国省干线公路建设BT 模式应用研究

任 鹏，胡 斌，魏永平

(江苏纬信工程咨询有限公司)

1 国省干线公路建设BT 模式的特征

(1)建设资金来源多样化。采用BT 模式的国省干线公路建设项目资金来源主要包含政府补助金、银行货款、企业自有资金等几个部分。其中银行货款及企业自有资金是由BT 项目投资企业筹措。而政府补助金属于政府直接投资的性质。

(2)BT 项目投资企业的资金投入往往需要抵押物作为风险保障。由于国省干线公路的运营属公益事业，其运营费用一般由政府补贴，运营过程中一般无收入来源。国省干线公路建设无法采用BOT 模式(即特许经营权转让)，在这种情况下，项目投资企业所投入的资金风险加大，所以在BT项目的合作中，项目投资企业一般要求抵押物作为其资金保障。抵押物的常见形式一般为政府信誉、土地、国有股份等。

(3)BT 投资企业一般仅承担项目管理和施工任务。国省干线公路建设项目工期长、投资大，其对质量的要求使得业主单位必须对建设全过程监管，以确保项目按时保质完成。因此，在项目实施过程中，建设项目的监理、设计等工作往往由业主负责组织。

尽管国省干线公路建设项目中BT 模式的实施有其特殊性，但其融资、项目管理、风险、回购等特征与一般BT 模式相似。

2 国省干线公路建设BT 模式实施的基本流程

(1)合作框架阶段。主要由项目所在地政府与项目投资企业约定基本的合作意向及合作原则;

(2)项目招标阶段。主要通过招投标程序最终确定项目的投资方及施工方;

(3)项目建设阶段。主要完成项目施工组织、工程计量等相关工作;

药动学(PK)是临床药理学研究中药物作用机制及新型药物研究中必要的研究方向,其实验流程为:给药→采集血样或组织→样品处理、分析、测定→数据处理。在药动学研究的定量分析与定性分析中,现代色谱技术都发挥了重要作用,在定量分析中,人们常以 HPLC和液质联用,来测定不同时间点代谢物在血浆和尿液中的浓度,构建药物变化规律模型,继而计算出各项药动学参数;在定性分析中,人们常利用色谱技术来进行代谢产物的分析、鉴定、提纯,明确药物的有效成分及代谢产物。

(4)项目回购阶段。主要完成项目回购款支付、项目的移交等工作内容。

需要注意的是国省干线公路BT 模式的实施流程往往根据合同内容会有交叉。

3 国省干线公路建设BT 模式应用形式

(1)项目的资金来源。资金来源是采用工程项目建设管理模式的重要因素，如果项目的主体资金来源为政府投资，则建设管理模式会更倾向于传统建设模式;如果项目投资主体资金来源为社会资本投资，则建设管理模式会更倾向于新型管理模式。

(2)各级政府部门的管理机制。公路工程建设项目从前期工作至竣工验收整个过程中，往往需要涉及不同级别多个部门的监督及管理，其行为大多遵循一定的法律、法规及规范。因此其管理行为对公路建设管理模式的影响较大。

(3)项目投资方的获利需求。项目投资方对公路工程项目进行投资的主要驱动力是对投资利润的获取，这种对利益的驱动影响了公路建设管理模式投资方式、利息计算、工程量计算、回购方式等方面的。

(4)业主及投资方的声誉。在BT 模式下，业主与投资方都需要承担一定建设及投资风险，因此声誉是BT 模式下双方合作的基础。

(5)政府建设理念。公路的建设必然会对地区经济的增长起到助推作用，引入社会资本促进公路建设的超前发展，是在当前建设资金不足情况下一种可行的解决方案，因此，政府在公路项目实施的决策过程，是采用传统模式还是利用社会资本采用BT 模式尽快推进项目开展，政府的建设理念起了很大作用。

在实际操作中，BT 模式的主要表示有三种表现形式:资本注入形式、投资施工一体化的新型建设管理模式、投资施工分离的新型建设管理模式。

①资本注入形式。

资本注入形式主要是由社会投资公司出资，由业主单位成立建设公司代建，负责项目实施(设计、监理、施工)，业主单位承担行业管理职责，如图1 所示，图中主要包含三类关系:合同关系、运作关系、供应关系。合同关系主要包含:设计合同、监理合同、施工合同、借款合同等。其中借款合同主要是由于在项目实施过程中前期的拆迁等工作的资金也由投资公司出的情况(虚线表示)。运作关系主要是项目参与方之间的协作关系、监督关系及行业管理关系。供应关系主要是投资资本的注入、以及甲方提供材料(部分项目采用，以虚线表示)。

采用该模式的优点是可以使业主最大限度的参与工程项目的管理，对公路的质量、进度、安全等有较好的掌控能力。缺点是采用此种模式的项目投资公司因为无法获取施工部分的利润，往往要求较高的利润回报，因此这种模式的造价比较高。

