有定期举行重要信息的发布，没有主动、及时地与媒体沟通，与媒体处理好公共关系，使新闻发布制度的推进显得比较迟滞。

二、从美国的成熟运作看新闻发布制度的公共关系意义

新闻发布制度与公共关系具有密切的关系。可以说，正是公共关系的发展推动了新闻发布制度的建立与完善，使政府的公共关系工作进入到一个主动赢得公众信任的有为阶段。

早在美国公共关系发展的早期，一些杰出的政治家就主动利用新闻记者及媒体，及时向公众传播重要消息，或者就一些重要事件，先声夺人地引导全国舆论。例如，1829年，美国第七任总统安德鲁·杰克逊，就请出身作家兼报纸编辑的肯德尔出任自己公共关系活动的主要成员。肯德尔专门为总统撰写演讲稿、国情报告并发布新闻稿，同时负责一般的民意调查，甚至还专门编辑了总统内阁的专属报纸《环球报》。他将自己撰写的新闻稿发到各地的报纸上，然后再转载到《环球报》上，以此反映杰克逊总统的受欢迎程度。“事实上在杰克逊总统任内，他的支持率一直很高，这在很大程度上应归功于他的公关顾问”［4］。

被尊称为“公关之父”的职业公共关系先驱者，艾维·李则更是成立了专门的新闻宣传事务所，主动利用新闻传播手段服务于各种社会组织，其对外发布的《原则宣言》表明了新闻发布与组织公共关系之间的密切关系:“我们的打算是代表企业和公共机构，坦率地、公开地向美利坚合众国的新闻界和公众提供迅速和准确的信息，这些信息涉及到公众感到有价值和有兴趣的相关主题。”［5］艾维·李的公共关系实践活动为洛克菲勒公司严重危机公关事件平静地画上了句号，其核心的思想是“公众必须被告知”，要“说真话”。第一次世界大战时，伍德罗·威尔逊总统成立了以新闻记者出身的乔治·克里尔领衔的公共信息委员会，专门负责向新闻界发布新闻，开展大规模的舆论宣传活动，实行完全的新闻发布管理制度，极大地帮助了美国对一战的介入与参与，赢得了社会公众对政府的极大支持。

之后，美国政府的历次重大活动都与公共关系有着密不可分的关系，沟通信息、影响舆论已成为政府公共关系的基本内容。20世纪70年代尼克松总统因丑闻而提前卸任，被认为“是公共关系的失败”，也更加证明了政府声誉与新闻传播连为一体的公共关系价值。

毋庸置疑，今天的政府公共关系工作主要是通过新闻发布工作来实现的，尊重新闻界，开展正常而常规的新闻发布工作，将成为缔造政府良好声誉的重要手段，将对政府公共关系工作起到事半功倍的作用。

三、新闻发布制度推进的难度分析

虽然我国的新闻发布制度建立与实施已近30年了，但全国各省市自治区充分发挥新闻发布制度的作用还仅仅是刚刚开始，政府信息流通迟滞，信息发布不及时、不充分的情况并不少见，新闻发布制度的推进仍存在较大难度。具体原因有如下几个方面:

(一)对信息掌控的优越感作祟

改革开放以来，由于政府公务员较为优越的社会地位和长期以来形成的官僚主义工作作风，一些职能部门的工作人员养成了拖延发布重要公共信息的不良习惯。对国家的重要信息，他们出于部门利益或考虑自己的官位，往往能拖则拖，能蒙则蒙，使一些关系老百姓生活的重要政策不能及时通过新闻发布的形式引起公众的关注，引发公众的参与，引导公众舆论。他们的不当行为会造成公众对政府执政能力质疑的不良影响。

(二)对公众及公众利益的忽视

一些政府工作人员群众观点淡薄，不关心公众痛痒，不能主动、积极地将政府的政策耐心地向群众解释，并在最短的时间告知公众，更不能建立一种行政自觉，随时将政府工作的内容与变动情况向公众说明。因此，当新闻发布制度建立后，一些政府工作人员就认为平时没有大事，无新闻可发，无信息告知公众，无事情向公众说明，致使新闻发布制度的建立形同虚设。在他们看来，似乎只有发生重大突发事件时，才需要新闻发言人进行信息的告知。这样就导致一些关乎群众切身利益的事件，迟迟得不到重视和解决。政府工作表面看来平安无事，无新闻可发，实际上潜伏着很大的危机。

(三)对大众媒体及记者的不尊重

中国传统历史上素有“防民之口甚于防川”之说。新中国建立后，虽然执政理念、工作作风与旧时代的政府有质的差别，但在一些人的思想中仍然存在着惧怕民意、戒备记者、排斥采访、反感舆论的不正常心理，对于公众舆论的代表——大众媒体及其记者，持一种本能的对立态度，特别是当政府工作存在失误、记者主动上门了解情况时，更是从心理上防范记者的到访，甚至流传着“防火防盗访记者”的错误说法。实质上表现了某些政府工作人员对民意的轻视与对大众传媒的不尊重。这种高高在上的心态阻碍了新闻发布制度的正常运作，使新闻发布制度变成了在特殊情况下(危机事件发生时)不得已而为之的一种工作，新闻发言人在某种程度上充当了救火员、挡箭牌的角色。

