耕地保护不可退缩

文/沈力匀

作者系科学出版社基础与服务分社社长，民进中央出版工作委员会委员，民进北京市出版工作委员会委员，民进中科院基层委员会副主委

鉴于农业生产对土地资源功能的高度依赖性，要达到这一目标，就必须保有一定数量的耕地和农业生产者，耕地保护的基本国策是绝对不能动摇的。

在推动城镇化建设过程中“耕者有其田，居者有其屋”是社会大众最为正常和最为基本的要求，也是维护社会和谐稳定的基本保障，但当前两者大有不可并存的趋势。

随着城镇化进程的推进，耕地保护情况十分堪忧，除了后备资源较为丰富的东北地区在2006年的耕地总量实现较大幅度的增长外，1999-2008年，东部地区的耕地净面积均为负增长，而中部和西部地区也分别在2008年实现耕地的增减持平。从全国范围看，可补充的耕地非常有限，尤其是东部的某些省份可补充耕地接近枯竭，西部这一时期的耕地总量减少为4454.98千公顷，约占同期全国耕地减少总量的63.84%，其中很大一部分是因为“生态退耕”工程的实施。目前城乡土地配置机制方面存在几个问题：

一是农户对于自身的承包土地所有权主体的认可程度不够，因此不愿意投入过多的资金和劳力进行地力保护；基于土地利用方式的比较收益，因此倾向于将耕地转为其他类农业生产用地甚至建设用地；在农地城市流转加速背景下，农户认为耕地迟早会被征收，因此不愿意对耕地进行过多的维护工作。

二是在城乡土地配置上“重工轻农”，农村工业化进程和农村城镇化进程之间严重脱节，在相当多的地区形成乡镇企业与国家（城市）工业争地局面，农村地区缺乏有效的土地优化配置指导，农村地区土地配置低效的情况更加严重。“空心村”、“空心镇”频现，一是由于村庄规划严重滞后以及不够完善等原因，农村居民点用地往往得不到合理有效地利用，加之农村宗族中“固守老宅”等传统观念的影响，农民在建新宅的同时不弃旧宅，形成“内空外延”的用地状况，造成耕不能耕，用不能用，造成土地极大浪费。

三是农地城市流转中土地权属流转优先土地用途流转，政府将更多的注意力放在土地征收方面，而对于农地经由隐形土地市场直接转入市场造成的事实、农地城市流转监管不力，这部分土地由于脱离了规划的监管也存在低效配置问题。在农地转用的巨大经济利益的诱惑下，出现大量假借“农业内部结构调整”、“以租代征”等名义的由村集体主导的集体非法隐性入市现象。2006年北京市农村乡镇企业事业用地中，本身并没有审批权限的村组织自行审批的数量占总数的近八成，面积接近70%。

四是政府主体之间也缺乏协调，具体表现为代表中央政府意志的土地规划和代表城市政府意志的城市规划在编制以及实施方面的冲突。城市土地配置过程中上游供给环节的配置机制和下游需求环节的市场配置机制方面衔接不力造成的城市土地配置低效。

五是农户土地经营规模狭小，地块零碎，难以实现规模经济。据农业部农村固定观察点追踪调查，1986年全国户均土地规模0.61公顷，1991年下降为0.51公顷。一方面耕地细碎导致耕地闲置，粮食减产，另一方面，耕地细碎导致农业现代化转型困难，以产量大省河南省为例，据估算，细碎化浪费了河南5%-8%的农地，粮食减产500万吨。

六是不合理的城镇化开发，还会带来巨大的负外部性：一是对于自然和生态环境带来破坏，包括农业垦荒带来的水土流失和荒漠化，农药化肥过度使用带来的土壤质量退化，工业生产三废对于环境的污染等。过度的农地流转还会导致“农村伪城市化”。

基于我国特有的政治制度环境，中国人必须靠自己来养活自己，必须保证相当高的粮食自给率而不能完全依靠粮食的外部供给。鉴于农业生产对土地资源功能的高度依赖性，要达到这一目标，就必须保有一定数量的耕地和农业生产者，耕地保护的基本国策是绝对不能动摇的。“粮食安全”是人类得以生存的最基本要求，因此，我国政府一直通过土地规划、年度建设用地计划、耕地占补平衡等措施极力维持耕地总量动态平衡，力图遏制耕地快速减少趋势，以保证18亿亩的耕地红线不被突破。除此以外，还可以采取以下解决方案：

第一、缩减两类政府主体之间的认识差异，构建行政主体和市场主体沟通渠道。具体而言即城市政府与各微观土地市场主体之间沟通良好，行政配置机制与市场配置机制得以有效衔接，在行政配置机制的框架内，市场的有效需求得以有效消化。以阶段内城镇化用地主体的有效需求引导农地有“度”、有“序”地流转，从而为后继的土地利用打下坚实的基础。

第二、通过对农村废弃、闲置宅基地的整治，将有30%-40%的增地潜力，可有效地缓解“人地矛盾”。将以空心村整治为重点的农村土地综合整治上升为国家战略，建立以空心村整治为重点的国家农村土地综合整治与新农村建设试验区；因地制宜，创新农村空心村整治的区域模式与长效机制；以民生为先，充分考虑农村地域特点和农民意愿，创新统筹城乡土地配置机制与管理制度等。

第三、改善农业生产结构。改革开放以来，已经摒弃了“以粮为纲”的指导思想，多种经营比重上升，2005年和1978年相比，林业产值由3.4%上升到3.6%，牧业产值由15.0%上升到33.7%，渔业产值由1.6%上升到10.2%，所以，通过产业结构调整，可以有效地利用细碎的耕地。

第四、在我国城镇化初、中期，人们必须思考减轻对增量土地生产要素过度依赖的方法。显然致力于土地配置效率和效用的最大化，以实现土地资源在农业生产部门和非农业生产部门在配置的“度”、时间和空间层面的优化是实现“粮食安全”和经济发展的理论原则和唯一途径，也是实现土地可持续利用、环节资源稀缺的唯一途径。