财政部着力构建企业安全生产财务制度及财政政策体系

为加强企业安全生产基础建设和完善公共安全体系，2012年2月，财政部会同国家安全生产监督管理总局对原来有关企业安全生产的财务制度进行了修订，形成了修订后的《企业安全生产费用提取和使用管理办法》（财企[2012]16号，以下简称《管理办法》）。2011年9月，财政部会同国家安全监督管理总局联合发布了《中央国有资本经营预算安全生产保障能力建设专项资金管理暂行办法》（财企[2011]239号，以下简称《资金办法》）。《管理办法》着力构建企业安全生产投入长效机制，重在规范和保障企业安全生产基本投入，夯实企业安全保障基础；《资金办法》着力发挥财政资金杠杆作用，鼓励和引导企业加大安全投入力度，重在满足应急救援和安全培训演练需要，提升企业安全保障能力。现就《资金办法》和《管理办法》的出台背景、政策内容和管理要求等进行解读。

一、企业安全生产费用提取和使用管理办法

（一）《管理办法》修订的背景

安全生产对企业特别是高危企业而言具有十分重要的意义。一个时期以来，企业安全事故频发，不仅影响正常经营，更重要的是关系职工和人民群众的生命安全，甚至影响经济社会安全。解决企业安全问题需要综合治理，其中，企业提取和使用安全生产费用是从制度安排上构建的一种长效机制和政策保障。

从2004年起，财政部开始研究建立安全生产费用制度，会同有关部门先后制定并实施了《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》（财建[2004]119号）、《关于调整煤炭生产安全费用提取标准、加强煤炭生产安全费用使用管理与监督的通知》（财建[2005]168号）、《烟花爆竹生产企业安全费用提取与使用管理办法》（财建[2006]180号）和《高危行业企业安全生产费用财务管理暂行办法》（财企[2006]478号）。相关制度实施取得了显著成效，据不完全统计，仅2007年至2011年全国国有及国有控股企业累计提取安全生产费用4 481亿元，累计支出4 090亿元，对相关行业企业提升安全生产能力发挥了重要作用。

2010年，国务院发布了《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发[2010]23号）。据此，财政部、安全监督管理总局在总结经验、广泛调研、征求意见基础上，对原办法进行了全面梳理、整合，针对原办法过于分散、涵盖范围不够广泛、提取标准偏低等，于2012年2月修订发布了《管理办法》。修订的重点是扩大了安全生产费用政策的适用行业，提高了提取比例，拓展了使用范围，明确了财务管理要求。修订后的《管理办法》自发布之日起实施，原办法及相关文件涉及安全生产费的规定同时废止。

（二）扩大了安全生产费用的适用行业和使用范围

调研发现，除传统高危行业外，冶金生产活动中易发生中毒、爆炸等事故，机械制造活动具有典型的高空作业、大型吊装、易燃易爆、劳动密集、交叉作业等特点和危险性，武器装备研制过程存在大量有毒有害、放射性等高危险物质以及超高速机械撞击、强微波辐射等安全隐患，亟需重点加强安全生产工作。《管理办法》将此三类行业企业纳入了适用范围。同时根据安全工作需要，拓展了原非煤矿山、危险品生产、交通运输行业的适用领域，如在非煤矿山行业中增加了煤层气开采，在危险品方面增加了危险品储存，在交通运输方面增加了水路运输、铁路运输和管道运输。

安全生产费用制度执行几年之后，其作用应当由起初的弥补企业安全欠账，逐步过渡到保障企业全方面的安全系统建设需要。为适应不同企业对安全生产费用使用方向的不同要求，《管理办法》进一步将应急救援器材、设备维护保养、安全生产适用的新技术和新装备等的推广应用、安全设施及特种设备检测检验支出、安全评价、咨询及标准化建设支出等纳入安全生产费用的使用范围；同时将原有的“安全技能培训支出”调整为“安全生产宣传教育培训支出”，使企业培训的目标从单一的技能培训转向全方位的素质培训。

为推动企业安全生产标准尽快达到国家法律法规的要求，《管理办法》明确，在规定的使用范围内，企业应当将安全生产费用优先用于满足安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构以及行业主管部门对企业安全生产提出的整改措施或者达到安全生产标准所需的支出。

