水库移民专业项目提高标准、扩大规模的投资处理方法研究

吴应真 蒋为军

【摘 要】对水库移民专业项目扩大规模、提高标准（等级）或改变功能较“三原”增加的投资处理，国务院471号令、水口规范、电口规范都有相应的规定，但因项目性质不同，规范规定不同，专业设施的权属人或主管部门不同，参建各方代表的利益群体不同，致使对该事项处理结果差异很大。本文结合实践，创造性地提出了对涉及的专业项目不按水利、水电工程分类，而是改为按公益性、经营性分类，同一类按同一原则处理的建议。这个建议，一是对营利和公益性质的专业项目区别对待，二是将补偿和发展区别对待，三是将项目法人按“三原”应投资的部分和应由营利性机构结合实际自行投资建设的部分区别对待。这种处理方法，寻找到了各方利益的平衡点，既符合相关法规、规范精神，又合理区分了应由各方且应由承担的建设资金，对促进水利水电开发、区域经济发展和构建和谐社会必将产生极大和极深远的影响。

【关键词】专业项目；投资概算；处理方法

一、对水库移民专业项目扩大规模、提高标准（等级）或改变功能增加投资处理的相关规定

对水库移民专业项目扩大规模、提高标准（等级）或改变功能增加投资处理的规定主要有：

1.国务院令第471号第二十四条规定：“工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专业项目以及中小学的迁建或者复建，应当按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿。”

其释义中说明：制定本条的目的“明确工矿企业、专业项目和中小学的迁建或者复建按‘三原原则补偿。”该条继续说明“工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专业项目以及中小学的迁建或者复建补偿原则为：原规模、原标准或者恢复原功能。原规模、原标准或者恢复原功能的原则，是对被征用土地上附着物的补偿原则。迁建或者复建的建设规模按照批准的移民安置规划确定的规模和标准建设。对于扩大规模、提高标准和改变功能等增加的投资，由有关单位自行解决。”

2.《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL290-2009）中：

（1）工业企业处理中明确：“因提高标准、扩大规模、进行技术改造以及转产所需增加的投资，不应列入建设征地移民补偿投资概（估）算。”

（2）专业项目处理中明确：“专业项目的淹没处理方案应符合国家有关政策规定，遵循技术可行、经济合理的原则。对恢复改建的项目，应按原规模、原标准或者恢复原功能的原则进行规划设计，所需投资列入建设征地移民补偿投资概估算。因扩大规模、提高标准（等级）或改变功能需要增加的投资，不应列入建设征地移民安置补偿投资概（估）算。”

3.《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（DL/T5064-2007）

前言中明确：“增加了企业处理规划设计的有关规定。要求对需要迁建的企事业单位应按照原规模、原标准或者恢复原有生产能力或办事能力的原则，拟定迁建补偿方案。没有条件迁建的企业和国家政策规定不允许迁建的企业事业单位，应进行补偿评估，提出合理补偿方案。”

（1）建设征地影响的专业项目，应按照原规模、原标准或者恢复原功能的原则和国家有关强制性规定，进行恢复或改建；不需要或难以恢复的，应根据其受征地影响的具体情况，分析确定处理方案。

（2）在可行性研究报告阶段，对需要结合地方发展规划，扩大规模，提高标准（等级）或改变功能的项目，应由省级主管部门和项目法人协商一致，并明确投资分摊方案。”

《水电工程建设征地移民安置补偿费用概（估）算编制规范》（DL/T5382-2007）总则中明确：“工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专业项目和中小学校的迁建或者复建，在满足国家相应规定的基础上按照原规模、原标准、恢复原功能迁移或者复建，所需资金，列入建设征地移民安置补偿费用。

原标准、原规模低于国家规定下限的，从国家规定下限建设；原标准、原规模高于国家规定上限的，从国家规定范围的上限建设；原标准、原规模在国家规定范围内的，按照原标准、原规模建设。

建设标准、规模高于上述规定范围的，超过部门的资金不列入建设征地移民安置补偿费用概算，由有关建设项目所在地人民政府或有关单位自行解决。”

