政策工具的选择、收益与群体行为

李侠 熊玉婷

（上海交通大学 科学史与科学哲学系，上海 200240）

政策正在日益成为影响社会发展的最大外生变量。任何政策的制定都关涉两个系统层面的基本问题：表层系统，指涉了国家目标与资源配置模式；深层系统，指涉了价值分配与群体认同。国家目标的实现，需要政策能够提供有效的激励机制：正向激励（鼓励）与反向激励（惩罚）。在这个基础上，实现资源的最佳配置以及社会认同度的最大化。政策的价值内涵提供了社会的黏合剂，通过特定价值系统规训群体行为。一项好的政策就是要最大限度地实现这些政策目标。仅就科技界而言，中国科技的诸项指标如投入、产出、对经济发展的贡献率等指标，已经位于世界前列，早已是名副其实的世界科技大国，但还不是科技强国，造成这种局面的众多原因还有待梳理，但与主要发达国家的差距的一个重要方面就是科技政策质量不高。影响科技政策质量的因素很多，抛开其他因素不谈，仅从政策工具的选择与群体心理的角度，就可以发现一些影响科技政策质量而又长期被忽视的深层次问题。

1 政策工具的界定与梳理

一提到工具，我们通常会想到那些有形的器具，利用它们可以帮助我们有效地实现某些个人目的。但是，还有另一类无形的工具，它是以制度、规则等概念化形式存在的工具，这类工具通常是实现群体目标的有效手段，比如我们熟悉的科研系统中的奖励制度就是这类工具。所谓的政策工具，按照美国政策专家迈克尔·豪利特的观点就是：政府赖以推行政策的手段。通俗地说，任何政策的运行都需要一些工具来传达，这种工具就被称作政策工具。据已有资料介绍，最早尝试将政策工具进行分类的工作是由20世纪60年代的德国经济学家基尔申和他的同事们开展研究的。“基尔申调查研究了是否存在一整套贯彻经济政策的手段，这些手段可以引导适宜的政策结果。为此，基尔申得出了64种类型的政策手段，但没有系统地阐明这些手段，也没有建立关于政策手段的起源或其影响的理论体系。”[1]基尔申的工作是开创性的，但是，他关于政策工具的分类标准比较混乱，有些分类根本用不着。政策工具，就其本质而言，旨在通过某种方式和手段，解决某一特定社会领域中的问题，以便有效地对科技发展和社会进步施加积极影响。政策工具不仅仅是传达政策内容的一种手段，而且起到把目标与结果连接起来的桥梁作用。政策工具的分类方式多种多样，考虑到与政策受众的群体心理反应的关系，我们根据政策工具所暗含的强制性程度作为分类的标准，这种分类模式是由加拿大公共政策学者 Howlett 和Ramesh 1995年提出来的，他们将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三类。这种分类形式对于我们了解政策受众的群体心理行为很有帮助。由于中国是一个长期奉行计划经济的国家，久而久之，形成了一种治理惰性，过分迷恋权力的强制性，导致我们的政策工具选择模式从骨子里喜欢采用强制性的力量，因而为了实现国家目标，很少考虑受众的心理感受；相反，一个成熟的市场经济社会，其政策工具选择大多倾向于选择自愿性与混合型的工具模式，希望通过市场机制，实现人、财、物的最优配置，以及价值观的潜移默化的输入，给予政策受众充分的选择自由，从而实现国家的目标。两种体制下的政策工具选择模式与相应的群体心理反应，决定了两种选择模式带来的政策效率损失问题。因此，揭示政策工具选择模式、成本与收益的社会分配，以及由此而来的政策受众心理与行为之间的内在机制，恰恰是提高政策质量的关键举措。

