林农对政策性森林保险满意度评价研究——基于福建建阳、永安两市林农调查分析

张秀媚

（福建林业职业技术学院，福建 南平 3653000）

林业是国民经济的重要基础产业，不仅具有经济效益，而且有重大的生态、社会效益［1］。同时，林业生产周期长，又极易遭受气候、病虫等自然因素的影响，经营风险大。福建省属于自然灾害频发的省份，森林在抗灾减灾中发挥举足轻重的作用，但同时也承受巨大的威胁。因此，通过参与森林保险，分散森林经营风险，减轻林农精神和物质损失，显得十分必要。

福建森林保险试点工作起步较早，1986年开始试点探索，2006年开展政府财政补贴下的森林保险，具有20多年的实践历程。本研究于2012年在福建建阳、永安两市对林农进行调查，运用描述性统计分析方法，以林农为视角，对福建省政策性森林保险各个具体环节进行评价，研究林农对政策性森林保险满意度，分析存在问题并提出相关的政策建议。

1 数据来源

选择福建建阳和永安两市作为样本地区，在确定市 （县）、村二层调查对象和调查内容的前提下，采用问卷调查、参与式访谈等方式进行了实地调研。样本农户的抽选方法是：在建阳和永市二市随机抽取3个乡镇；每乡镇中随机抽3个村，在每个村中随机抽取20户，共计180份问卷。经过逻辑检验与筛选，最终采用的有效样本为177户，其中建阳市93户，永安市84户。

对林农调查内容主要涉及以下几个方面：林农家庭基本情况、林农对森林保险了解状况、林农参加森林保险情况、林农对开展政策性森林保险的总体满意程度、林农对现有保险条款 （包括保险金额、保障水平和保险责任）的评价及理赔情况的评价等。

2 政策性森林保险开展状况分析

2.1 政策性森林保险的经济实惠性评价

2012年样本调查地区的森林保险险种是综合保险。保险标的是全省范围内的商品林、生态公益林及未成林造林地上的树木；保险责任涵盖森林火灾、病虫害、暴雨、暴风、洪水、滑坡、泥石流、冰雹、霜冻、台风、暴雪、雨凇、干旱。每亩林地的保险金额统一为500元；保险费率为2.5‰；财政补贴政策是：省级以上生态公益林保费由政府买单，商品林和省级以下生态公益林采取投保面积在666.7hm2（10000亩）以下 （含666.7hm2）的，中央财政补贴30%，省级财政补贴30%，县级财政补贴15%，林权所有者承担25%。对于投保面积在666.7hm2以上的，中央财政补贴30%，省级财政补贴30%，林权所有者承担40%［2］。商品林实行自愿投保的政策，即每亩林地需缴纳的保费为1.25元。扣除中央、省和县财政补贴之外，林农只需交纳每亩1.25元的25%～40%，即每亩保费为0.31～0.5元。

对于目前的森林保险保费是否承受的问题，41.5%受访林农的认为完全能承受；52.0%受访林农认为基本能承受；只有6.5%的林农认为不能承受目前的保费 （表1）。

表1 林农对保费的满意程度

林农普遍反映保费比较合理，仍在大部分林农所承受的范围之内。特别是政府的保费补贴政策极大减轻了农户的保费负担.消除了一部分贫困林农无力承担保费的顾虑，认为政策性森林保险的实施确实是对他们有益，在一定程度上满足了他们分散林业生产经营风险的需要。

2.2 政策性森林保险运行机制初步形成

样本调查地区初步形成了 “政府主导、政策支持、协同推进”的运行机制。一是坚持政府主导，近几年来各地方人民政府将森林保险列为为民办实事工程，负责统一领导、组织、协调本行政区域的农业保险工作，各级林业主管部门进一步发挥贴近林农的优势，为森林保险工作提供强有力的保障；二是政策支持，各级政府对林农投保给予一定的财政补贴资金扶持，减轻林农保费负担；三是协同推进，建立林业财政和人保部门每年一次的联席会议制度，建立协作工作机制，强化沟通合作，从上而下全力做好森林保险工作。

2.3 政策性森林保险满意度评价

对样本调查地区政策性森林保险开展状况的满意度方面进行了调查结果 （表2）表明，9.7%的林农表示很满意，28.9%样本林农表示比较满意，56.95%林农表示一般，4.45%林农表示不满意。两市的林农很满意和比较满意只有38.6%，不满意和满意率一般达61.4%。由此可见，林农对保险的开展状况满意度评价不到50%，满意度是不高的。

表2 林农对政策性森林保险开展情况满意程度

3 林农对影响政策性森林保险满意度各个具体环节评价及原因分析

3.1 林农对保险的了解程度评价

从表3可以看出，在有效样本林农中，有14%未曾听说过森林保险，其中建阳市的比例为17.8%，永安市的比例为10.2%；听说过但对森林保险不了解的林农占受访林农的比例为47.7%，其中建阳市的比例为46.2%，永安市的比例为49.2%；比较了解森林保险的林农占受访林农的37.3%，其中建阳市的比例为36.6%，永安市的比例为38.1% （表3）。可以看出林农对森林保险了解程度不高。

