英国铁路公益性运输补贴政策的分析与启示

陈娅娜

（中国铁道科学研究院 运输及经济研究所，北京 100081）

我国铁路实施政企分开改革之后，中国铁路总公司成为自主经营、自负盈亏、自我发展的市场竞争主体，除了仍然履行客货运输服务经营管理职能、负责铁路运输统一调度指挥之外，同时还承担国家规定的公益性运输。为此，通过分析英国政府对铁路公益性运输的补贴情况及对我国的启示，提出我国铁路公益性运输补贴机制的建议。

1 英国铁路改革中的公益性问题

第二次世界大战前，英国铁路在自由竞争中发展为多头垄断，最后以全行业亏损而终结。第二次世界大战后，英国工党政府建立了国有化铁路管理体系，国家财政的负担同样沉重。到 1993年，铁路运输业占客货运输量总量的比例仅为 10% 左右。国家铁路重外部效益，轻内部管理，工资缺乏弹性，成本居高不下，亏损增加，铁路成为财政的沉重包袱。为了进一步解决铁路亏损问题，1993—1997年，英国国铁(Britain Railway) 私有化，实施网运分离改革，铁路相关业务分拆为 120多家公司，包括路网公司(Railtrack，1996年上市)、25 家客运公司、6 家货运公司、3 家机车车辆租赁公司等。

实施铁路私有化改革后，公益性问题突出，基础设施建设和服务水平饱受质疑，铁路运营亏损依旧严重。一是各公司只看重短期利益和股东权益，基础设施投资严重不足；二是路网公司为节约成本，路网建设和铁路服务水平低下，罢工、停运、大面积晚点情况频繁发生，甚至事故频发。1997—2002年短短 5年中，接连发生 13 起严重事故，其中造成重大伤亡的事故有 7 起，共导致 59 人死亡，数百人受伤。由于分拆过细、竞争过度、管理不善，以及对路网公司 Railtrack 的支持不足等原因，Railtrack 于 2001年10月宣告破产，英国政府不得不重新接管。2002年3月，英国政府对 Railtrack 进行再重组，成立新的路网公司 Network Rail。

考虑到铁路运输所带来的巨大社会效益，英国政府通过对铁路公益性运输进行公开补贴、特许经营等多种途径有效解决铁路公益性运输问题。例如，通过公开招标引入了特许权竞争机制，英国政府通过特许经营协议，规定对特许运营商的要求，制定一系列的服务规范、票价政策，以及明确其他需要加强的地方，同时规定铁路公司通过缴纳特许经营费与政府分享利润。特许经营协议由英国政府监督和执行。英国铁路管制关系如图1[1]所示。

图1 英国铁路管制关系图

2 英国政府对铁路的补贴

2.1 补贴构成及原则

铁路网本身具有公益性和自然垄断性，如果让私人企业拥有和管理，赢利目标和纯公益目标难以调和。为了加强铁路路网建设、提高铁路服务水平，英国政府对铁路公益性运输进行补贴。1974年出台的《 铁路法案 》规定，铁路客运服务作为“公共服务义务”，即使亏损也应该维持，由政府给予补贴[2]。特别是在 2000年哈特菲尔德铁路重大事故[3]之后，英国政府提高了补贴金额用于路网的维修和更新。

2.1.1 补贴构成

英国政府对铁路的补贴分为 2个部分，一是对铁路路网的补贴，二是对特许铁路运营公司的补贴。对路网的补贴是由政府支付给路网公司Network Rail，用以补贴固定的线路使用费。由于路网公司的特殊作用与地位，线路投资与建设、线路质量的提升、线路安全性的保障等受政府直接管制，并通过立法强制路网公司投入资金对基础设施( 包括车站) 进行更新改造。铁路管制办公室(Office of the Rail Regulator，ORR) 负责发放路网运营许可证，评估批准并监管线路使用费，确保路网公司经营符合公共利益需要。对于铁路公司，为避免私有化盲目追求利益，英国政府会给铁路公司补贴，要求其承担社会公益责任。明显无法获利、但具有公益性的项目，政府都会进行补贴。从实际运作情况看，虽然企业和政府在承包合同签订之初约定了每年的绩效标准，但是一些得到承包权的企业却无法有效兑现承诺。