2 政策工具的选择与成本收益的计算

任何一项政策的运行都需要选择相应的政策工具，而不同政策工具的选择运用对于政策质量产生两个方面的影响：首先，政策的成本—收益的社会分配问题；其次，政策受众的群体心理与行为模式的塑造。关于政策被受众接受的成本收益问题进行分析，我们可以借鉴美国诺贝尔经济学奖获得者加里·贝克尔（Gary Stanley Becker，1930-）的一个思路，即行为准则影响偏好的分析模型，即“U=U（X,N,Y），其中，U为下层阶级成员的效用函数；X为参加礼拜可获得的私人商品，N为参加礼拜时所创建的规则，Y为别的商品。”[2]把贝克尔的说法简化就是：只有在能够获得额外收益时，我们才准备接受一项准则，毕竟接受一项政策对于个体而言意味着效用的变化。政策制定本身就是多种利益集团博弈的结果，对于制定者而言希望付出越少越好，而政策受众则希望通过接受一项政策，收益越多越好。用公式表示就是S（N）-C（N）≥0（其中，S（N）为每个政策受众接受一项政策的收益，而C（N）则代表接受一项政策带来的损失）。由此可知，在一个民主机制比较健全的国家，一项政策被接受的临界均衡点是收益与成本相等。由此可假定政府推行一项政策的总体收益G（N）≥【S（N）+K(N)】L（其中，S（N）为接受一项政策个体的收益，K（N）表示向每个政策受众传达政策N的成本，L代表政策受众的人数）。由此可知，任何政府在骨子里都希望以最低的成本贯彻自己的政策，这种心态在不同的社会里借用不同的政策工具会有完全不同的表达方式。但政府的底线是政策的运行带来的收益至少与成本持平，否则一项政策也没有必要出台，政治代理人在政治市场中同样追求利益最大化。

基于上述分析，我们把三种政策工具在成熟的市场经济社会中各自指涉的成本与收益的社会分布进行一些简单的拓展。对于自愿性政策工具而言，政策受众接受一项政策的收益最高，用公式表示就是S（N）≥C（N），政府让渡了自己的一部分利益；混合型政策工具，由于采取了自愿与强制的折中，政策受众的收益与政府推广成本接近持平；而强制性政策工具，则是政策受众收益最小，成本最高，政府则正好相反，其收益最高。按照经济学家加里·贝克尔的解释：“当上层阶级使用强制手段时，其他阶级成员的处境可能会恶化，因为上层阶级没有‘购买’这些会产生负面效应的行为准则。强制手段的使用节约了上层阶级必须用于购买下层阶级同意的资源。但是，由于获得并使用这种权力去强迫其他阶级参加学校的课程以及其他活动同样是高成本的，所以对于上层阶级而言，为了让其他阶级遵守这些特定的准则，采取购买的方式也许要比采取强迫的方式更加便宜。”[3]

政策作为制度的产品，它的运行与政治架构有直接关系。由于我国长期奉行高度集权的政治体制，这种体制的最大特点就是迷信理性建构主义。按照经济学家哈耶克的说法就是：理性的自负。这种制度架构的先天缺陷，导致政府习惯于采用强制性政策工具，从而剥夺了政策受众接受规则时的收益与效用。时至今日，我们的市场经济体制也没有完全建立起来，其深层原因也正在于此。

