水电移民工程项目建设管理模式的实践与探讨

席景华，郭万侦，徐 静

(中国水电顾问集团成都勘测设计研究院，四川 成都 610072)

1 前 言

水利水电工程是指人类对自然界的水资源进行控制、开发和利用，而进行建设的工程项目，其移民工程是指在建设征地的过程中，恢复和改造原有社会功能及妥善安置移民而需进行建设的工程项目。水利水电工程建设征地移民安置是一项政策性强、涉及面广、关系复杂、影响深远的工作，是我国特色社会主义制度下的一项特殊工作。由国家出台专门性的法规《大中型水利水电工程建设征地移民安置条例》(以下简称《移民条例》)给予明确的规范管理体制、职责分工及工作流程等。

移民工程属于移民安置的组成部分，与其他工程一样在具有相同的建设工程属性的同时，移民工程还具有另外一层含义：即大中型水利水电工程移民安置工作属政府行为，实施行为属非盈利性质，但因投资来源于水电工程建设项目业主，属企业资金，涉及私有资金、银行贷款监管等事宜，移民工程又存在许多特质。目前，移民安置遵循的是《移民条例》规定的“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制。相对而言，移民工程建设管理的规定较为宏观，并没有针对移民工程建设管理模式的详细规定或者解读，各地各项目都结合地区和项目的特点，制定或推行了相应的建设管理模式，有的明文规定，有的则仍在探索新的建设管理模式。

作者在工作过程中接触过几种不同条件下、不同类型的移民工程建设管理模式，通过对比研究，各种移民工程的建设管理模式在不同情况下对移民工程的投资控制、进度推进等方面发挥了一定的作用，但各有利弊。本文从实践的角度，对移民工程建设管理涉及的组织形式、建设管理内容、资金流向等方面的进行了初步的研究、对比分析，提出了各种管理模式的利弊优缺点，供移民工程建设管理参考。

2 移民工程建设管理的主要组织形式

按照《移民条例》，移民工程的项目建设方案、标准、规模和投资概算的规划设计文件是由省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批，并由国家投资管理机构核准后实施；其技施设计、报建、建设管理、验收、试运行等工作是由移民区和移民安置区县级以上地方人民政府或者有关单位负责组织实施。因此，移民工程既可以由地方政府直接组织建设，也可以委托移民管理机构或行业主管部门组织建设，最后由权属人或行业主管部门组织验收合格后进行移交即完成移民工程建设管理工作。

目前，对于移民工程建设管理，主要有三类组织形式的管理模式：

(1)当前最为普遍的，由权属单位或行业主管部门直接组织建设管理的模式，即移民管理机构与权属单位或行业主管部门签署实施协议，由权属单位或行业主管部门按照批准的移民安置规划，组织对协议移民工程进行技施设计、报建、招投标、施工建设、验收、试运行等工作，简称S模式。如西部某省的移民工程建设是由省、市、县移民管理机构分别与权属单位或行业主管部门签署实施协议，由权属单位或行业主管部门负责移民工程的施工图设计、报建、招投标、施工建设等工作。

(2)西部某省实施的，由省级移民管理机构组织技施设计和建设监理，并委托县级移民管理机构或行业主管部门组织报建、施工建设、试运行等实施工作的模式，简称Q模式。如西部某省国家重点水电工程的移民工程建设是由省移民管理机构直接委托主体设计单位进行移民工程施工图设计、直接委托建设监理和质量检测工作，委托县级移民管理机构组织施工建设工作。

(3)由移民管理机构直接组织建设，最后移交至行业主管部门的模式，即由移民管理机构按照基本建设的有关规定，组建项目业主全面组织工程建设工作，并最终向权属单位或行业主管部门交钥匙的管理模式，简称X模式。如某水电工程的移民水利工程建设是由县级移民管理机构直接组织施工图设计、建设监理、施工和质量检测等工作，验收合格后移交县水利部门运行管理。

另外，在S模式和X模式下，还可以实施项目总承包，如勘测设计单位总承包和业主代建，移民部门主要精力集中在项目勘测设计及报建等前期工作和最后的移交或验收工作上。

3 各管理模式的利弊分析

3.1 S模式

在S模式下，省、市、县移民管理机构是移民工作的轴心，主要任务是在移民安置规划批准的基础上，将移民工程建设任务委派给权属单位或行业主管部门，并做好日常的监管和协调配合工作。由权属单位或行业主管部门自行开展或组建项目法人开展技施设计、报建、招投标、施工建设、验收、试运行等建设管理工作。

对移民安置管理工作而言，在S模式下有以下优点：

(1)移民工程建设管理关系简单明了，移民管理机构和实施单位职责分工明确，有助于充分调动和发挥实施单位建设管理的作用。

(2)有利于缩短工期。实施单位管理目标明确，设计、施工、监理等都受实施单位委托，设计工作与施工阶段可能形成搭接关系，且内部关系协调简便，发现问题时可以及时处理，有助于缩短整个建设工程工期。

(3)移民工程建设质量有保证。由于实施单位建设的是自己的项目，且专业技术人员和建设管理人员充沛，这种情况下容易建设出高质量的移民工程。

在S模式下也存在以下不足：

(1)协调指导工作量大。移民工程涉及权属单位和行业部门多，部分移民项目间存在紧密的联系，需要移民管理机构牵头协调确定，且移民专业政策性、技术性强，移民管理机构需花费大量的精力用于指导各权属单位和行业部门日常建设管理工作。

