完善天山生物多样性法律保护的思考

王黎

摘 要 2013年6月，在第37届世界遗产大会上，中国新疆天山成功入选，成为中国第44处世界遗产。天山成功申遗，是新疆走“环保优先、生态立区”发展战略的成果，是建设大美新疆新的起点。生物多样性是天山申遗成功的重要因素，对天山生物多样性的保护不仅能够促进新疆生态、旅游的发展，更是新疆可持续发展战略实施的基本需求。

关键词 生物多样性 法律保护 完善

“天山”是中亚山地残遗物种，众多珍稀濒危物种、特有物种的重要栖息地，体现了暖湿植物区系逐步被现代旱生的地中海植物区系所取代的生物进化过程。

一、“天山”生物多样性的特征和保护现状

1.生物多样性的特征。（1）多样性。天山位于地球上最大的一块陆地——欧亚大陆腹地，是世界上最大的独立纬向山系；天山同时也是世界上距离海洋最远的山系和全球干旱地区最大的山系。独特的地理环境孕育了丰富的物种资源和独特的生态系统类型。如：托木尔是天山主峰区和最大的现代冰川作用中心，是中亚山地草原与林地生态区中的天山山麓干旱草原生态区的最典型代表；喀拉峻-库尔德宁是新疆天山生物多样性最丰富的区域，是全球雪岭云杉和中亚野果林的最佳生境区与起源地，是温带干旱区山地的代表，是中亚山地草原与林地生态区中的天山针叶林、天山山地草原草甸的最典型代表；巴音布鲁克是温带干旱区高寒湿地生态系统的典型代表；博格达是全球温带干旱区山地垂直带的最典型代表。

（2）特有性。天山拥有大约3000种的高等植物，有些是特有的，例如北屯杨树以及伊犁地区的野苹果、野核桃等，这类植物如果新疆一旦灭绝，在我国植物名录上就将永远消失。天山特殊的地理位置，分布着很多珍稀野生动物。其中有的是特有种（或亚种），如塔里木马鹿、塔里木兔等。有的是世界性濒危、珍稀物种，如野马、雪豹、野双峰驼、蒙古野驴、野牦牛和盘羊等。有的是中国稀有种，如河狸紫貂、四爪陆龟等。

（3）脆弱性。作为在全球最大的干旱区发育起来的类型多样的山地生态系统，天山形成了全球最为典型的山地-绿洲-荒漠生态系统，其显著的“湿岛”效应，保障了中亚区域动植物和人类的生存与发展。天山生物多样性的脆弱主要是因为“天山”境内特殊的地形地貌、复杂的气候环境等导致了天山地区物种众多，但是有些物种的种群稀、数量少，生态的适应能力较低，尤其是对于外界的干扰非常的敏感，如果遇到自然灾害或者人为破坏，特别容易陷入濒危境地甚至灭绝。

2.天山生物多样性法律保护现状。最近20年，我国陆续颁布了《野生动物保护法》《森林法》《野生植物保护条例》《陆生野生动物保护条例》以及《自然保护区条例》等一系列法律法规，同时新修订的《中华人民共和国刑法》也增加了有关野生动物植物的保护条款，新疆政府和人大针对本省区域内的生物物种的资源保护的特点，重点突出新疆地方的特色，制定了配套法规和规章，如： 《新疆维吾尔自治区古树名木保护管理暂行办法》 《新疆维吾尔自治区平原天然林保护条例》 《新疆维吾尔自治区湿地保护条例》 《新疆维吾尔自治区环境保护条例》 《新疆维吾尔自治区天山自然遗产地保护条例》。

从目前看来，新疆已经初步形成了以国家和省颁布的法律、法规、规章作为保障，并由各级政府、相关部门以及社区群众参与、通力协作的生物物种资源保护的法规体系。

二、“天山”生物多样性法律保护的不足

1.现有法律、法规有待于进一步完善。现有的一系列与生物多样性有关的法律法规，还远不能满足现阶段生态保护的要求，需要加以补充和完善。另外，一些法律法规执行部门兼有生物多样性开发和建设职能，使得法律法规不能全面有效执行。因此，新疆应该更多地学习和借鉴其他省市、乃至国外生物多样性立法的先进经验，制定一套符合新疆区情法律法规体系，以满足新疆生物多样性保护和可持续发展的需要。这也是“天山”生物多样性保护的当务之急

2.外来物种入侵方面的法律法规与生物安全形势不相称。新疆虽然对外来物种采取了一些控制措施，但还没有建立起一整套的外来物种控制体系，对于外来入侵物种的早期监测、控制和迅速反应等重要环节都没有相关的规定。这在新疆生物多样性保护乃至全国的法律法规中都是不完善甚至是空白的。

