征地补偿制度“变法”

/伟民

2012年11月底，有媒体披露，国务院已原则通过土地管理法修正案草案，可能将征收农民集体所有土地的补偿标准提高至少10倍。

一个月后，修法草案正式提交全国人大常委会初审，“10倍”之说被证明只是一种猜测，但修法草案对现行征地补偿制度革命性的改造，却展示了更为丰富的意味。

据国家信访局统计，60%的群体性上访事件与土地有关，每年因征地拆迁引发的纠纷已达400万件左右。近年来震动社会的广东乌坎、云南昭通等群体性事件，其导火索无不源自征地矛盾。征地问题，已经演变成中国社会最尖锐的矛盾之一，以及影响社会稳定的高危因素。

第47条之弊

从制度层面检讨，法定征地程序不完善、补偿标准不合理等等，是导致当下征地危局的一大根源。其中，涉及征地补偿制度最为关键的法律规定，是现行土地管理法第47条。该法条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”；“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”；“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。

上述法律规定，实际上设置了限制农民权益的两大栅栏。

首先，与“原用途”挂钩且按年产值倍数补偿的原则，意味着同样一块土地，农民只能按“原用途”获得每亩数万元的低廉补偿，地方政府却能按“新用途”以每亩数十万元甚至数百万元的高价转让，这种双重标准所形成的价格“剪刀差”，埋下了征地利益冲突的祸根。

如何合理平衡国家、集体和个人的利益，是未来各地制定征地补偿标准所面临的重大考题。

而“30倍”的补偿上限，则暴露了标准偏低、规定过死的弊端。基于农地产值相对不高、生活成本日益上涨的现实，即使依此标准足额补偿，也难以保障失地农民的未来生存和发展。尤其是，“30倍”的补偿上限，也为克扣农民权益提供了“合法”空间。一些地方政府本能地选择“就低不就高”，尤其是在财政吃紧时，更是以此尽量压低补偿标准。另一方面，因征地难度不断加大等因素，不少地方的征地补偿已突破了“30倍”的法定上限，尽管有利于农民权益，却难免有“违法”之嫌。

也正因此，早在3年前就已启动的土地管理法修改，最终将第47条列为修法突破口，以优先解决矛盾最为尖锐的征地补偿问题，其他涉及土地管理制度的改革议题，则留待未来再行修法。

此次修法，将社会费用纳入补偿内容，呈现了从“一次性补偿”转向永久性保障的变革路径。

2012年12月24日，“只修第47条”的土地管理法修正案草案提交十一届全国人大常委会第三十次会议初审。但修一条而牵全局，社会期盼已久的征地补偿制度改革，由此迎来了历史性拐点。

构建公平原则

土地管理法修法草案的首要变化是，删除了现行法第47条所规定的“按照被征收土地的原用途补偿”和“30倍补偿上限”等内容，并明确规定：征收农民集体所有的土地，应当“给予公平补偿，保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障，维护被征地农民的合法权益。”上述规定最为关键的是确立了“公平补偿”的原则，这也是征地补偿制度转型的核心标志。

公平补偿，是大多数市场经济国家土地征收补偿所遵循的基本原则，其总体要求是按照土地被征收时的市场价格补偿。但中国的特殊性在于，农用地按照宪法和法律规定禁止直接买卖，因而无法用市场价格进行评估，“公平补偿”也不能简单地理解成按照市场价格补偿。

如此情形下，公平补偿原则究竟如何体现？相关人士指出，在土地补偿标准上，既要考虑被征收土地原用途年产值的因素，又要综合考虑土地区位、供求关系、经济社会发展水平等多种因素，特别是被征地农民社会保障的因素；在住房及地上附着物的补偿上，遵循市场原则；在补偿效果上，要保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障。

与“公平补偿”原则相呼应，修法草案将征地补偿的具体内容由三项扩充为五项，即在土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物补偿的基础上，明确增加了社会保障费用和村民住宅补偿。

征地对于农民而言，失去的不仅是土地，也是生活的可靠来源。有调查表明，按目前的消费水平，征地补偿款在非常节约的情况下最多只能维持6年的生活。失地农民因缺乏后续保障而迅速陷入生活困境的不在少数。这也是许多农民恐惧征地、抵制征地的一个重要原因。正因此，将社会费用纳入补偿内容，清晰呈现了从“一次性补偿”转向“永久性保障”的变革路径。

可以预见，随着未来农村土地市场日趋发育成熟，公平补偿原则的内涵将进一步融入市场化色彩，但不管如何演变，土地收益向失地农民更多倾斜的时代大势，不会、也不应逆转。

阻击侵权危险

“补偿资金不落实的，不得批准和实施征地”，是土地管理法修法草案备受关注的又一制度设计。

征地对农民权益的伤害，不仅表现在补偿标准偏低，而且还存在补偿款不能及时、足额到位等问题。一方面，一些地方政府通过“圈地”设立各种开发区、工业园区，并以“零地价”等优惠政策吸引企业进驻，但又无钱补偿失地农民，只好千方百计压低补偿，拖欠成风。另一方面，一些掌控补偿款分配的部门、官员以及村干部，出于利益本能甚至贪心私欲，常常从中层层挪用截留，导致本就低廉的补偿款，到了农民手中更是所剩无几。

颇为典型的案例是，长江中游某省建设一条高速公路时，应当支付给农民的征地补偿款，省建路指挥部截留了837万元，市指挥部截留了1502万元，区政府截留了190.3万元，有关乡镇拨付到被征地村组时又截留了1192万元。四级克扣下来，共截留了45%的补偿款。