（三）提高了安全生产费用的提取标准

鉴于原办法有关的安全生产费用提取标准已不能适应企业在安全生产投入的需求。在对各行业重点企业典型调查的基础上，经过认真测算、分析、论证，《管理办法》提高了企业安全生产费用提取标准，比如，将瓦斯等高危煤矿由吨煤不低于10元提高到吨煤30元、地下开采金属矿山由8元/吨原矿提高到10元/吨、井下非金属矿山由2元/吨原矿提高到4元/吨、水利电力和铁道建筑工程由工程造价的1.5％提高到2％，等等。

在实际执行中，企业同时经营上述业务的，如能按业务类别分别核算，以各类业务营业收入为计提依据，按各自标准分别提取安全生产费用；如不能分别核算的，以全部业务收入为计提依据，按主营业务计提标准提取安全生产费用。例如，一家主营冶金业务的企业同时开展机械制造业务，如果冶金业务和机械制造业务在该企业内分别独立核算，这家企业就按照两类业务的营业收入和各自标准计算提取安全生产费用；如果两类业务没有独立核算，这家企业就应以总业务收入按照冶金业务的标准计算提取安全生产费用。

考虑到企业安全基础和投入需要的差异性，《管理办法》在统一规定分行业提取标准基础上，规定了安全生产费用提取标准调节机制。一是企业在规定标准的基础上，适当提高安全生产费用提取标准，以满足企业安全生产的实际需要。二是中小微型企业和大型企业上年末安全生产费用结余分别达到本企业上年度营业收入的5％和1.5％时，经当地县级以上安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构商财政部门同意，企业本年度可以缓提或者少提安全生产费用。

（四）明确安全生产费用的财务管理

《管理办法》规定，安全生产费用按照“企业提取、政府监管、确保需要、规范使用”的原则进行管理。企业提取的安全生产费用应当专户核算，按规定范围安排使用，不得挤占、挪用。企业应当加强安全生产费用管理，编制年度安全生产费用提取和使用计划，纳入企业财务预算。年度结余资金结转下年度使用，当年计提安全生产费用不足的，超出部分按正常成本费用渠道列支。

企业提取的安全生产费用，应当计入相关产品的成本或当期损益，同时计入资产负债表所有者权益项下的专项储备。企业使用提取的安全生产费时，属于费用性支出的，直接冲减专项储备。企业使用提取的安全生产费形成固定资产的，应当通过“在建工程”科目归集所发生的支出，待安全项目完工达到预定可使用状态时确认为固定资产；同时，按照形成固定资产的成本冲减专项储备，并确认相同金额的累计折旧。关于列支渠道，由于企业发生安全事故具有必然性，提取的安全生产费用应当属于负债或预计负债。但是，作为负债需要特定的债权人，而安全生产费用不具备这样的条件，因此不符合负债的性质。企业由于提取安全生产费用减少了企业的当期利润，为以后安全生产支出预留了财务资源，从这一角度考虑，提取的安全生产费用更接近所有者权益的性质，作为专项储备管理更为恰当。

需要说明的是，财务处理上安全生产费用遵循“权责发生”原则，而国家税收制度遵循的是“收付实现”原则，因此规定安全生产费在提取时不予税前扣除，使用时才能扣除。

（五）安全生产费用的监督检查

为督促企业规范执行《管理办法》中的各项要求，文中明确各级财政部门、安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构和有关行业主管部门依法对企业安全生产费用提取、使用和管理进行监督检查。企业未按《管理办法》提取和使用安全生产费用的，安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构和行业主管部门会同财政部门责令其限期改正，并依照相关法律法规进行处理、处罚。

此外，在原办法执行时，部分地方政府部门以加强监督为由，要求企业以“保证金”的形式上缴安全生产费用，并对其使用进行审批管理，损害了企业自主使用自有资金的权力，影响了企业运营效率。针对这种情况，为了维护企业合法权益，《管理办法》进一步强调企业提取的安全生产费用属于企业自提自用资金，其他单位和部门不得采取收取、代管等形式对其进行集中管理和使用。