3 政策工具的选择与群体行为的塑造

不同的政策工具选择对于政策目标的实现具有不同的收益率。经济学家布莱恩·史盖姆斯认为：“如果一个策略的收益可以用达尔文适合度（即后代的平均数）来衡量，那么博弈是在决策者自己的动态中进行的。假设U（A）为策略A的平均适合度，U为群体的平均适合度，那么它们之间的比率是进行判断的决定性数量，即U（A）/U。假设策略A的平均适合度大于群体的平均适合度，那么选择策略A的群体比例上升。如果A的平均适合度小于群体的平均适合度，那么选择策略A的群体比例下降。”[4]在这样的思路下，史盖姆斯分析了博弈规则的动态演化模式，其实很好理解，即我们每次的选择要尽量保证超过平均收益率，否则这种选择会被淘汰的。对于政策工具的选择，同样遵循这种潜在的博弈规则。如果一种政策工具总是使政策受众的收益低于制定者的收益，那么这种政策工具迟早会被淘汰，即便短期内无法取消这种工具，也会由于受众的强烈抵制，导致此项工具的运行成本快速上升，或者波及到对政策内容的抵制与认同度的降低，从而这部分成本或者损失会冲减掉该项工具所带来的收益。如果推广成本为大于该工具的收益，那么这种工具就会被放弃，对于博弈双方来说这种选择都是不划算的。这是政策工具选择的硬性约束条件。从社会心理角度来看，工具选择不当其后果影响也是很复杂的。按照美国组织行为学家弗雷德·卢森斯（Fred Luthans，1939-）的沮丧模型（The frustration model）观点：“在一个人接近欲求目标时动机驱动被阻止，这时就会出现沮丧情绪。对于个人而言，沮丧激发了各种防御机制。在一个光滑连续的需要-驱动-目标循环中，就会出现如下群体心理反应：需求（不足）——驱动（方向不明确）——障碍（明显的与隐藏的）——出现沮丧（沮丧有四种防卫机制：1侵略性、2撤出、3固着、4妥协）——目标（刺激：驱动力的下降和不足的满足程度）。有些沮丧实际上会转变成真实的组织成本。”[5]从卢森斯的观点出发，我们需要分析沮丧出现时的四种表现形式与工具选择模式之间的关系：当政策工具与受众的认同处于完全对立状态时，此时就会出现侵略性行为，即个体依据自身条件从多个角度攻击工具，并抵制政策内容。生活中常见的“拆迁现象”就充满侵略性，受众经常会采取各种极端的抵制措施；当个体感觉自己无力抵抗时会采取相对温和的撤出行为来避免激烈冲突，以示抵制，比如中国计划生育政策下底层民众的“超生游击队”现象以及精英到海外生孩子，都属于温和的撤出型；而固着（fixation）状态可以理解为固执，这是一种以不变应万变的方式，是一种内在的反抗，比如对于不喜欢的政策工具采取我行我素的做法。毕竟这三种防御机制对于个体来讲成本太多，因而日常生活中我们常见的情况是妥协。所谓的妥协，就是一种被动的部分接受，其余的部分仍然按照固着方式行事。由于沮丧导致的多种形式的反抗，在造成政策效率损失的背景下，也敲响了改革的钟声，它对于政策工具选择模式的改变具有重要的推动作用。正如美国社会学家彼得·布劳所认为的：“反抗是一种再生性的社会力量。它起着一种反对制度性僵化的抵消力量的作用，并且对社会变化和再组织起着一种催化剂的作用。”[6]其实，这里还需要考虑另一个问题，即抛开群体心理状态层面不谈，沮丧情绪也会给个体在做决定时带来严重的心理成本问题。哈佛大学的女社会心理学家詹妮弗·S·勒纳（Jennifer S.Lerner）把这种现象叫做“短视的痛苦”（myopic misery），她认为忧伤（sadness）会给决策者带来两种问题：“首先，忧伤会改变个体财务选择后果，导致个体更喜欢选择当下的回报，即便这种回报比长期回报明显少。和正常状态相比，忧伤者增加了对未来的贴现率；其次，忧伤加剧了个体的不耐烦性情。基于此，忧伤使人更容易处于短视状态，因而 愿意放弃较大的未来收益以获得当下的满足。”[7]其实，这种由忧伤带来短视的痛苦，更是加剧了个体判断的扭曲，从而导致对未来的主动放弃，在这种心态下政策工具的运行效率大为降低，甚至有可能使政策工具长期锁定在无效率状态。