可见，基层政府部门和保险机构在推广宣传森林保险这项惠民政策的积极性不高，导致半数以上林农不知道或不了解森林保险保费政府有进行部分补贴。其原因在于：（1）福建森林保险经营模式属于协保模式，其主要特点是政府主导，政府干预多，森林保险开展得较好，但由于政策性森林保险具有公益性，保险费率比较低；（2）森林保险技术薄弱，森林资源价值和赔付率这两个森林保险的核心内容至今还没有科学的计量、测算模式［3］，加上开展业务成本高，以追求利润最大化的保险经营机构经营积极性不高；（3）林区县 （市）多为经济欠发达地区，财力有限，在森林保险实施过程中中央和省要求县级财政提供保费补贴配套，意味推广力度越大基层县级财政的压力越大，从而影响了县级政府的推广积极性［4］；（4）基层保险公司在承保、报损、查勘、定损、赔付等具体工作环节都必须由基层林业站工作人员的协助，但由于地方林业与人保部门查勘协作机制不够顺畅，外业补贴发放不及时和不规范，基层林业站协助推进森林保险工作的积极性不高。

表3 林农对森林保险的了解程度

3.2 林农对保险金额的评价及分析

调查地实行的综合性森林保险，采用固定保额，保险金额一律为每亩500元。对现有森林保险的保险金额是否能满足林农需要，在样本林农中有6.75%表示不知道，68.15%认为保险金额太低不能满足林业经营需求。19.7%认为保险金额正好能满足需要，仅有5.4%的林农认为保险金额较高，完全能满足需要 （表4）

表4 林农对保险金额的满足情况

由此可见，多数林农认为目前森林保险的所得利益不高，保险金额太低，每亩保险金额只有500元，但因为近年来人工费用上升较快，对于林业再生产估计都不够，有些山上的林木质量高，甚至有些价值数千元，因而保险对他们的吸引力不大。这可能是造成他们对森林保险满意度不高的重要原因之一。

3.3 林农对赔偿标准的评价及分析

调查地区实行的政策性森林保险的条款中规定赔偿标准受害面积≤100亩，免赔10%。受害面积＞100亩，免赔10亩。对于条款中的保险赔偿标准林农是否满意这个问题，有26.9%的样本林农对赔偿标准满意，62.0%认为不合理不满意，11.1%基本满意。在参保林农中，只有40.7%的林农对目前森林保险条款中的保险标准满意，50.4%林农不满意；而未参保林农中有49.8%对保险标准不满意 （表5）。

表5 林农对赔偿标准满意度

目前调研地区近年来自然灾害频繁，特别是2008年初雨雪冰冻灾害的影响，林业损失严重，在保险金额太低的情况下，赔偿过程中还要免赔10%，这在很大程度上影响了林农的投保积极性，这也是导致他们未参保的重要原因之一。

3.4 林农对理赔的评价及分析

在获得赔款的样本林农中，只有15.9%的林农认为得到赔款的过程很顺利，32.65%认为比较顺利，51.45%认为不顺利，由得出的数据表明，有近半数的林农对灾后理赔感到不满意 （表6）。

表6 林农对理赔情况的评价

可见，多数林农认为理赔不顺利，导致原因一是森林保险是政策性保险，保费率定得非常低，只有2.5%。而森林保险业务的技术受限，开展森林保险业务要跋山涉水，到深山林区进行查勘、定损、赔付进行理赔等，业务开展形成了巨大的经营费用。因此以追求利润最大化商业性保险经营机构经营积极性不高。二是基层森林保险技术人员匮乏，在承保、报损、查勘、定损、赔付等细节工作都需要基层林业工作人员的配合，导致在理赔工作时间较长，影响林农的对理赔满意度。三是近几年在理赔过程中，出现了多起林农骗保、诈保事件，直接影响到保险公司的积极性和理赔进度。

4 政策建议

4.1 坚持政府引导，加大森林保险宣传力度

目前开展福建森林保险工作重点是大力宣传森林保险是党的惠民爱民政策：一要以政府下发文件的形式，指导福建各县市地区开展森林保险工作；二要采用群众听得懂、算得来，能理解、好接受的典型案例，向群众宣传森林保险政策；三要借助电视、网络、广告等媒体向林农普及相关知识；四要积极开拓森林保险的销售渠道，如网上和电话销售方式；五要针对国有林场、采育场、种植大户、分散林农等的不同群体进行专门宣传引导。消除一些林农存在侥幸心理和疑虑心态，激发他们自觉参保积极性。

4.2 实施差别性的森林保险金额、赔偿标准和补贴制度

目前福建省实行森林保险统一以亩为投保单位，不分树龄和品种，保险金额定位每亩500元，但林木的品种和林木蓄积量不同，价值差别很大，这是影响林农参保积极性和满意度重要原因之一，建议对不同的树龄和品种设立不同的合理的保险金额区间，以减轻林农的经济负担。