四、新闻发布制度推进迟滞的公关负效应

当新闻发布制度实施时，社会公众与大众媒体的反应是十分积极的，认为这是一项顺民心、应民意的明智之举。但是，新闻发布制度在推进中出现的迟滞问题，使公众对政府的执政能力、执政效率及整体声誉产生了一定的负面影响。具体有如以下方面。

(一)信息发布不及时引发对政府的不信任

过去，我国政府的信息公开发布处于比较滞后的状态，很多需要在第一时间向社会公众公布的信息往往没有及时发布，公众对政府信息的了解渠道比较有限，主要是通过报纸、广播、单位传达、民间传闻或政府工作人员的解释来获得。这样容易造成公众对信息知晓的拖延、对信息内容理解的模糊与不完整，甚至有时会导致个人事情的延误。进入新世纪，信息流通的速度大大加快，互联网提供了公众获取信息的多元与便捷，政府建立的政务网，使信息公开的技术条件基本具备。因此，政府在重大事件发生或密切关系公众生活的政策发生变化时，一些政府工作人员对信息发布的延缓，不仅带来了公众的猜忌与疑虑，而且可能导致流言的盛行，造成一定时间、一个区域的人心不稳，并造成公众对政府的不信任，形成对政府工作人员工作能力的质疑，甚至引发对政府的不满情绪。

(二)信息发布不主动导致公众舆论的不利走向

在今天信息充斥的社会环境下，制造与传播信息十分方便，但是在政府某些工作人员看来，信息的发布，仍是一件十分不情愿的事情。他们总是在事情发生后，公众舆论已逐渐形成不利走向、上级有关部门开始责令时，才决定召开新闻通气会(发布会)，将信息通过新闻发言人发布出去。然而，在很多时候，召开的新闻发布会上只有一位主角，即新闻发言人，而没有相关领导及有关技术人员参加，这使新闻发布会的信息不够充分与全面，新闻发布会的应答显得勉强与捉襟见肘，结果很难对已形成的不利舆论带来有效的扭转，反而增加了媒体及公众对政府工作人员能力的质疑。甚至“新闻发言变成了新闻封锁，‘信息公开透明’变成了对新闻采访的‘公开限制’。记者采访就剩下发言人‘喂料’给你吃一条途径，其他的采访渠道都掐死”［6］。因此，“国新办副主任王国庆此前曾指出，还有很多地区的新闻发布制度不够规范，发言人发布信息还存在着不想说、不敢说和不会说的情况”［7］。媒体在不能得到完全充分信息说明的情况下，就会使用其他渠道获得信息，来填充公众对信息的需求，结果导致舆论的不利走向或无法引导。

(三)重要信息隐而不发带来媒体对政府不利的报道

一些政府工作部门的个别主要领导对主动找上门来的记者怀有很大猜疑，甚而将记者看成是政府的对立面。对社会上流传的一些信息，他们不是主动地去澄清，而是生硬地排斥记者，或派人以“领导不在”为由回应;甚至在媒体记者采访当事人或事件相关者时，不当使用权力来拘禁或追捕记者，最终导致媒体对政府的十分不利的报道。实际上，政府工作人员排斥媒体，就是对社会公众的忽视甚至是蔑视，是遮掩自我过错的愚蠢表现，是对政府公共权力的一种滥用，是对政府形象的一种严重破坏。“善待媒体是一种政治责任，因为善待媒体就是善待群众”，“粗暴对待媒体只会把事情搞得更糟，从而降低政府的公信力”［8］，“许多情况下，传播力决定影响力，话语权决定主导权，时效性决定有效性，透明度决定公信度”［9］。如拒绝媒体了解事情真相，最终只能将政府推向公众的对立面，脱离群众，导致大众传播媒体的沉默或负面报道，由此造成十分不利的社会影响。

新闻发布制度的建立与推进，并不等于政府信息公开制度的实行落到了实处，更不等于政府良好的公共关系形象树立了起来。政府工作人员首先要从思想深处解决公众至上的问题，真正将自己看成是人民的公仆，勤勤恳恳地为人民服务;要充分意识到，信息的快速发布是政府执政的基本义务，定期面对新闻媒体召开新闻发布会是在新形势下确立诚信政府、效率政府、负责任政府的重要保证。否则，新闻发布制度的实行就会变味，政府的公共关系工作就会打水漂。

［1］(美)迈克尔·埃默里，埃德温·埃默里，南希·L·罗伯茨.美国新闻史［M］.展江，译.北京:中国人民大学出版社，2009:174.

［2］周庆安，卢朵宝.新中国成立初期新闻发布活动的历史考察［J］.新闻与传播研究，2009(3).

［3］王晨.2010中国新闻发布制度进一步完善［EB/OL］.［2010－12－30］.http://www.sina.com.cn.

［4］［美］弗雷泽·西泰尔.公共关系实务［M］.10版.潘艳丽，陈静，译.北京:清华大学出版社，2008:25.

［5］［美］格伦·布鲁姆，艾伦·森特，斯科特·卡特里普.有效的公共关系［M］.8版.明安香，译.北京:华夏出版社，2001:58.

［6］伍皓.伍皓说新闻［M］.北京:新华出版社，2008:124.

［7］张洁.突发事件政府新闻发布的体制性瓶颈［J］.新闻与传播研究，2010(6).

［8］刘济瑞.善待媒体是一种政治责任［N］.光明日报，2011－07－14(2).

［9］王晨.积极推进党委新闻发言人制度建设［J］.求是，2010(20):27.