我国体育行政部门及有关体育组织的法律地位与管理权属研究*

王海明，王 培

（武汉体育学院 继续教育学院，湖北 武汉 430079）

运动项目管理体制改革是体育管理体制改革最重要的内容之一，也是推进运动项目协会实体化的关键所在。本研究旨在运用行政法学、管理学等相关理论知识，从法学的视角对我国运动体育管理主体的法律地位、权力来源、管理权限等问题进行探讨。

1 我国运动项目管理主体的法律地位

1.1 国家体育总局的法律地位

（1）行政主体。国家体育总局是由原国家体育运动委员会根据第九届全国人民代表大会会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发［1998］5 号）改组而成的，它是根据《中华人民共和国国务院组织法》依法设立的管理国家体育事务的国务院直属正部级办事机构。作为国务院主管全国体育工作的体育行政部门，国家体育总局的首要法律地位应是国家级行政机构，对包括运动项目管理在内的全国体育工作负有最高的行政管理职责。

（2）民事主体。由于体育运动是一项全社会的事业，所以在开展体育运动的过程中，无论是竞技体育还是社会体育都涉及到大量民事问题。为了适应工作的需要，国家体育总局在处理体育运动中的各类民事问题时，又必须以民事主体的身份出现，否则其职能将无法实现。此时，国家体育总局的法律地位就表现为一种民事主体。

1.2 全国性单项运动协会的法律地位

（1）社会团体法人。全国性单项运动协会社会团体法人法律地位的取得决定于两个方面：一是内部成员的一致赞同；二是国家法律的许可和确认。全国性单项运动协会作为其各成员利益的共同代表者，它代表着各成员在根本利益一致上的集体意志，由此确立了全国性单项运动协会社会团体法人最基本、最原始的法律地位，也是其依据国家法律、法规授权行使体育行政管理职能的前提。根据我国《体育法》第五章的有关规定，全国各单项运动协会是管理本运动项目的体育社会团体法人。

（2）体育法律、法规授权的行政主体。我国《体育法》授权各单项运动协会对本项目的运动员实行注册管理，并负责管理全国单项体育竞赛。这就是说，全国各单项运动协会依据我国《体育法》和有关体育法规的明确授权，享有对本运动项目的行政管理权。从法学角度来看，在行使体育法律、法规所授职能时，全国性各单项运动协会需注意以下几个问题：第一，全国性单项运动协会在行使体育法律、法规所授职能时其法律地位应是行政主体；第二，全国性单项运动协会在行使体育法律、法规规定的职能时，必须以自己的名义独立行使，并由其自身就行使所授职权的行为承担相应的法律责任；第三，全国性单项运动协会在非行使行政职能的场合，不享有行政权，因而也不具有行政主体的法律地位。

（3）民事主体。全国性单项运动协会作为其成员共同利益的代表人，需要与其他市场主体进行必要的民事活动与交往，如代表其全体成员开展经营活动，实现其成员总体利益的最大化，同时为发展本运动项目筹集和积累资金等。因此，全国性单项运动协会必须具备民事主体的法律地位，应通过法律拟定其相应的权利能力和行为能力。

1.3 运动项目管理中心的法律地位

（1）事业法人。运动项目管理中心事业法人法律地位的取得主要来自于其设立时的法律依据—《国家体委运动项目管理中心工作规范暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。该规定明确指出：“运动项目管理中心是承担运动项目管理职能的国家体委直属事业单位”，再结合各运动项目管理中心自建立以来所行使的各项实际职能及其活动性质来看，也完全符合事业法人的特征。因此，运动项目管理中心的法律地位应当是事业法人。

（2）行政机关委托的组织。运动项目管理中心是国家体育总局委托授权的事业单位，所以，它不是一级行政主体，不具有行政主体的法律地位。根据《暂行规定》第11 条运动项目管理中心并不具备独立的行政行为能力，它在行使一定的行政职能时是基于国家体育行政机构的委托，而非基于法律、法规的授权，且其必须以委托行政机关的名义进行，并且由委托行政机关对其行为承担相应的法律责任。