2.1.2 补贴原则

英国政府对铁路补贴的原则是在补贴总额一定的情况下，优先满足对基础设施网络的补贴。2001—2011年，英国政府对路网公司的补贴额度一直呈上升趋势，从2001年的 11.4 亿英镑增加至2011年的 38.1 亿英镑。2001—2011年英国政府对铁路路网和铁路客运公司的补贴如图2[4]所示。2012年，政府对铁路路网公司的补贴总额仍达到37.8 亿英镑[5]，另外还发放每年20 亿英镑的政府债券，以维持运行、维护和升级铁路网的成本。预计至 2034年，英国铁路网公司的债务将增加至 620 亿英镑。为了解决未来 20年英国铁路的行业资金问题，ORR 于 2013年7月向英国政府建言，建议出售铁路网中依靠长期特许经营权产生利润的部分，最有可能出让路网特许经营权的是位于东英吉利( East Anglia) 和肯特(Kent) 的铁路网。这种举措体现了英国政府在补贴总额有限的情况下，更加重视铁路路网基础设施安全。当然，政府通过对路网补贴也给客运公司间接带来线路使用费的减少，即如果没有政府对路网的补贴，客运公司支付的线路使用费比现在要高得多。因此，就整个铁路行业而言，政府给予了大量的补贴支持。

特许铁路客运公司的补贴金额随着客运公司经营状况的变化而调整，公司亏损严重，补贴金额就高；公司实现赢利，补贴金额就缩减。从图2 可以看出，英国政府对客运公司的补贴在 2001—2008年间增速明显，2008年以后，英国政府对客运公司的直接补贴一直呈下降趋势，2011年补贴额度为 0.2 亿英镑。2001—2011年英国铁路客运公司收入、成本与补贴变化趋势如图3[4]所示。从图3 可以看出，2010年以前，英国铁路客运公司的总收入一直低于总成本，2008年总成本高出总收入 18.4亿英镑，这也是政府要对特许经营铁路公司进行补贴的原因之一；2008年以后，成本收入差额逐渐缩小，2010年起实现盈利，政府对其补贴金额也随之缩减。

图2 2001—2011年英国政府对铁路路网和铁路客运公司的补贴(按2010年价格）

2.2 补贴政策对英国铁路的影响

2002—2012年英国铁路客运量变化趋势如图4[5]所示。从图4 可以看出，2002年以来，英国铁路客运量逐年上升，从2002年的 9.76 亿人次增长到 2012年的 15.02 亿人次，增幅 53.9%。铁路客运量上升的主要原因之一就是英国政府对铁路路网公司和客运公司实行补贴后，路网公司加大了对路网的投资与建设，提升了线路质量，提高了线路的安全性；同时，客运公司也加大了对旅客服务质量的关注，公众对铁路的信心逐步提高，其表现就是客运量的逐步提高。

3 我国铁路公益性运输的启示

3.1 建立铁路公益性运输补贴机制

公益性运输涉及面广，运量大，折扣率高。根据我国铁路运输的实际情况，目前至少有 9 项公益性特征非常明显的铁路运输可以界定为公益性运输：抢险、救灾物资运输，支农物资运输，军运物资运输，学生、伤残军人运输，军运客运，市郊旅客运输，铁路支线运输，公益性铁路建设并交付运营的项目，特定物资运输。