另据统计，2010年的土地市场治理整顿中，全国清理出的拖欠、截留、挪用农民征地补偿费，高达150亿元。

从制度机制而言，征收主体并非直接对农民个体进行一对一的补偿，而是中间要转几道手，这就为截留、克扣现象提供了空间，导致“县扣留”、“乡扣留”、“村扣留”甚至贪官私分现象屡屡发生。

尤其是农村集体组织的内部分配，更是问题丛生。现行法律所规定的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三项补偿费用，除了最后一项明确属于农民个人外，前两项都归集体所有并分配。由于缺乏统一标准，常常只有极小比例发放到农民手中，绝大部分都被集体甚至个别村干部截留。这是一些地方看似征地补偿款项已经到位、农民实际收益却大大缩水的症结所在。

土地管理法修法草案写入“补偿资金不落实的，不得批准和实施征地”，标志着将在法律层面进一步强化被征地农民的维权机制。有专家进一步指出，未来还应设计账户单列、专款专用等具体办法，以推动这一机制更好地运作起来。

尊重程序正义

如何才能落实公平补偿原则？土地管理法修法草案给出的答案是：“征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序。”这一规定的主旨，当是以程序正义制约征地行为。而程序正义的缺失，正是许多征地悲剧的根源所在。

2010年，河北广平县为了所谓“三年大变样”的政绩目标，仅用10天时间就完成了33万平方米的征地拆迁任务，导致1000多户民众的房屋被拆、土地被征用，且均未签订补偿协议、实施妥善安置。

不事先取得民众的同意，不确定合理的补偿标准，以超常速度强征蛮拆……这是非常典型的违背正当程序，在强悍的公权力量面前，民众权益极为脆弱。

在征地利益的博弈中，农民的话语力量极其微弱，参与程度也非常有限。一些地方既不公开征地信息，也不听取利益诉求，许多农民不知不觉间便痛失土地。另一方面，在现行体制下，农民无法直接参与征地补偿议价，谈判筹码实际上掌握在村委会甚至个别村干部手中，大量迎合政府意图的暗箱操作，以及出卖农民利益的腐败交易，正是由此而生。因征地纠纷而揭开村委会腐败的乌坎事件，便是其中的明证。

另一方面，由于长期没有建立起合理、通畅的土地纠纷裁决救济制度，权益受损的失地农民无论多么执著和顽强，在权力和资本的利益同盟面前都显得势单力薄。当他们向上级政府投诉时，收获的往往是权力庇护的苦果。当他们向法院求援时，又常常遭遇“不予受理”，或被一纸裁定踢回行政渠道。寻求公道无门的失地农民，只能被逼踏上群体上访之路，甚至不惜采取非理性的极端抗争手段。

正因此，土地管理法修法草案对程序正义的强调，意义深远。但这仅仅是一条原则性规定，如何细化并严格征地程序，设立对违法违规征地的行政问责制度，同时保障农民的知情、参与等权利，打通行政复议、行政诉讼等权利救济途径，以维系土地利益博弈的公平底线，将是未来的紧迫议题。

目前，一些地方由于过快上升的征地拆迁成本与难以抑制的高房价形成恶性循环，导致了市政建设停滞。

规则细化之考题

从更长远的角度看，土地管理法针对征地补偿制度的修法行动，也为农村集体土地征收补偿条例等下位法的出台铺平了道路。修法草案明确授权，“征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法，由国务院制定。依照国务院制定的具体办法，省、自治区、直辖市可以规定补偿安置的具体标准。”

征地补偿问题极为复杂，因各地经济水平不同，由法律确定原则框架，下位法规定具体细则，是一种务实的制度选择。但相关行政法规的制订，会不会因地方政府的掣肘而偏离“公平补偿”的轨道？尤其是制订具体标准的权力直接下放给省级政府，会不会为“利益自保”提供便捷之利？不免令人担心。

避免这一危险的出路在于，在下位法的制定过程中，通过听证等民主机制制约政府过于强大的单方话语权。同时，人大通过备案审查等机制对下位法实施有效监督。

问题的另一面是，在确定征地补偿的具体标准时，如何合理平衡各方利益？

有舆论担心，大幅度提高征地补偿，势必推高征地成本，妨碍城市化、工业化进程。因此抬升的房价，也会转嫁到消费者头上，使中低收入者面临更加离谱的高房价。

而在现实生活中，一些大城市郊区确已出现了征地过度补偿现象。因土地价值高，被征地农民一夜暴富，而未列入征地区域的邻近农民，大多感叹时运不济，翘首盼望下一次馅饼能砸到自己头上，这与其它地区农民的畏惧、抵制心态形成了鲜明对比。与此同时，由于过快上升的征地拆迁成本与难以抑制的高房价形成恶性循环，甚至导致市政建设停滞，北京等一些大城市近年来已被迫考虑重新调低补偿标准。

过低的补偿标准损害农民合法权益，过高的补偿又阻碍公共利益的实现。如何合理平衡国家、集体和个人的利益，既避免人为压低，又防止漫天要价，乃是未来各地制定征地补偿标准所面临的重大考题。

解答这道考题的关键是如何理解“公平补偿”原则，此前媒体所推测的“补偿标准提高10倍”不免过于夸张，但土地收益更多向农民倾斜的政策导向，以及“原有生活有改善，长远生计有保障”等法律原则，应当是必须坚守的底线。

如果有一天，被征地农民能享有应有的权益和尊严，土地交易更多地由市场而非权力主导，违规征地难以越过法律监管和公共监督，经济动力不再源自掠夺式的圈地炒地，政府运转无需依赖“土地财政”，官员升迁与G D P和政绩工程彻底脱钩……那么征地将真正回归其公益、公正的本位，而这样的改革达成之时，也将是征地悲剧终结之日。