2 我国运动项目管理主体的管理权力来源

2.1 国家体育总局的管理权力来源

根据我国现行《宪法》第89 条行政权集中于中央的规定，国务院依据《国务院组织法》，按照法定程序设置各部委的任务和职责，统一领导各部委的工作，并且领导不属于各部委的全国性的行政工作。换言之，国务院可经法定程序设定国家体育总局具体管理哪些行政事务。在实践中，国务院多通过制定相应的行政法规来规定国家体育总局的管理权力。由此可见，国家体育总局的管理权力来源于有关法律、法规的规定，它是依法对全国的体育工作，包括运动项目发展的各类事务进行宏观管理。

2.2 全国性单项运动协会的管理权力来源

（1）根据《体育法》的授权取得管理权。我国《体育法》第31 条第3 款规定：全国性单项体育竞赛由该项目的全国性协会负责管理。在《体育法》规定的全国性单项运动协会所享有的管理权中，有一部分就属于国家体育行政机关所行使的权力的转让，如授权各全国性单项运动协会对本项目的运动员实行注册管理，并负责管理全国单项体育竞赛等原由体育行政机关所行使的权力。还有一部分管理权是通过立法时规定的援引性条款，以确认的方式赋予各全国性单项运动协会按照协会章程所行使的部分自律性管理权，以使其具有法律约束力。如《体育法》规定，对在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为，由体育社会团体按章程规定给予处罚。这就是说，全国性单项运动协会通过体育法律、法规的明确授权获得对本项目的管理权。因此，法律、法规授权是全国性单项运动协会管理权力的一个重要来源。

（2）根据协会章程（契约）约定取得管理权。全国性单项运动协会对竞赛表演业的管理权除来源于国家法律的明确授权外，还有部分是由其成员（如职业体育俱乐部）通过一定的机构和程序赋予全国性单项运动协会的自律性管理权。各职业体育俱乐部作为独立的企业法人，均以追求自身利益的最大化为首要目标，在市场经济体制中，各俱乐部之间存在着多方面的竞争，优胜劣汰。因此，各职业俱乐部为实现自身的发展必须联合起来，通过签订契约将自己的某些权利转让予各俱乐部利益的共同代表人—单项运动协会，再由协会代表各俱乐部经营联赛，协调各俱乐部之间的竞争，从而实现全体成员利益的最大化。

2.3 运动项目管理中心的管理权力来源

运动项目管理中心对运动项目的管理权力主要来源于国家体育总局的委托授权。此外，还有一部分管理权力来自于国家体育总局的分权，如根据我国行政管理体制改革的需要，根据第九届全国人民代表大会会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发［1998］5 号）的要求，国家体育总局将一部分行政管理职能如研究和指导优秀运动队伍的建设和业余训练工作的职能等，交由所属事业单位（运动项目管理中心）承担。

3 我国运动项目管理主体的管理权限

3.1 国家体育总局的管理权限

国家体育总局作为国务院直属体育行政部门主管全国体育工作的行政部门，对运动项目的管理权力属于行政权，其来源应为法律、法规的规定。根据《国家体育总局职能配置、内设机构和人员编制规定》（以下简称《编制规定》）（国办发（1998）5 号）的规定，国家体育总局对运动项目的管理权限主要体现在以下四个基本方面：（1）研究拟定体育工作的政策法规和发展规划并监督实施；（2）指导和推动体育体制改革，制定体育发展战略，编制体育事业的中长期发展规划，协调区域性体育发展；（3）统筹规划竞技体育发展，研究和平衡全国性体育竞赛、竞技运动项目设置与重点布局，组织开展反兴奋剂工作；（4）研究拟定体育产业政策，发展体育市场，制定体育经营活动从业条件和审批程序。