基于上述考虑以及目前的研究结果，可以清晰看到：强制性政策工具的运行成本是最高的，它遭遇的阻力也最大，政策内容受到的影响最多。因为为了实现既定政策目标，需要附加诸多的强制性辅助条件，如执法机构与人员设置，这些都是需要花费成本的。工具的强制力越强，则花费的成本也越高，这势必造成政策的收益随着工具成本的增加而递减；反之，政策工具的强制力越弱，比如自愿性工具，那么工具成本就比较低，如果政策目标运行顺畅，那么政策总体收益也就比较大。现在的问题是，政策受众的心理反应直接决定了政策工具的选择与收益的分配模式，换言之，如果政策目标与政策受众的心理偏好一致，那么工具的选择倾向于非强制性的，这种选择让政策收益与社会福祉都得以提高。如果政策目标与政策受众的心理偏好严重不一致，那么，政策运行就会遇到很大的阻力，此时，政府就会倾向于选择强制性政策工具，从而导致政策总收益和社会福祉快速降低。这里的边界条件是：当政策收益与政策运行成本相等的时候，政策运行就处于停滞或者完全失灵状态，我们把这条边界线称作政策收益止损线。为了防止出现政策失灵现象，政府将仔细选择适当的政策工具，以此避免产生群体的沮丧情绪以及高抵触状态下的政策运行成本，尽量保持政策收益的最大化。促成政策工具选择的最大外部驱动因素是：政策制定者的利益与政策受众的利益的比较。制定者当然希望通过政策工具的选择，尽量压低政策内容的赎买成本，实现利益的最大化。然而这种最大化会遇到强大的阻力，从而在政策制定者与政策受众之间很难达成平衡。它的潜在危害是这种以牺牲政府公信力与信誉为代价的短期收益长此以往会危及到政府的政治合法性根基。究其原因，这是由于特定群体心理偏好不一致造成的。关于一个特定社会背景下的群体心理偏好的状况，可以分为三种情况：其一，群体心理偏好高度同质化；其二，群体心理偏好高度异质化；第三，群体心理偏好处于离散状态。众所周知，群体心理偏好的形成是在一定社会历史条件下各种因素通过文化的黏合剂，发生互动作用缓慢形成的结果，一旦形成就具有比较强的稳定性。当一个社会处于高度同质化的背景下，标度社会质量的公平与正义原则得到很好体现的时候，群体心理偏好趋于高度一致，政策工具的选择倾向于自愿模式为主。如果社会公平与正义程度较低，贫富差距较大（可以用基尼系数来衡量），那么这时社会的心理偏好就是高度异质化的，此时，政策工具的选择倾向于以强制性为主，以此保证政策制定者的收益最大化；当社会群体心理偏好处于高度离散的状态下，社会共识比较少，混合型政策工具可以保证政策收益最大化。中国社会是一个以儒家文化为主的社会，在核心价值与规范层次上，具有高度趋同的特性，但是在制度层面由于缺少必要的公平与正义原则为社会秩序护航，导致社会贫富差距加大，社会群体在物质层面又处于分裂状态，从而又有高度异质性的特点。结合这两种从物质到精神层面的心理矛盾来看，中国社会的政策工具选择应该偏向于混合型工具。根据已有的研究可知，现行的三种政策工具模式下，强制性政策工具的运行成本最高，自愿性工具运行成本最低，混合型居中。因此，未来政策工具的选择目标还是应该向自愿性政策工具为主的方向靠拢，这也是当下降低日趋紧张的社会矛盾的一种方式。

现在的问题是，不同的政策工具选择模式，会给群体的心理带来怎样的变化？换言之，当某一种政策工具开始运行时会产生怎样的群体心理反应？这是一个长期被忽视的问题。在分析政策工具与群体心理反应之前，需要明确，政策质量对于整个社会发展意义重大。按照经济学家帕伦特的说法：“最大化产出不仅仅取决于给定的技术约束，而且取决于有关技术应用的政策约束。虽然各国拥有相同的技术水平，但各国的总生产函数会因政策差异而不同。因此，在我们的理论框架中，政策会影响全要素生产率水平，主要通过对技术是否可用以及如何应用的问题强加或者引致约束而实现。”[8]然而，政策质量本身是一个很模糊的概念，简言之，可以分为两部分内容，即政策内容与政策传递模式。高质量政策在宏观上的表现就是通过全要素生产率的提高，促成社会收益与福祉最大化，这种政策的价值目标要通过适当的政策工具传递，从而达到在群体心理层面上的认同与降低抵制情绪，这样政策的目标才能实现。政策作为一种利益分配原则，它必须在两个维度上体现作为正义的公平原则，即物质层面的公平与精神层面的公正（个人尊严的实现）。按照政治学家詹姆斯·马奇的观点：“决策过程中的象征性手段还承担着更深远的社会愿景。理性选择是现代意识形态中的核心理念，政治制度是为这种生活愿景所需而存在的。……决策仪式带给参与者很容易接受的对社会安排的美好感觉。他们赋予常规事件以关于事物本质的信念。”[9]政策作为制度的产品，它必须体现政策受众对公平与尊严的诉求。如果一项政策，在内容与传递手段上都与受众的心理偏好严重背离，甚至根本不考虑受众的感受，那么，政策自出台之日起便已经处于被抵制与效率损失阶段。英国经济学家理查德·威尔金森认为：“物质不平等是实现广泛的人类和谐和全人类友谊的障碍。不平等具有分裂作用，极小的差异甚至可能造成重大的不同。……不平等程度和信任水平的变化都在同步发展。不信任与不平等之间相互促进。正如托克维尔所说，人们与非同一阶层的人共鸣减少，物质的差异使人们在社会中发生分裂。”[10]其实这里涉及到一个隐藏的公正链条：即公平导致信任，信任催生认同，而认同则是心理偏好的整体反应。对于功利主义盛行的中国而言，除了要通过恰当的制度安排保证利益分配的公平之外，也许更为困难的问题是，政策的价值与意义框架如何与政策受众的价值观与意义系统相契合，这是一个政策工具需要解决的深层次问题，也是我国在政策工具选择中很少考虑到的维度。只有拥有相同的价值与意义系统，政策传递的心理阻力才会降为最小。

