如何界定部门之间的执法权限——从行政诉讼的角度点评

文/赫成刚

2013年第9期《中国质量技术监督》杂志刊载了《消防产品无3C认证该如何处理》的案例讨论。细读案例，主要涉及到两个问题——部门之间执法权限的界定和联合执法模式的确定。下面，结合案情和给出的三个处理意见从行政诉讼的角度略作点评，供同仁们在今后的执法工作中参考。

第一，部门之间执法权限的界定。以不服行政处罚为由的行政诉讼案件进入审理阶段，一般要经历事实审和法律审两个方面的审理。而在法律审理方面，法院首先要依法审查执法主体是否适格，即相关组织是否具备进行行政处罚的资格。质监部门的行政执法的外向性决定了在执法适用法律问题上，存在着适用法律层次重叠、执法职能交叉的困难。稍有不慎就会导致法律规范适用冲突或者越权执法之嫌。当然，越权执法的深层次原因往往在于质监部门识别法律依据不清、法律规范冲突原则把握不准所致。因此，在本案中，在事实认定清晰的假定前提下，如何界定消防、质监和工商三家的行政处罚权限，掌握法律适用原则至关重要。

本案中，第一、二两种意见提出的以后法优于前法和特别法优于普通法以及上位法高于下位法来界定三家行政部门行政处罚权的说法是否正确，我想最好还是参照最高法院早在2004年印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（以下简称《纲要》）的相关规定。

对于特别规定和一般规定的适用关系，《纲要》是这么界定的：同一法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章内的不同条文对相同事项有一般规定和特别规定的，优先适用特别规定。法律之间、行政法规之间或者地方性法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，原则上应按照下列情形适用：新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规定；新的一般规定废止旧的特别规定的，适用新的一般规定。

对于新旧法律规范的适用关系，《纲要》指出，根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：(一)法律、法规或规章另有规定的；(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；(三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。

通过对《纲要》上述表述的理解，不难看出特别规定与一般规定的适用原则仅限于上述两种情形：一是同一部法律文件中所确立的法律规范存在一般规定与特别规定的情形，二是同一法律效力或称同一位阶的法律文件中存在特别规定与一般规定的情形。在本案的讨论中，《认证认可条例》和《消防产品监督管理规定》，一个是行政法规，一个是三部门联合制定的行政规章，由于是两个不同法律效力的法律文件，不在同一法律位阶，因此，不存在一般规定与特别规定的适用原则的裁量空间。对于后法优于前法或者称新旧法律规范的选择适用，《纲要》给出的原则有二：一是实体问题适用旧法、程序问题适用新法。二是如果第一个原则与更好地保护相对人利益相悖，则第一个原则无效。根本的原因在于从实体权利义务尤其是行政处罚义务的厘定，实体法往往都有加严的趋势，而相对人程序上的权利义务往往都有权利增付义务减少的趋势。必须提到的是，这里的实体法和程序法并不必然的属于同一位阶，因为规定实体问题的法律文件一般要比规定程序问题的法律文件效力要高。

通过上面的分析可以看出，本案中第一种和第二种意见立意出发点是不正确的。一味强调质监部门的执法权限、片面理解相关法律适用原则，反映出狭隘的部门意识和法律适用上机会主义，将有越权执法导致行政诉讼败诉的风险。

无独有偶，早在《纲要》出台以前，2004年2月16日，最高法院就曾对湖北省高院的《关于对塔式起重机的监督管理权限如何选择适用行政规章的请示》做出明确答复：你院《关于塔式起重机的监督管理权限如何选择适用行政规章的请示》收悉，经研究，答复如下：国家建设部、工商局、质量技术监督局联合制定的《施工现场安全防护用具及机械设备使用监督管理规定》，对起重机械的监督管理权限作了明确划分。人民法院审查行政机关在国务院《特种设备安全监察条例》施行前作出的相关具体行政行为，应当参照《施工现场安全防护用具及机械设备使用监督管理规定》。该《规定》明确要求，对于施工现场在用的塔式起重机的监督管理权应当由建设行政部门行驶，因此，质监部门不得以《特种设备安全监察条例》为由强调质监部门对工地在用塔式起重机的监督管理权限。本案中对于消防产品的监督管理权限在法律权限上的界定问题，尽管《消防产品监督管理规定》出台晚于《认证认可条例》，但根据程序问题适用新法规定的要求，理所当然的由三部门分别对涉案相对人依据各自适用的法律进行处罚。

第二，联合执法模式的选取。为便于行政执法、提高执法的效率，地方上尤其是基层执法部门往往在重大突发事件发生后或者节假日时进行联合执法。对于因联合执法而发生的行政诉讼如何确定被告的问题，最高法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条确立的原则是谁在行政决定上署名谁当被告（当然，我国的行政公文往往以加盖行政公章为生效标志）。由于上述规定，为避免共同作出行政决定，在以后的行政诉讼中充当共同被告而相互推诿，在联合执法实践中，一般采取先在执法现场发现共同案源、共同调查，撤离现场后再依职权分别进一步进行取证直至最后以本部门名义做出行政处罚的模式。因此，本案中第三种意见所谓的先有消防部门立案调查、再有三部门共同作出行政处罚的做法既不经济也不可行。