二、上述规定实施效果分析

一是水利、水电规范对复建采用的标准、规模规定不同。水利规范规定“应按原规模、原标准或者恢复原功能的原则进行规划设计，所需投资列入建设征地移民补偿投资概估算。”，水电规范则规定“在满足国家相应规定的基础上按照原规模、原标准、恢复原功能迁移或者复建，所需资金，列入建设征地移民安置补偿费用”。在满足国家相应规定的基础上，一个限制条件的差异，则显示出对复建采用的标准、规模规定不同，进而造成水利、水电工程对计算扩大规模、提高标准（等级）或改变功能增加投资计算的基数不同，由此计算出的差额资金也是不同的。

二是计算规定缺乏具体操作意见。471号令释义中虽说明了“工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专业项目以及中小学的迁建或者复建补偿原则为：原规模、原标准或者恢复原功能。原规模、原标准或者恢复原功能的原则，是对被征用土地上附着物的补偿原则”但实施中，对迁（复）建项目，都是按规划设计成果计列投资的，而不是按“对被征用土地上附着物的补偿原则”计列投资，设计单位也没测算过被征用土地上附着物的补偿投资，也就不存在复建投资与补偿投资的差额问题，分摊缺乏技术支撑。

三是“对需要结合地方发展规划，扩大规模，提高标准（等级）或改变功能的项目，应由省级主管部门和项目法人协商一致，并明确投资分摊方案。”的规定缺乏操作性，也缺乏硬约束和违反规定的处罚意见。水利工程，因项目法人与地方利益、经济发展是一个整体，因而对分摊投资争议不大，也没有扩大规模提高标准的冲动；而水电工程，项目法人与地方人民政府代表不同的利益群体，地方人民政府对规模扩大、标准提高的冲动愈演愈烈，各方对应分摊多少投资争议很大，但最终一般以项目法人让步，标准就高、规模扩大，投资不分摊而结束争吵，从而造成了水电工程建设规模和标准明显高于水利工程的现象。

三、处理建议

本着维护各方合法权益，库区社会稳定和促进地方经济发展的原则综合考虑，结合实践和相关规定，笔者建议根据淹没涉及专业项目营利性质的不同分类处理。即：

一是对同一类专业设施，水利、水电迁（复）建均采用同一处理原则，不再按水利、水电分类处理。

二是专业项目补偿投资按公益、营利分类处理，补偿投资也按两类采用不同的原则计列。对公益性专业项目，如交通、中小学校的迁（复）建，按照行业强制性规定进行迁（复）建规划设计，所需资金，根据规划设计成果列入建设征地移民安置补偿费用。对工矿企业、电力、电信、广播电视等营利性专业项目按原规模、原标准或者恢复原功能的原则即对被征用土地上附着物的补偿的原则计列补偿投资，但建设规模仍按照批准的移民安置规划确定的规模和标准建设，规划投资超过“三原”原则计算的补偿费用部分，由专业设施项目法人或权属人自行解决，不计入概算。

四、结语

本分类处理方法的提出，主要考虑到以下因素：

1.都是水库移民，应执行统一的政策，不能因是水利或水电工程人为造成不平衡。同时，无论那类项目，都应按照经批准的移民安置规划确定的规模和标准建设，满足保障移民生活水平不低于搬迁前这一基本要求。

2.按“三原”原则予以补偿，补偿资金满足恢复原功能要求。对营利类项目，迁（复）建规模、标准高于“三原”部分，高多少，需要建设哪些项目，由企业根据自身发展而决定，属企业自主行为，水利水电开发项目法人按“三原”足额补偿到位即可，没有必要包办；对公益性项目，主要是考虑到一是促进移民和安置区经济发展，带动一方经济，致富一方群众需要建设这些专业项目；二是水利水电开发大多位于偏远山区，急需建设而地方财力有限，超过“三原”部分资金作为水利水电建设项目法人的社会责任，这也符合“建一个项目，树一座丰碑，造福一方百姓”的水电开发企业的宗旨。因此迁（复）建规模、标准高于“三原”所需资金纳入建设征地移民安置补偿投资概算。

上述分类处理方法，既符合相关法规、规范精神，又合理区分了应由各方且应承担的建设资金，寻找到了各方利益的平衡点，对促进水利水电开发、区域经济发展和构建和谐社会必将产生极大和极深远的影响。