②投资施工一体化形式

图1 资本注入形式的BT 模式组织关系图

投资施工一体化形式下的投资方主要是一些既有资金实力又有施工实力的大企业。这种形式下，项目的设计方与监理方依然由业主负责确定，但施工一般是由同一大集团下的投资公司成立融资公司与业主单位签订建设合同，而后通过公开招投标或内部招标的形式确定，如图2 所示。

图2 投资施工一体化的BT 模式组织关系图

采用此种形式的优点是项目投资方往往都是有实力的集团公司，有强大的资金、技术、管理、人员等作为项目支撑，因此项目实施的资金、技术比较有保证。缺点是业主在实施过程中对于项目的监管力度较弱。由于无法对资金进行直接管理，施工企业的资金主要是由项目投资方支付，而业主只能通过控制工程计量，通过项目投资公司间接对施工企业进行管理，有产生安全、质量问题的隐患。

③投资施工分离形式

投资施工分离形式与投资施工一体化形式的区别是，项目投资方往往有大量的资金，但其自身不具备公路施工的资质或技术力量，这时就需要施工企业的合作才能完成项目建设。此种形式下一般是投资公司成立的项目投资公司与业主单位共同完成对施工单位的招标，其参与方相互关系如图3 所示，项目的设计方及监理方均由项目业主确立。

该形式的优点主要缓解项目资金的压力，项目业主可以参与施工企业的选择，为后续施工质量提供了一定的保证。缺点是项目投资企业本身往往不熟悉公路建设领域，容易造成业主的工作量加大。另外施工单位的确定过程中容易受多方影响，因此会对项目协作产生影响。

图3 投资施工分离的BT 模式组织关系图

4 国省干线公路建设BT 模式实施问题分析

(1)管理协调。BT 模式与传统模式相比增加了项目投资方，因此其管理协调要比传统模式复杂。管理协调产生的问题主要集中在业主单位与建设投资企业之间、业主单位与各级地方政府之间、建设投资商与各级地方政府之间的协作问题。其表现形式主要有:资金的到位不及时;相关业务的无法对接;各级政府管理各自为政缺乏配合;施工过程中由征地拆迁、原材料供应等无法解决。这些问题不仅影响了工程进度、质量等方面，还容易引起社会问题。

(2)人员配备。BT 模式下有关人员配备方面的问题主要是相关人员的配备不足。具体有两个方面:①缺乏有经验的熟悉新型建设管理模式的合同谈判人员。业主单位在运作新型工程建设管理模式时，往往对其中的技术条款非常敏感，但BT 模式的核心恰恰是资金的运作，部分业主由于缺乏经验，造成在合同条款中定义不清，为后期运作留下了巨大隐患。②县级业主单位技术人员不足、分工不清。现阶段越来越多的工程项目由市级层面下放到县级层面，使得县级层面原有的技术力量无法满足项目运作，在这种情况下，业主单位不得不依赖项目投资商运作，缺乏对项目的有效监管。另一方面，由于人员少，人员分工不明确，造成了即使项目投资企业管理规范也无法找到合适对接部门的情况，进而影响工程计量等方面，对工程运作有一定影响。

(3)合同谈判。合同谈判是BT 模式的重要环节。合同谈判主要存在的问题有两个方面:①合同条款不完善，造成后期管理对度增加。由于对BT 模式认识不够，实际操作经验不足，部分地区在进行项目合同谈判时对条款，尤其是对造价和资金管理的约定不明，使得业主对项目投资方的控制力不足，影响了工程的顺利实施，增加了业主管理的难度。②谈判时间长，影响工程进度。一方面，BT 项目投资比较大，双方需要对造价进行详细谈判，耗费大量时间，一般BT项目的谈判时间都在半年以上。另一方面，BT 项目作为复杂的投资行为，BT 投资方需要时间论证，投资决策的程序比较复杂，往往需要董事会集体讨论。当双方达不成协议时往往浪费很长时间，影响工程的顺利开展。

(4)实施风险。BT 模式在实施过程相对于传统模式有一定风险。对于业主单位其风险主要是投资方资金链断裂风险。部分项目投资方融资能力有限，存在分包和转包现象，把资金压力转嫁到分包商、材料供应商头上，让其垫资建设，可能损害工程的质量或进度目标，造成项目潜在风险。对于项目投资方其风险主要体现在政策风险程回购风险上。理论上地方政府或代表地方政府的机构会按照投资合同按期向项目投资方支付项目回购款。但在实际操作中，地方政府受财政收入限制，无法按照合同约定进行回购。另外政策的变化使得合同条款的失效，如土地政策影响土地抵押物的情况。

5 结 语

随着BT 模式在国省干线公路建设中的广泛应用，其项目实施相关的组织机构、操作流程的专业性与规范性越来越受到项目建设参与各方的重视。本文在对江苏省13 个地市近百个在建和已建成项目的走访调研及问卷调查的基础上，提出了国省干线公路建设项目下BT 模式的一般操作步骤与应用形式，对于公路建设方、投资方、施工方等参建单位在项目实施过程中的协调组织有着积极的借鉴意义。

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