3.管理体制有待于进一步健全和完善。由于生物多样性保护牵涉到许多管理部门，现实情况下，某些主管部门制定的法律法规与其工作职责并不完全一致，各个部门制定的生物保护法规之间存在着交叉重叠或遗漏，而且还有待解决。另外，新疆关于生物多样性保护有关的法律规定，缺乏具体措施，很多时候仅在管理程序上做文章。而且立法多数是对中央立法的简单重复，无法切实发挥对生态环境的保护作用。

三、“天山”生物多样性法律保护对策

1.完善生物多样性法规规章体系。想要更好地对“天山”生物多样性进行保护，就必须建立和完善新疆的生物多样性的法规规章体系，将生物多样性保护纳入规范化、法制化轨道中去。进一步细化自然保护区管理的相关措施，并制定操作性较强的管理制度，使自然保护区的管理有法可依、违法必究、有章可循。在符合立法要求的同时，也要严格执行有关生物多样性保护和资源管理的法规规章，加强监督检查，并且严厉打击破坏生物多样性的违法行为，严格规范生物物种资源保护、采集、收集、驯养繁殖、科研、交换、进出口和出入境等活动。

2.建立完善的有关生物多样性的政府问责制。新疆已经初步形成了有关生物多样性的法规规章体系，但是要使其发挥强大的作用，必须对其进行正确的执行，否则就会使该法规规章变成一纸空文。政府环境责任想要实现就必须以政府环境问责机制作为其保障。但是由于政府是公权力的主体，对其责任进行问责是相当困难的，所以就应当从外部与内部，权力与权利等方面构成问责机制，该机制包括立法机关问责、司法机关问责、社会公众问责和行政机关自身问责等多种方式，对政府未履行生物多样性保护职责法律责任进行追究。

3.完善生态补偿制度。首先，要求生态开发者付费。即“谁开发谁付费”，而且须明确补偿费用的征收主体、对象、范围、程序、管理和使用、法律责任等事项。其次，对保护生态效益者进行补偿。由于在生物多样性较为丰富的地区，大多生产较为落后，当地农民靠山吃山，生活贫困，对生物多样性进行了保护，其他地区受益，而当地农民却断掉了生活来源，这对当地居民来说是不公平的。因此，有必要对由于保护生态效益而受损者进行补偿。这样既体现了法律公平原则，又反映了受益者补偿的原则。最后，要以政府为主导的生态补偿和以市场为主导的生态补偿相结合。政府调节生态补偿有其优越性，如具有高效性，能对生态补偿从整体上进行宏观调控。但其不足之处也是明显的，如它不能最有效地对资源进行配置，不能充分发挥主体的积极性等。而市场调节可弥补政府调节的不足，能最有效地配置资源，但因其微观性，难以从宏观上对生态补偿进行调控，特别是在补偿价值上，由于补偿主体与受偿主体经济地位上的悬殊，难以做到公平补偿，使农民为保护生态环境，付出的多而得到的少，这样就会严重挫伤农民保护生物多样性的积极性，这就需要政府进行调控。因此，将政府调控与市场经济相结合是生态保护的必须也是必然。

4.建立控制外来物种入侵的法律制度。由于外来物种入侵对新疆造成了生态、经济等方面的破坏，现在应该迅速制定防止外来物种入侵管理法律制度，从法制高度重视生物入侵问题。在制度中应充分考虑外来入侵物种传入的各个环节，针对每一种传入途径制定相应的管理对策，特别是要加强生物引种、交通运输、国际货物贸易、出入境旅游等几个方面的监督管理。例如，从国外引进动植物应对该物种引入目的、动植物的种类、数量、引入地方、种植面积、可能扩散的地区等加强监管，既要防止引进物种给当地物种带来危害，也要防止它们自身变成新的有害物种。其次，在制度中应该尽快规范外来物种引进审批程序，建立生物引进风险评价制度，制定科学的评价指标体系。此外，由于外来生物入侵威胁到社会的方方面面，仅靠某一个或几个部门防治是不够的，新疆应该成立由农业、林业、环保、检疫、卫生、司法、科研等自治区主管部门组成的统一管理协调委员会，全面管理外来入侵物种，提高监督管理水平。

5.加强公众宣传教育。尽管天山在生物多样性保护方面取得了相当可观的成绩，但是同时也面临着严峻的挑战。应该利用广播、电影、电视等传媒以及开展各种不同形式的展览、节日纪念日等活动来普及生物多样性保护的知识，例如，在每年的世界环境日、地球日等大规模的公众参与的宣传教育活动中，提高广大公众和管理人员的生物多样性的保护意识和自觉性。

参考文献

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