(2)移民资金控制难度较大。移民工程建设过程中，各权属单位和行业部门往往倾向选择高质量的原材料、采用先进的工艺、保守的工程措施，增加移民工程造价。

3.2 Q模式

在Q模式下，省级移民管理机构是移民工程管理的核心，其主要任务是要分别将勘测设计、施工、监理、质量检测等工作分别委派给各有关单位，包括选择具有相应资质的勘测设计单位、施工单位、监理单位及县级移民管理机构。省级移民管理机构做好宏观监管的同时，还需直接参与工程设计、建设监理的管理工作，而县级移民管理机构仅需做好报建和施工管理工作。

在Q模式下的移民工程建设管理有以下2方面优点：

(1)有利于移民工程的组织管理。省级移民管理机构是移民工程管理的核心，各有关单位都直接服务于省级移民管理机构，移民工程建设的组织管理体系简单。

(2)有利于控制投资。移民工程设计是由省级移民管理机构直接审核确定，建设监理直接受托于省级移民管理机构也有利于控制投资。

在Q模式下存在以下不足之处：

(1)协调工作量大。

(2)移民工程建设质量监管难度大。

(3)移民工程建设进度难以保证。

移民工程设计、建设监理与施工单位服务对象不同，而最终决策又要集中到省级移民管理机构，工作流程复杂，涉及事务繁琐，省级移民管理机构需花费大量的精力用于指导具体的建设管理工作，还需要省级移民管理机构的人员博晓各种业务和通晓多种技能，且建设监理与施工单位关系并不清晰，造成监督管理不到位，影响移民工程建设质量。

3.3 X模式

在X模式下，省、市、县各级移民管理机构是移民工程建设管理的主体，其主要任务是直接组织移民工程建设，包括组建项目法人、委托技施设计、报建、招投标、施工建设、验收、试运行等建设管理工作，并在竣工验收合格后负责将移民工程移交至权属单位或行业主管部门，即如“交钥匙”的管理模式。

该模式有利于控制管理，但对移民管理机构提出了较高的管理要求， X模式优缺点都很明显，其优点如下：

(1)有利于投资控制。移民工程设计是由移民管理机构直接审核确定，建设监理直接受托于省级移民管理机构也有利于控制投资。

(2)有利于缩短工期。移民管理机构管理目标明确，设计、施工、监理等都直接受移民管理机构委托，设计工作与施工阶段可能形成搭接关系，且内部关系协调简便，发现问题时可以及时处理，有助于缩短整个移民工程建设工期。

(3)工程质量有保证。由于移民管理机构直接组织工程设计、建设监理、质量检测及施工单位开展实施工作，工作组织和流程科学合理，这种情况下容易建设出高质量的移民工程。

实现X模式的不足之处：

(1)技术力量不足。移民管理机构是专设机构，其技术人才和建设管理人才有限，不足以涵盖各行各业且满足多专业跨度的移民工程建设管理的需要。

(2)交接困难。移民工程虽为还建性质，但大量移民工程都属公共基础设施，社会效益大于经济效益，后期运行需要经费给予维护；工程建设的内在质量也是重要的一环，需要全过程监督，仅凭验收这一环节，不易使得行业主管部门轻易信服，造成行业主管部门接收的积极性不高。

移民工程建设管理模式的优缺点见表1。

表1 移民工程建设管理模式的优缺点

4 移民工程建设管理模式建议

通过对移民工程建设管理模式研究，应从移民安置的宏观组织管理和水利水电工程建设对移民工程建设的基本要求出发，主要集中在组织管理的难易程度和工程进度、建设质量及投资的控制方面。

首先，移民安置是个复杂的系统工程，人力资源调配是实现不同组织形式的关键，若由移民管理机构直接组织实施具有局限性，对管理人员和技术人员的要求较高，不易实现。

其次，移民工程建设直接关系到移民群众的生产、生活恢复和地区原有社会功能恢复、改造，涉及到移民群众和地区经济社会的发展，甚至影响移民区及移民安置区的社会稳定，因此，移民工程的建设质量尤为重要。

再者，大中型水利水电工程具有工期长、投资大、社会效益和经济效益明显的特点，在这种情况下，水利水电工程建设进度对其发挥的社会效益和经济效益的影响巨大，且移民工程及时建成投入使用也能够促进移民适应新环境，尽快完成安置和发展致富，因此，移民工程顺利推进对水利水电工程建设和移民妥善安置意义重大。

综上所述，对于大中型水利水电工程涉及的移民工程，采用S模式更有助于宏观组织管理，有利于保证移民工程进度、质量，有利于稳步推进移民的妥善安置和地区经济社会的恢复和发展，为水利水电工程顺利建成及时发挥社会效益和经济效益创造条件。

针对S模式涉及实施单位众多，各单位不熟悉移民政策的特点，省级移民管理机构可充分利用综合设计设代和综合监理等技术单位咨询服务的作用，加强对移民工程建设管理工作的指导和监督，并制定移民工程项目管理的详细规定，明确建设管理范围、内容、职责、工作流程及主要工作制度等，尽可能减少这种模式不足而造成的负面影响。