图3 2001—2011年英国铁路客运公司收入、成本与补贴变化趋势

图4 2002—2012年英国铁路客运量变化趋势

我国对铁路公益性运输问题的处理方式与英国差异很大。通常，国家财政不对铁路公益性运输进行补贴，铁路部门承担了公益性运输所带来的损失，通过内部统一清算的方式进行了交叉补贴[6]。随着铁路建设的推进和市场竞争形势的不断变化，铁路部门越来越难以负担这种“暗补”。铁路政企分开后，中国铁路总公司作为一个自主经营、自负盈亏的市场主体，在关注社会效益的同时，更加关注经营效益。目前铁路公益性运输问题的处理方式既不利于铁路改革的深入推进，长期来看也无法减轻国家的总体财政负担，公益性运输已经成为铁路改革与发展中必须面对并妥善解决的一大难题。因此，有必要借鉴英国解决公益性运输问题的经验，尽早建立我国铁路公益性运输补贴机制。尽管我国铁路公益性运输项目由于体制上的差别与英国不尽相同，但所面对的公益性运输问题是一致的。

（1）符合中国国情，政策上可行。《 国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复 》( 国函( 2013)47 号) 明确提出，要建立铁路公益性运输补贴机制。对于铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路的经营亏损，研究建立铁路公益性运输补贴机制，采取财政补贴等方式，对铁路公益性运输亏损给予适当补偿。

（2）国家和地方政府具备相应的财政负担能力。政府的购买资金主要来源于企业的税收，二者互为条件，良性循环[7]。政府补贴企业公益性运输，使铁路企业的运输收入大于运输成本，是符合我国国情的补贴方式。

3.2 我国铁路公益性运输补贴机制的建议

（1）清晰界定政府与中国铁路总公司的产权关系。中央政府担当公益性运输责任主体，铁路企业公益性运输损失由政府补偿，逐步建立合理的补偿制度，采用财政补贴、政府购买公共服务、减免税收、发放政府债券等方式给予补偿[8]。由第三方审计部门独立核算，确保补贴金额落到实处，保证补贴的公正与透明。

（2）明确公益性运输和经营性运输方式，对公益性运输进行认定，并结合铁路体制改革实行政府公开补贴，确定补贴对象和补贴量。如对伤残军人和学生的运输，铁路实行半价优惠政策，统计出这 2 类运输的实际收入，可以得到因此而减少的收入。市郊旅客运输客票的价格水平比较低，难以弥补铁路成本，通过客票的差价及全年的运量可以计算得出铁路承受的损失。南疆铁路、青藏铁路等公益性铁路交付运营后形成的亏损应认定为是由于承担公益性运输而造成的政策性亏损。对支农物资运输，可以根据化肥、农药、磷矿石等品类的货物周转量及应调未调的运价，计算得出铁路运输企业为此减少的收入。

4 结束语

英国铁路对铁路路网和特许客运经营公司进行公开补贴，提高了铁路基础设施建设维护力度和客运服务质量，铁路客运量逐年上升。我国铁路改革后，由铁路承担公益性运输带来的损失和“交叉补贴”的做法已经不符合铁路市场化改革的要求。因此，需要清晰界定政府与中国铁路总公司的产权关系，同时进一步明确公益性运输和经营性运输方式，为我国铁路建立公益性运输补贴机制提供保障。

[1]Network Rail. How We are Regulated[EB/OL]. [2013-10-08].http://www.networkrail.co.uk/aspx/717.aspx.

[2]罗庆中，贾光智，昌 晶. 国外铁路改革[M]. 北京：中国铁道出版社，2013.

[3]张爱梅. 探讨铁路公益性运输补偿机制的建立[J]. 上海铁道科技，2012(1)：16-18.

[4]ORR. Costs and Revenues of Franchised Passenger Train Operators in the UK[EB/OL]. (2012-11-23)[2013-10-08].http://www.rail-reg.gov.uk/server/show/ConWebDoc.11052.

[5]ORR. Passenger Journeys by Year[EB/OL].[2013-10-08]. http://dataportal.orr.gov.uk/displayreport/report/html/027a8556-588a-43c7-9581-08298c4e4677.

[6]胡建琦. 我国民用机场运营补贴政策研究[D]. 天津：中国民航大学，2007.

[7]杨则海. 城市公共交通的二重性与补贴机制研究[J]. 城市公共交通，2000(4)：15-17.

[8]昌 晶. 西班牙铁路投资与补贴政策[J]. 中国铁路，2003(9)：57-61.