福建集体林权制度改革后，分林到户，基本形成超小规模的森林经营格局，而林业是高风险的产业，往往面临着是巨灾风险，按现行赔偿标准，免赔比率较大，这无疑会弱化林农参保的积极性。建议全赔或适当降低免赔的比率。由于林区大多是经济欠发达地区，林农和地方财政收入较弱，特别是集体林权制度改革后，分林到户，形成超小规模的森林经营格局，削落了林业生产经营者的收入，而林业具有公益性特点，建议适当提高中央与省级财政补贴的份额，减轻林农和县级地方负担，提高林农参保和当地政府宣传保险的积极性。

4.3 建立森林保险多部门协作机制

开展森林保险不只是林农个人和保险公司的事，需要财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门的大力协作。特别是要发挥林业基层部门贴近林农的优势，在 “宣传培训、协助承保、勘查定损、沟通理赔、防灾减损”等方面，为森林保险工作提供强有力的保障。建议在县级以上地方人民政府负责统一领导下，建立健全推进森林保险发展的工作各部门协作机制，明确到人，责任到位，提升工作实效。

4.4 探索创新森林保险服务方式

集体林权制度改革后，产生林区林权过于分散、投保和理赔手续繁琐问题，为充分调动林农和保险公司的积极性，建议创新森林保险服务方式为切入点，积极探索依靠农业生产经营组织、村民委员会等单位组织分散农户统一投保，以林业站牵头，依靠村级组织和防火协会，配合人保部门代收保费，集中办理保险业务等。人保部门要进一步规范和简化投保理赔手续，提高工作效率。

4.5 完善森林保险配套措施

福建林业由于各地区的环境条件、植被种类的不同，导致的森林灾害也不同。因此，建议依据《农业保险条例》，结合福建各地的实际情况，制定福建当地特色的森林保险实施条例，规定具体的实施细则和方案。充分考虑福建各地林农的缴费能力和保险公司的风险防范水平。在保险费率上，应依据福建地区历年森林保险经营情况等因素，科学地制定。对一些少出险的参保林农，适当降低保险费率，并在次年续保时给予保费优惠，促进林农参保的热情。

发展现代森林保险市场，重要的标志是要建立一支规范的森林保险中介机构，保险中介可以将保险公司的经营范围延伸到福建各个角落，既节约的经营的成本，又能直接提高林农的服务质量。积极发挥各类林业行业协会的力量，通过专业培训、改造，促进其成为森林保险的中介创造条件。

建立福建森林资源和森林灾害数据共享平台，将全省各地森林资源与生态状况监测数据和森林灾害数据统一汇总并共享，为各地政府科学制定福建森林防灾工作奠定基础。加快林权证的发放进度，产权明晰是完善森林保险制度的前提，只有产权和收益明确了，林农才会去考虑保险税费等问题，同时也能避免集体资产的流失。

应加快林权登记发证，依法明晰和落实森林资源所有权、使用权，做到户户持证，让林农能尽早吃下 “定心丸”，促进林农提高投保的热情。

4.6 完善森林保险的运行机制，提高林业部门和保险公司的管理水平和服务质量

重点处理好保险中道德风险和逆向选择问题，首先要培养林农的风险和责任意识；其次，完善森林保险各环节的实施制度，尤其在理赔环节，以减少道德风险和逆向选择；再次，加强各级政府监管力度，建立奖惩制度，减少继而消除违法行为。

查勘定损工作，是森林保险业务中承接投保与理赔的中间环节。如果处理不好、不及时，会直接影响理赔效果，挫伤林农的参保积极性，甚至会引发矛盾纠纷［5］。林业和保险部门要坚持规范运作，实行 “快查勘、快定损、快赔付”的原则。基层林业部门要积极配合，并实事求是及时供查勘报告和灾害证明，保险公司应按政策规定及时理赔，要采取送款上门或通过 “一折通”等方式将赔款送到林农手中，提高林农对保险的满意度。

［1］臧玉环.林业工程产业化发展相关措施 ［J］.黑龙江科技信息，2012 （8）：235－236.

［2］福建省林业厅.2012年福建省森林综合保险方案 ［EB/OL］.［2012－12－24］.http：//www.fjforestry.gov.cn/InfoShow.aspx？InfoID＝58841＆InfoTypeID＝5.

［3］孙雪英.加快发展我国林业保险有研究 ［J］.现代经济信息，2009 （13）：100－102.

［4］邓三龙.关于政策性森林保险的几点思考 ［J］.林业经济，2010 （9）：21－22.

［5］林少霖.在2013年全省森林保险工作部署暨 《农业保险条例》培训会议上的讲话 ［EB/OL］.［2013－03－22］.http：//www.fjforestry.gov.cn/InfoShow.aspx？InfoID＝62174＆InfoTypeID＝5＆LanMuType＝244.