最后还要谈谈政策工具在运行过程中所遭遇到的政策受众的盲从现象。由于政策受众大多是普通人，很多人并不具备专门的政策制定知识、以及对政策内容的准确解读能力，这就导致他们经常会受到权威或谣言的误导，而呈现出大范围的盲从现象。按照美国心理学家菲利普·津巴多的研究，个体行为的选择受三个要素影响：“不单只是特质和情境，系统也必须纳入到复杂行为模式的考虑之中……有权设定这些界限的权力精英，通常就在玻璃帷幕之后规划许多‘我们’日常生活的情境，人们就在他们打造的社会结构下日复一日地生活。这些权势精英所处的社会地位，让他们得以轻易胜过我们任何人，他们可以决定许多重要议题并且产生重大结果。只是，他们关键性的地位，远比他们属下的决策更有巨大的影响力，错误的行动，远远比错误决策更严重。”[11]由此，就出现了津巴多所谓的“路西法效应”（the lucifer effect），即好人变成了恶魔的演变路径。在个体行为转变的三要素中，情境与系统的力量要比个体特质更为重要。受众对于政策工具选择过程中出现的抵制与顺从反应，体现了多种心理机制共同作用的结果。我们可以把这种情形分为两类：其一，源于自身的无知与担心利益受损造成的对政策工具的抵制；其二，迫于情景与系统的压力所产生的顺从与从众行为。关于第一种情况比较好理解，不再赘述。困难的是第二种情况，即顺从与从众行为。所谓顺从一定与权威有关系，按照美国心理学家戴尔·米勒的观点：“顺从就是这样一种将个人行为与政治目的相联系的心理机制。它具有将人与权威系统连在一起的基本倾向。”[12]顺从作为个体的根深蒂固的心理习惯，本身无好坏之分，区别在于所顺从的对象。对于邪恶的顺从酿成了人类历史上的诸多惨剧。由于顺从心理与权威机制的密切联系，在当代这种顺从心理会带来很多问题。如果我们承认英国社会学家吉登斯的说法是正确的，那么维系当代社会运行的两套权威机制就是：专家系统与象征标志。因此，对于专家的盲从与对机构的盲信或敌意，都会影响政策工具的运行质量。我们常见的各类专家解读政策，无非是通过利用其权威身份来传递政策内容，并降低公众对于政策工具的抵触与误解。由于专家观点本身的客观性无法得到有效保证，现在权威机制的声誉在公众面前几近崩溃。作为象征标志的制度机构的公信力也在快速下降，导致促成顺从的渠道变窄，当下仅剩下惩罚与威胁。这种变化对于政策工具的选择来说是不利的。如果说顺从在心理上多少还是有些被动的话，那么从众则是个体的比较主动的选择。从众心理可以简单的理解为当个人信念与群体信念相违背或冲突时，因少数服从多数原则或受到群体压力时，而迫使自己的行为和认知与群体保持趋同的一种社会心理现象。之所以会出现从众现象，据心理学家的研究显示：“多数人对那些表达偏常看法的人的反映，通常会有两个阶段。一开始，多数人都会试着说服偏常者改变其做事的方式或抱持的信念。如果这一尝试不起作用，多数人都会认为其想法是不现实的而将其排斥在外，或是惩罚他们。”[13]人是社会性动物，害怕被群体孤立或者隔离，所以从众心理是很难克服的。再加上我国政策制定过程的高度不透明性，导致政策利益的分割是不透明的。如果政策的制定是根据多项议案选择而来的话，那么根据策略性投票与简单多数性原则，中位者最偏爱的政策总能成为均衡的结果。如果两个政策议案Pa与 Pb都不是端点政策（即Pmin与Pmax）而是内点政策，那么“每个投票者从Pa与Pb中选择其偏爱政策的行为就是理性的策略反应。获得多数投票者支持的政策成为最终的胜者。”[14]长久以来，我们的政策太多偏向于利益集团，已经成为实际的端点政策，而端点政策大多喜欢依靠强制性工具来保证预期收益，这样一来，公众的利益很少得到补偿，不满情绪早已显现。为了争取利益分配的均衡化，群体抗争的意向就渐趋强烈。在群体心目中就无法容忍某些未来利益的搭便车者，即不参与群体的抗争，也无权享受群体努力的收益。由此，就加剧了整个社会的从众心理。另外，从众心理也是集体无意识的一种表现，它可以克服个体的渺小感与无力感。在法国社会心理学家勒庞看来，群体不善推理，却急于采取行动。道理很简单，“在集体心理中，个人的才智被消弱了，从而他们的个性也被消弱了。异质性被同质性所吞没，无意识的品质占了上风。”[15]另外，以乌合之众形式呈现的从众心理，增加了个体的力量感与方向感。这也是长期处于被遮蔽状态的大众一直渴望的，从这个意义上说，政策工具的不当选择，恰恰是群体从乌合之众演变到狂热分子的导火索。在从众背景下，政策质量与后果很难得到真正的控制与纠偏。