二、中央国有资本经营预算安全生产保障能力建设专项资金

（一）设立安全生产保障能力建设资金的政策背景

《资金办法》与《管理办法》有联系也有区别，《管理办法》通过提取和使用安全生产费用建立了企业安全投入的长效机制，而《资金办法》主要是国家在特定时期加大支持力度，对企业安全生产中的一些关键环节予以引导和鼓励，有针对性地解决其中的突出问题，促使企业安全进入良性循环。2010年以来，财政部会同国家安全生产监管总局在对中央企业安全生产工作进行了全面调研后，认识到中央企业安全生产形势严峻，应急救援队伍重大救援装备比较匮乏，企业安全生产培训基地建设相对落后，安全能力建设水平仍亟待提高。与此同时，中央企业在社会应急救援体系中发挥巨大作用，协助政府承担了大量的公共服务和社会应急责任。中央企业应急救援队伍在满足企业救援工作需要的同时，积极承担周边区域安全救援任务，协助对其他企业开展安全生产预防性检查和培训，在多次重特大安全事故以及雨雪冰冻灾害、汶川特大地震救援中发挥了积极作用。但由于一些老少边穷地区财政困难等原因，中央企业也承担了大部分这类社会救援的经费。

根据以上情况，2011年9月财政部会同国家安全生产监管总局联合印发了《资金办法》，设立中央国有资本经营预算安全生产保障能力建设专项资金，引导中央企业不断加大安全投入，促进国家安全生产监管总局制定的《中央企业安全生产保障能力建设发展规划（2011-2015年）》（以下简称《规划》）重点项目的顺利实施，全面提升企业安全生产水平和应急救援能力，完善社会应急救援体系。

（二）安全生产保障能力建设专项资金政策主要内容和管理方式

中央国有资本经营预算安全生产保障能力建设专项资金支持的范围是，列入《规划》的中央企业的安全生产应急救援队伍、培训实训基地中的重点项目所需的运输吊装、侦检搜寻、救援救生、应急通信、个体防护、后勤保障、实训演练等装备，以及应急救援培训演练基地特种设施的购置。

中央国有资本经营预算安全生产保障能力建设专项资金采取国家资本金注入的方式，对应急救援培训演练基地装备配置项目，按核定项目投资概算额的60％给予补助；对应急救援队伍装备配置项目，按核定项目投资概算额给予补助。对列入规划的应急救援队伍和应急救援培训演练基地原则上不重复享受补助。应急救援队伍的基础设施建设和人员、设备维护等日常费用由中央企业承担。

中央国有资本经营预算安全生产保障能力建设专项资金实行项目管理。有关中央企业按要求统一组织申报工作，对符合条件的项目，经审核后汇总上报财政部、国家安全生产监督管理总局。国家安全生产监督管理总局会同财政部对中央企业申报材料进行综合评审，评审的原则：一是优先支持地区高危行业分布密集、重特大事故高发的地区；二是优先支持地域广阔、其他救援队伍难以覆盖的地区；三是优先支持交通不便、地形地质条件复杂，其他地区队伍难以快速到达的地区；四是优先支持不可替代的特殊行业；五是优先支持有特殊救援需要的应急救援队伍。符合条件的项目列入年度项目库。财政部根据项目评审结果、年度中央国有资本经营预算额度及支持重点，核定并下达专项补助资金。

（三）安全生产保障能力建设专项资金政策基本实现了政策目标

2011年和2012年，中央国有资本经营预算合计拨付安全生产保障能力建设专项资金19.75亿元，其中：2011年支出9.55亿元，支持中央企业15支应急救援队伍装备配置和11个培训演练基地装备；2012年支出10.2亿元，支持16支应急救援队伍装备配置和8个培训演练基地装备配置。

两年来，安全生产保障能力建设专项资金有效发挥了财政杠杆和引导作用，支持中央企业加强矿山、油气开采、危险化学品、隧道等方面的应急救援，完善应急救援、安全管理、特种作业等方面的培训演练，带动了中央企业加大安全保障投入、提高预防和处置事故灾难能力，对减少安全生产事故起了重要作用；支持了中央企业积极履行社会责任，参与当地和跨区域重特大、复杂事故及相关灾害的应急救援，共享培训演练基地、满足社会应急培训需求。对于整合社会应急救援资源、健全公共安全体系具有重要意义，取得了良好的社会效益，基本实现了预期的政策目标。