3.2 全国性单项运动协会的管理权限

根据全国性单项运动协会对运动项目管理权力的不同来源，亦即根据《体育法》的管理授权和协会章程（契约）约定取得的自律性管理权，全国性单项运动协会在运动项目管理方面的管理权限也主要表现在两个基本方面：（1）根据《体育法》的授权所享有的对运动项目的行政管理权限。根据《体育法》对全国性单项运动协会管理职能的规定，全国性单项运动协会对运动项目享有运动项目发展与管理、运动项目代表队、运动员注册管理、运动项目管理方面的处罚等管理权限；（2）根据协会章程（契约）约定取得的对运动项目的管理权限。全国性单项运动协会对运动项目的管理权限还包括项目自治规章制定、日常管理、经营开发、教练员和裁判员的培训、自律性处罚、纠纷处理和其他一些具体的管理事务等权限。

3.3 运动项目管理中心的运动项目管理权限

在我国，国家体育总局所辖各运动项目管理中心对运动项目的管理权限与全国性单项运动协会的运动项目管理权限在很多方面是重合的。这主要是根据《暂行规定》第2 条的规定：“运动项目管理中心是承担运动项目管理职能的国家体委直属事业单位，是所管项目全国单项运动协会的常设办事机构，负责所管项目的各项工作”。该规定赋予运动项目管理中心对运动项目具有策划、规划制定、运动员注册与转会管理、资格评审、竞赛管理、经营开发等管理权限，这就使运动项目管理中心和全国单项运动协会在管理职能上混为一体，但由于二者对运动项目行使管理职能时的法律地位不同，故在一定程度上造成了运动项目管理上的混乱。

4 我国运动项目管理主体的未来发展

（1）国家体育总局应切实加强对运动项目的宏观管理。国家体育总局作为国务院直属主管全国体育工作的行政机构应切实转变职能，加强对运动项目的宏观管理，制定有利于运动项目发展的政策法规，提供运动项目发展必备的公共产品，设计并建立与运动项目相配套的产权交易制度，联合有关部门为运动项目发展争取有利的投资政策和税收政策，从而为运动项目的发展营造良好的环境与条件。

（2）建立、健全我国运动项目管理的法律法规体系。健全的运动项目管理法律法规是运动项目发展的重要保障，它主要包括运动项目管理主体法、运动项目宏观调控法、市场竞争与规制法以及完善的诉讼机制和体育仲裁法等，从而引导运动项目管理向市场化和法治化方向发展。

（3）在立法中明确规定运动项目管理主体的管理权限。运动项目管理主体对运动项目的管理权限，特别是行政管理权应由法律予以明确授权，遵循权力法定原则，对运动项目管理主体的管理权力进行显性规定，即通过法律以列举的方式明确规定各管理主体所享有的各种权力。没有明文规定的即为禁止。在此基础上应进一步推进体育运动协会实体化进程，使之能独立运作，行使对运动项目的微观管理。应将运动项目管理中心的管理权限限定在各项目的事业管理和宏观管理上，尽力避免它与单项运动协会管理权限的重合或交叉，以有效杜绝运动项目管理权限的混乱。

（4）建立和完善对运动项目管理主体的监督制衡机制，防止运动项目管理主体权力的滥用。根据“市民社会三分法”理论，要进一步推进体育运动协会的实体化进程，有条件的项目如足球等，可以试行取消项目管理中心，施行完全的协会制，使之真正成为各成员、特别是职业体育俱乐部的利益代表，使各成员具备对运动项目管理主体进行监督的条件，对运动项目管理主体的管理权力进行切实监督，维护运动项目的行业利益和各成员的利益，避免运动项目管理主体对其成员利益的损害，从而促进各运动项目稳定、良性的发展。

［1］肖宗涛.对《体育法》赋予体育社会团体处罚权的研究［J］.武汉体育学院学报，2002（5）：32-35.

［2］鲍明晓.体育产业——新的经济增长点［M］.北京：人民体育出版社，2000.

［3］熊文钊.现代行政法原理［M］.北京：法律出版社，2000.