4 结 语

研究表明，从众率与群体的规模成正比，影响源群体增大迫使从众压力增大，导致更多的从众现象。如果政策制定过程中存在高度的信息不对称，导致信息拥有量处于劣势地位的个人为了避免被群体孤立带来的恐惧感，将趋从于处于优势地位的个人或群体。也许更为基本的原因是，如果政策工具的选择从起点处就缺少基于公平的利益与价值的分享意愿，那么在强大的群体行为扭曲的压力下，政策运行会出现严重的困难，甚至出现政策失灵现象。

[1]迈克尔·豪利特、M．米拉什．公共政策研究：政策循环与政策子系统【M】．.庞诗等译．北京：生活、读书、新知三联书店，2006.142.

[2] [3]加里·贝克尔．口味的经济学分析【M】．李杰、王晓刚译．北京：首都经济贸易大学出版社，2000.297、299.

[4]布莱恩·史盖姆斯．社会契约演化论【M】．申海波、杨培雷译．上海：上海财经大学出版社，2012.63.

[5]Fred Luthans.（1995）Organizational Behavior.7th ed. McGraw-Hill, Inc New York,.270-272.

[6]彼得·布劳．社会生活中的交换与权力【M】．孙菲、张黎勤译．北京：华夏出版社，1988.356..

[7]Jennifer S.Lerner,Ye LI,Elke U.Weber.(2013) The Financial Costs of Sadness.Psychological Science,Vol.24.No 1,72-79.

[8]斯蒂芬·L·帕伦特、爱德华·C普雷斯科特．通向富有的屏障【M】．苏军译，北京：中国人呢民大学出版社，2010.67.

[9]詹姆斯·马奇、约翰·奥尔森．重新发现制度：政治的组织基础【M】．张伟译．北京：生活·读书·新知三联书店．2011.49.

[10]理查德·威尔金森、凯特·皮科特．不平等的痛苦：收入差距如何导致社会问题【M】．安鹏译．北京：新华出版社，2010.51-55.

[11]菲利普·津巴多．路西法效应：好人是如何变成恶魔的【M】．孙佩妏、陈雅馨译．北京：生活·读书·新知三联书店，2011.8-9.

[12] [13]戴尔·米勒．社会心理学的邀请【M】．汪丽华译．北京：北京大学出版社，2010.48、53.

[14]吉恩·M··格罗斯曼、埃尔赫南·赫尔普曼．特殊利益政治学【M】．朱保华译．上海：上海财经大学出版社，2009.34.

[15]斯塔夫·勒庞．乌合之众：大众心理研究【M】.冯克利译．.北京：中央编译出版社，2004.16.